張秀蘭+莊媛

摘 要我國(guó)的公共文化服務(wù)體系建設(shè)工作開(kāi)展已近10年，按照國(guó)家相關(guān)政策文件的精神，我國(guó)公共文化服務(wù)的供給者主要是政府，但由于各方條件的限制，在公共文化服務(wù)的供給上，我國(guó)政府在法律法規(guī)體系、財(cái)政投入力度、供給的均等性及績(jī)效評(píng)估等方面還存在著問(wèn)題和不足。論文總結(jié)了我國(guó)公共文化服務(wù)體系建設(shè)中政府的職能與作用，分析了政府在公共文化服務(wù)供給上存在的問(wèn)題，重點(diǎn)提出了解決問(wèn)題的對(duì)策建議。

關(guān)鍵詞公共文化服務(wù)政府行為政府職能財(cái)政投入服務(wù)均等性績(jī)效評(píng)估

分類號(hào)G249.20

2005年10月召開(kāi)的黨的十六屆五中全會(huì)提出了“逐步形成覆蓋全社會(huì)的比較完備的公共文化服務(wù)體系”的偉大目標(biāo)和任務(wù)，從此我國(guó)邁出了公共文化服務(wù)體系建設(shè)的步伐。關(guān)于公共文化服務(wù)的供給，黨的十七屆六中全會(huì)進(jìn)一步指出，加強(qiáng)公共文化服務(wù)“要以公共財(cái)政為支撐，以公益性文化單位為骨干”，“必須堅(jiān)持政府主導(dǎo)，按照公益性、基本性、均等性、便利性的要求……讓群眾廣泛享有免費(fèi)或優(yōu)惠的基本公共文化服務(wù)”[1]。可見(jiàn)，在我國(guó)公共文化服務(wù)體系的建設(shè)中，政府是最重要的責(zé)任主體，公共文化服務(wù)的供給者主要是政府，政府在發(fā)揮主導(dǎo)作用，形成覆蓋全社會(huì)的比較完備的公共文化服務(wù)體系方面負(fù)有無(wú)可推卸的責(zé)任[2]。然而，由于種種條件的制約，我國(guó)政府在推動(dòng)公共文化服務(wù)體系的建設(shè)和發(fā)展方面還存在著一些問(wèn)題，研究這些問(wèn)題并提出相關(guān)對(duì)策是目前面臨著的一項(xiàng)重要課題。

1我國(guó)政府在公共文化服務(wù)中的職能及作用

1.1建立健全方針政策體系，為公共文化服務(wù)提供制度支撐

目前，我國(guó)政府已經(jīng)出臺(tái)了一系列支持公共文化服務(wù)的法律法規(guī)、政策文件、管理辦法、建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)等等，為公共文化服務(wù)提供了制度保障。如：2005年，黨的十六屆五中全會(huì)提出“加大政府對(duì)文化事業(yè)的投入，逐步形成覆蓋全社會(huì)的比較完備的公共文化服務(wù)體系”[3]；2006年《國(guó)家“十一五”時(shí)期文化發(fā)展規(guī)劃綱要》進(jìn)一步指出要“形成實(shí)用、便捷、高效的公共文化服務(wù)體系”[4]；2007年6月16日，胡錦濤總書記主持召開(kāi)中央政治局會(huì)議，專門研究加強(qiáng)公共文化服務(wù)體系建設(shè)問(wèn)題，會(huì)議提出了加強(qiáng)公共文化服務(wù)體系建設(shè)的重大意義、目標(biāo)任務(wù)、政策措施；2007年，中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳又出臺(tái)了《關(guān)于加強(qiáng)公共文化服務(wù)體系建設(shè)的若干意見(jiàn)》[5]，再次強(qiáng)調(diào)我國(guó)加強(qiáng)公共文化服務(wù)體系建設(shè)的重要意義，并提出了具體建設(shè)意見(jiàn)；2010年黨的十七屆五中全會(huì)又提出了“十二五”時(shí)期“基本建成公共文化服務(wù)體系”的戰(zhàn)略目標(biāo)[6]；2012年的《國(guó)家“十二五”時(shí)期文化改革發(fā)展規(guī)劃綱要》中也提出了到2015年我國(guó)文化改革發(fā)展的主要目標(biāo)：“……覆蓋全社會(huì)的公共文化服務(wù)體系基本建立……”[7]；2012年的黨的十八大又提出了“完善公共文化服務(wù)體系，提高服務(wù)效能”[8]的戰(zhàn)略任務(wù)。這些方針政策的制定為我國(guó)公共文化服務(wù)體系的建設(shè)提供了政策引導(dǎo)和支撐。

同時(shí)，我國(guó)地方政府也因地制宜地制定了符合本地區(qū)實(shí)際的公共文化服務(wù)體系建設(shè)相關(guān)條例或文件，如2011年杭州市出臺(tái)了《杭州市“十二五”公共文化服務(wù)體系建設(shè)規(guī)劃》，2012年廣東省開(kāi)始實(shí)施《廣東省公共文化服務(wù)促進(jìn)條例》。這些文件的制定和實(shí)施有利于地方公共文化服務(wù)的健康發(fā)展與持續(xù)繁榮。

1.2不斷加大投入力度，為公共文化服務(wù)提供財(cái)政支撐

公益性是公共文化服務(wù)的基本特征之一，公益性意味著對(duì)于人民群眾來(lái)說(shuō)公共文化服務(wù)產(chǎn)品應(yīng)是免費(fèi)或基本免費(fèi)的，為此政府就必須對(duì)公共文化服務(wù)進(jìn)行持續(xù)不斷的投入。隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展，政府對(duì)文化事業(yè)的財(cái)政投入力度也在不斷加大，這些財(cái)政投入為公共文化服務(wù)體系建設(shè)提供了強(qiáng)有力的財(cái)政支撐[9]。2011年我國(guó)政府投入的文化事業(yè)費(fèi)達(dá)392.62億元，與2007年的198.96億元相比，幾乎翻了一番。2011年我國(guó)人均文化事業(yè)費(fèi)達(dá)29.14元，與2007年的15.06元相比增幅達(dá)93.49%。在基層文化設(shè)施建設(shè)方面，財(cái)政部2008至2011年為鄉(xiāng)鎮(zhèn)文化站安排的專項(xiàng)設(shè)備購(gòu)置費(fèi)達(dá)15億元[10]。2009至2010年，中央財(cái)政為了對(duì)全國(guó)面積不達(dá)標(biāo)的447個(gè)公共圖書館、1147個(gè)文化館進(jìn)行擴(kuò)建及修繕，共投入資金5.8億元，顯著改善了基層公共圖書館、文化館的整體面貌。2012年，國(guó)家發(fā)改委、文化部和國(guó)家文物局針對(duì)我國(guó)地市級(jí)公共圖書館、文化館和博物館建設(shè)的現(xiàn)狀又共同出臺(tái)了《全國(guó)地市級(jí)公共文化設(shè)施建設(shè)規(guī)劃》,計(jì)劃在“十二五”時(shí)期中央財(cái)政出資70億元用于地市級(jí)公共圖書館、文化館和博物館的建設(shè)[11]。這些強(qiáng)有力的財(cái)政供給保證了公共文化服務(wù)產(chǎn)品的提供，也使我國(guó)完善公共文化服務(wù)體系的目標(biāo)得以逐步實(shí)現(xiàn)，使政府在公共文化服務(wù)中的作用不斷得到彰顯。

1.3行使管理職能，促進(jìn)公共文化服務(wù)規(guī)范化發(fā)展

近年來(lái)，文化部制定了一系列針對(duì)公共文化機(jī)構(gòu)的服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)范，使公共文化服務(wù)的發(fā)展標(biāo)準(zhǔn)化、制度化、規(guī)范化。如：起草了《公共圖書館法（草案送審稿）》，并報(bào)送國(guó)務(wù)院法制辦，頒布了《公共圖書館建設(shè)用地指標(biāo)》《公共圖書館建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)》《公共圖書館服務(wù)規(guī)范》《關(guān)于推進(jìn)全國(guó)美術(shù)館公共圖書館文化館（站）免費(fèi)開(kāi)放工作的意見(jiàn)》《博物館條例（征求意見(jiàn)稿）》《鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜合文化站管理辦法》《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)農(nóng)民工文化工作的意見(jiàn)》《關(guān)于開(kāi)展全國(guó)基層文化隊(duì)伍培訓(xùn)工作的意見(jiàn)》等一系列的標(biāo)準(zhǔn)、意見(jiàn)、辦法和規(guī)范。這些法律法規(guī)、標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范的出臺(tái)及實(shí)施，不僅建立健全了公共文化機(jī)構(gòu)的標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范體系，也為公共文化服務(wù)的標(biāo)準(zhǔn)化、制度化及規(guī)范化發(fā)展打下了堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。

在制定相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范的同時(shí)，相關(guān)部門還開(kāi)展了公共圖書館、文化館、博物館的評(píng)估定級(jí)工作。如按照文化部辦公廳每四年進(jìn)行一次全國(guó)文化館評(píng)估定級(jí)工作的要求，2011年底開(kāi)展了全國(guó)第三次文化館評(píng)估定級(jí)工作。2013年開(kāi)展了全國(guó)第五次圖書館評(píng)估定級(jí)和全國(guó)首次博物館評(píng)估定級(jí)工作。公共文化機(jī)構(gòu)行業(yè)評(píng)估工作的開(kāi)展進(jìn)一步加強(qiáng)并規(guī)范了各公共文化機(jī)構(gòu)的管理，促進(jìn)了公共文化事業(yè)的發(fā)展。

1.4重視對(duì)少數(shù)民族地區(qū)及特殊群體的公共文化服務(wù)，促進(jìn)公共文化服務(wù)均等化發(fā)展

均等性是我國(guó)公共文化服務(wù)的又一基本特征，所謂均等性就是不分男女老少、不分富人窮人，不分城市鄉(xiāng)村，不分東中西部，都能平等地享受公共文化服務(wù)[12]。我國(guó)自公共文化服務(wù)體系建設(shè)工作開(kāi)展以來(lái)，政府在消除差距、實(shí)現(xiàn)均等化方面做了大量的工作。

為保障少數(shù)民族地區(qū)群眾的基本文化權(quán)益，文化部開(kāi)展了“春雨工程”——全國(guó)文化志愿者邊疆行活動(dòng)。該活動(dòng)以文化志愿者為骨干，分期分批赴邊疆民族地區(qū)開(kāi)展“大舞臺(tái)”“大講堂”“大展臺(tái)”系列活動(dòng)，為邊疆民族地區(qū)群眾送去了精神文化大餐，支援了邊疆民族地區(qū)的公共文化服務(wù)體系建設(shè)。

在面向特殊群體尤其是弱勢(shì)群體的公共文化服務(wù)方面，政府采取補(bǔ)貼、發(fā)放文化消費(fèi)券等措施，促使公共文化資源向農(nóng)民、進(jìn)城務(wù)工人員、下崗失業(yè)人員、低收入人群、殘障人群等特殊群體傾斜，不斷加強(qiáng)對(duì)特殊群體的公共文化供給，使公共文化服務(wù)均等化發(fā)展。2011年，文化部、人力資源和社會(huì)保障部、中華全國(guó)總工會(huì)聯(lián)合印發(fā)了《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)農(nóng)民工文化工作的意見(jiàn)》，把農(nóng)民工的公共文化服務(wù)工作擺在了十分重要的位置。2011年和2012年元旦、春節(jié)，文化部連續(xù)兩年特別組織了慰問(wèn)農(nóng)民工文藝晚會(huì)。上述措施使特殊群體的文化權(quán)益得到進(jìn)一步維護(hù)和保障，也使文化發(fā)展的成果真正惠及到每一個(gè)人。

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1.5重視人才隊(duì)伍的建設(shè)，保證公共文化服務(wù)的質(zhì)量

人力資源是文化發(fā)展的最重要資源，是提升公共文化服務(wù)能力，保證公共文化服務(wù)質(zhì)量的關(guān)鍵，而我國(guó)目前還存在著公共文化服務(wù)人才短缺的問(wèn)題，這一問(wèn)題在公共文化服務(wù)的末端——農(nóng)村的“村”及城市的社區(qū)表現(xiàn)得尤為突出，基層人才的短缺和青黃不接，長(zhǎng)期以來(lái)一直困擾著我國(guó)基層公共文化服務(wù)體系的建設(shè)。為加強(qiáng)基層人才隊(duì)伍的建設(shè)，文化部于2010年下發(fā)了《關(guān)于開(kāi)展全國(guó)基層文化隊(duì)伍培訓(xùn)工作的意見(jiàn)》[13]，《意見(jiàn)》要求從2010年開(kāi)始，文化部用五年時(shí)間對(duì)現(xiàn)有的24.27萬(wàn)個(gè)縣鄉(xiāng)專職文化工作者和366.85萬(wàn)左右的業(yè)余文化工作者（包括業(yè)余文藝骨干、村/社區(qū)文化活動(dòng)室工作人員等）進(jìn)行系統(tǒng)培訓(xùn)[14]，同時(shí)，逐步建立基層文化隊(duì)伍培訓(xùn)的長(zhǎng)效機(jī)制，建立健全覆蓋全國(guó)的基層文化隊(duì)伍培訓(xùn)網(wǎng)絡(luò)，建立網(wǎng)絡(luò)遠(yuǎn)程培訓(xùn)服務(wù)平臺(tái)，推動(dòng)培訓(xùn)工作科學(xué)化、系統(tǒng)化、常態(tài)化。

此外，文化部還積極推廣在鄉(xiāng)村及城市的社區(qū)建立政府補(bǔ)貼的“文化協(xié)管員”制度?！拔幕瘏f(xié)管員”制度起源于福建，2007年為了加快新農(nóng)村文化建設(shè)，福建省決定在全省14 000多個(gè)行政村設(shè)立村級(jí)“文化協(xié)管員”[15]。“文化協(xié)管員”的主要職責(zé)是組織開(kāi)展豐富多彩、群眾喜聞樂(lè)見(jiàn)的文化活動(dòng)。同時(shí)，管理好圖書閱覽室，開(kāi)展讀書、學(xué)習(xí)、培訓(xùn)等教育活動(dòng)；發(fā)現(xiàn)當(dāng)?shù)氐奈幕z產(chǎn)資源，做好當(dāng)?shù)氐奈幕Ｗo(hù)和文化市場(chǎng)管理工作等等[16]。這一制度在農(nóng)村公共文化服務(wù)體系建設(shè)方面取得了積極的成效，文化部對(duì)此給予了充分的肯定，并決定在全國(guó)推廣。

2我國(guó)政府在公共文化服務(wù)供給中存在的問(wèn)題及對(duì)策

2.1應(yīng)完善相應(yīng)的法律法規(guī)體系

如前文所述，自黨的十六屆五中全會(huì)以來(lái)，我國(guó)制定了一系列建設(shè)公共文化服務(wù)體系的方針、政策，對(duì)我國(guó)各類公共文化服務(wù)提供者的行為予以指引和規(guī)范，因此可以說(shuō)我國(guó)有關(guān)公共文化服務(wù)的政策體系還是比較完善的，但相應(yīng)的法律法規(guī)體系還沒(méi)有建立起來(lái)，這使我國(guó)公共文化服務(wù)活動(dòng)的開(kāi)展失去了法律依據(jù)。法律法規(guī)的直接作用就是強(qiáng)制和規(guī)范，就我國(guó)目前的現(xiàn)狀來(lái)看，我們需要這樣的強(qiáng)制和規(guī)范，因?yàn)榻ㄔO(shè)公共文化服務(wù)體系是我國(guó)廣大人民群眾的共同意愿。隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展，人民群眾的文化需求日益增長(zhǎng)，人們?cè)絹?lái)越重視自己的基本文化權(quán)益有所保障，因此，我國(guó)公共文化服務(wù)活動(dòng)開(kāi)展的必要性是顯而易見(jiàn)的。政策只能起到引導(dǎo)的作用，沒(méi)有強(qiáng)制性，正是因?yàn)闆](méi)有法律法規(guī)的強(qiáng)制性規(guī)定，某種程度上使得我國(guó)有些地方相關(guān)活動(dòng)開(kāi)展得并不理想。因此，筆者認(rèn)為，我國(guó)需要以法律法規(guī)的形式對(duì)提供公共文化服務(wù)的各種主體，包括各級(jí)政府在開(kāi)展公共文化服務(wù)工作中的權(quán)力，尤其是義務(wù)進(jìn)行設(shè)定，從財(cái)政投入、管理體制、基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)、公共文化產(chǎn)品的提供到資源配置等方面做出強(qiáng)制性要求，以對(duì)各種主體的公共文化服務(wù)供給進(jìn)行規(guī)范。其次，經(jīng)過(guò)近十年的發(fā)展，有現(xiàn)有的政策體系的支撐，我國(guó)建立健全相應(yīng)的法律法規(guī)體系也是可行的。

2.2應(yīng)著力解決地區(qū)、城鄉(xiāng)、民族、群體間的供給不均等問(wèn)題

我國(guó)幅員遼闊、民族眾多、人員構(gòu)成復(fù)雜。由于上述國(guó)情，我國(guó)公共文化服務(wù)均等性的實(shí)現(xiàn)存在著較大的困難，地區(qū)、城鄉(xiāng)、民族、群體間的供給不均衡現(xiàn)象普遍存在，其中區(qū)域和城鄉(xiāng)間的文化差距較為明顯，這種差別存在的主要責(zé)任還應(yīng)歸結(jié)于政府。因此，政府需要進(jìn)一步從體制、財(cái)政、管理等方面制定各種法規(guī)和政策，將投入和文化領(lǐng)域公共資源配置的重點(diǎn)向農(nóng)村傾斜，向經(jīng)濟(jì)文化欠發(fā)達(dá)的地區(qū)傾斜，向弱勢(shì)群體傾斜，從而縮小地區(qū)差距，平衡城鄉(xiāng)供給，關(guān)注弱勢(shì)群體，逐步實(shí)現(xiàn)公共文化服務(wù)的均等化。

2.3進(jìn)一步加大財(cái)政投入力度

如前所述，近年來(lái)我國(guó)政府不斷加大了在公共文化服務(wù)上的財(cái)政投入力度，但從每年的投入總量上看仍顯不足。2011年以前我國(guó)文化事業(yè)經(jīng)費(fèi)占全國(guó)財(cái)政支出的比例基本在0.4%左右，且多年維持在這個(gè)水平，沒(méi)有顯著增長(zhǎng)[17]。2012年起，我國(guó)進(jìn)入第十二個(gè)五年規(guī)劃階段，政府加大了對(duì)文化事業(yè)的投入。據(jù)中華人民共和國(guó)2013年1月公布的2012年我國(guó)財(cái)政收支情況統(tǒng)計(jì)報(bào)告顯示，2012年全國(guó)累計(jì)公共財(cái)政支出125 712億元，其中文化體育與傳媒支出2 251億元，同比增長(zhǎng)358億元，增長(zhǎng)18.9%[18]。但是我國(guó)文化事業(yè)支出占財(cái)政總支出的比例，與目前國(guó)際上中等發(fā)達(dá)及以上國(guó)家高達(dá)1%的比例相比還存在較大差距。文化事業(yè)經(jīng)費(fèi)占全國(guó)財(cái)政總支出的比重過(guò)低衍生出公共文化服務(wù)設(shè)施總量不足，公共文化服務(wù)設(shè)備落后，公共文化機(jī)構(gòu)分布不均等一系列問(wèn)題，導(dǎo)致公共文化服務(wù)的能力愈加難以滿足人民日益增長(zhǎng)的文化需求。

因此，中央及各級(jí)地方政府在財(cái)政政策方面還應(yīng)逐步加大資金投入力度，既要加大資金投入總量，也要提高文化預(yù)算占財(cái)政總投入的比例。對(duì)于一些重大的文化工程項(xiàng)目，政府應(yīng)給予專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)支持。

然而，我國(guó)還沒(méi)有邁入經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)國(guó)家的行列，政府的財(cái)力畢竟是有限的，如果僅僅依靠政府的投入，我國(guó)公共文化服務(wù)也會(huì)失去可持續(xù)發(fā)展的后勁，這就需要政府在不斷加大投入力度的同時(shí)，制定各種政策引導(dǎo)社會(huì)資本規(guī)范有序的進(jìn)入公共文化服務(wù)領(lǐng)域，形成多元主體合作的經(jīng)費(fèi)保障模式，在這方面政府要進(jìn)一步組織人力進(jìn)行研究。

2.4應(yīng)組織構(gòu)建公共文化服務(wù)的績(jī)效考評(píng)體系

目前，我國(guó)公共文化服務(wù)績(jī)效考評(píng)體系還未建立起來(lái)，既沒(méi)有完善的科學(xué)合理的考評(píng)指標(biāo)體系，也沒(méi)有組織起專業(yè)的評(píng)估機(jī)構(gòu)，而績(jī)效考評(píng)體系應(yīng)是公共文化服務(wù)體系的一項(xiàng)重要組成內(nèi)容。評(píng)估機(jī)制的缺失不利于政府部門對(duì)各文化機(jī)構(gòu)的服務(wù)績(jī)效進(jìn)行監(jiān)管，也不利于公共文化機(jī)構(gòu)對(duì)自身工作開(kāi)展情況進(jìn)行內(nèi)部控制。

因此，政府要建立起一套對(duì)公共文化服務(wù)的效果進(jìn)行評(píng)價(jià)的評(píng)估指標(biāo)體系，多方面對(duì)公共文化服務(wù)的開(kāi)展情況進(jìn)行考評(píng)與監(jiān)管。在公共文化服務(wù)的績(jī)效評(píng)估方面，我國(guó)有些學(xué)者已經(jīng)進(jìn)行了研究，并嘗試構(gòu)建了評(píng)估的指標(biāo)體系，我國(guó)的“公共文化服務(wù)體系建設(shè)專家委員會(huì)”也應(yīng)在政府的領(lǐng)導(dǎo)下，開(kāi)展相關(guān)研究，或?qū)W(xué)者已經(jīng)提出的指標(biāo)體系進(jìn)行認(rèn)證，使國(guó)家層面的評(píng)價(jià)指標(biāo)體系盡快出臺(tái)。

3結(jié)語(yǔ)

在我國(guó)建設(shè)公共文化服務(wù)體系，保障人們基本文化權(quán)益的進(jìn)程中，政府面臨著一系列問(wèn)題和挑戰(zhàn)，因此政府應(yīng)明確自己在公共文化服務(wù)供給中的角色定位，找到完善公共文化服務(wù)的供給策略，全面實(shí)現(xiàn)黨的十八大提出的“完善公共文化服務(wù)體系，提高服務(wù)效能”的戰(zhàn)略任務(wù)。

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