+梁存寧

摘要：為應(yīng)對(duì)社會(huì)變遷中的治理困境，行政機(jī)關(guān)的決策活動(dòng)越來(lái)越多地被賦予了廣闊的裁量空間，形成裁量目的手段式的規(guī)制技術(shù)有別于傳統(tǒng)行政裁量的要件效果模式，同時(shí)，行政決策與傳統(tǒng)行政活動(dòng)在功能任務(wù)類(lèi)型、合法化邏輯、公共利益客觀性等方面的差異也決定了兩者迥異的裁量屬性。但行政決策中形成裁量的法律規(guī)制要區(qū)別于傳統(tǒng)的行政裁量，重點(diǎn)在于克服民主正當(dāng)性缺失、實(shí)現(xiàn)利益衡量的公正、糾正系統(tǒng)性偏見(jiàn)以及裁量基準(zhǔn)的創(chuàng)新。

關(guān)鍵詞：行政決策；形成裁量；法律規(guī)制

中圖分類(lèi)號(hào)：C934文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A文章編號(hào)：1007-8207（2014）07-0005-06

收稿日期：2014-03-14

作者簡(jiǎn)介：梁存寧（1979—），男，安徽宿州人，華東政法大學(xué)博士研究生，上海對(duì)外經(jīng)貿(mào)大學(xué)講師，研究方向?yàn)樾姓▽W(xué)和立法學(xué)。

“山西煤改事件”、“磁懸浮事件”、“廈門(mén)PX事件”等均涉及到行政決策活動(dòng)中裁量權(quán)的正當(dāng)行使問(wèn)題。行政決策活動(dòng)中裁量權(quán)行使的失范不僅會(huì)引發(fā)群體性事件，還可能導(dǎo)致重大公共資源浪費(fèi)、公權(quán)力的腐敗及合法性危機(jī)。以車(chē)牌拍賣(mài)決策為例，上海市自1994年開(kāi)始實(shí)施車(chē)牌拍賣(mài)的做法，起初并不具備明確的法律依據(jù)，直至1997年《上海市道路交通管理?xiàng)l例》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《條例》）公布實(shí)施后才將這一措施合法化，屬于事后的合法性追認(rèn)。該《條例》第13條設(shè)定了車(chē)輛號(hào)牌管理的總體目標(biāo)即“本市對(duì)車(chē)輛號(hào)牌的發(fā)放實(shí)行總量調(diào)控”，同時(shí)該《條例》授權(quán)市計(jì)劃委員會(huì)會(huì)同市公安交通管理部門(mén)和其他有關(guān)部門(mén)提出機(jī)動(dòng)車(chē)號(hào)牌額度年發(fā)放量及發(fā)放的具體辦法，報(bào)市人民政府批準(zhǔn)后實(shí)施?？梢哉f(shuō)，該《條例》第13條構(gòu)成了行政決策的法規(guī)范依據(jù)。首先，它確定了“車(chē)輛號(hào)牌發(fā)放”行政決策的目標(biāo)即“總量調(diào)控”，至于實(shí)現(xiàn)“總量調(diào)控”目標(biāo)的手段則由有權(quán)行政機(jī)關(guān)依據(jù)客觀形勢(shì)，結(jié)合具體條件來(lái)確定。其次，該《條例》體現(xiàn)了目的手段式的裁量模式，即行政機(jī)關(guān)就行政決策目的之實(shí)現(xiàn)手段享有裁量空間，或者選擇方案一，或者選擇方案二抑或其它方案。由此可見(jiàn)，決策手段的選擇要結(jié)合國(guó)內(nèi)外相關(guān)行政規(guī)制經(jīng)驗(yàn)，還需考慮諸多政策、科技因素，更要平衡、協(xié)調(diào)汽車(chē)企業(yè)、汽車(chē)消費(fèi)者以及城市居民等多方利益，并在此基礎(chǔ)上做預(yù)測(cè)判斷。毫無(wú)疑問(wèn)，行政機(jī)關(guān)在實(shí)現(xiàn)決策目標(biāo)的具體路徑選擇上享有法律范圍內(nèi)的裁量空間。一般情況下，人們關(guān)注的焦點(diǎn)可能更多地集中在決策手段的選擇能否實(shí)現(xiàn)決策目標(biāo)上。實(shí)際上，在行政決策活動(dòng)中，除了手段選擇上的裁量還有議程設(shè)置、議題優(yōu)先次序排列以及決策目標(biāo)設(shè)定上的裁量，如為什么將控制汽車(chē)增長(zhǎng)作為優(yōu)先解決的問(wèn)題列入議程，為什么設(shè)定機(jī)動(dòng)車(chē)總量控制的決策目標(biāo)，這些都關(guān)乎行政決策活動(dòng)中裁量權(quán)行使的正當(dāng)性問(wèn)題。

一、行政決策的法規(guī)范構(gòu)造

傳統(tǒng)行政法治的核心功能為控制行政權(quán)、保障個(gè)體自由，其認(rèn)知基礎(chǔ)是自由主義的政治理論，正所謂“無(wú)法律便無(wú)行政”。［1］當(dāng)前，傳統(tǒng)的依法行政合法化的邏輯面臨著行政過(guò)程“政治化”的挑戰(zhàn)。行政任務(wù)的變化必然導(dǎo)致行政法對(duì)行政的控制方法或技術(shù)發(fā)生變化，行政法規(guī)范的構(gòu)造也因此出現(xiàn)了新的特征。行政決策的法規(guī)范就是調(diào)整行政決策行為的法規(guī)范總稱(chēng)。行政決策是源自行政學(xué)科的概念，對(duì)具體行政決策進(jìn)行調(diào)整的法規(guī)范散見(jiàn)于各行政領(lǐng)域的法律中。由于行政法法源的多樣性，這里的法規(guī)范也包括法規(guī)和規(guī)章。

（一）要件效果模式

傳統(tǒng)行政法規(guī)范的內(nèi)在結(jié)構(gòu)為“如果……，那么……”?！叭绻辈糠譃闃?gòu)成要件，“那么……”部分為法律效果。盡管實(shí)際法條中并不一定出現(xiàn)“如果”、“那么”的字眼。如《中華人民共和國(guó)食品安全法》第84條規(guī)定：“違反本法規(guī)定，未經(jīng)許可從事食品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)，或者未經(jīng)許可生產(chǎn)食品添加劑的，由有關(guān)主管部門(mén)按照各自職責(zé)分工，沒(méi)收違法所得、違法生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)的食品、食品添加劑和用于違法生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)的工具、設(shè)備、原料等物品?！痹谶@個(gè)法條中，“違反本法規(guī)定，未經(jīng)許可從事食品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)，或者未經(jīng)許可生產(chǎn)食品添加劑的”為構(gòu)成要件?！皼](méi)收違法所得、違法生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)的食品、食品添加劑和用于違法生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)的工具、設(shè)備、原料等物品”為法律效果。該例中所呈現(xiàn)的法律規(guī)范為要件效果構(gòu)造模式，主管機(jī)關(guān)可以清晰地得到指示從而結(jié)合作為要件的違法事實(shí)，啟動(dòng)行政權(quán)進(jìn)而產(chǎn)生法律效果。在這里體現(xiàn)的是消極行政下依法行政的邏輯，行政通過(guò)與法律保持一致性而獲得合法性評(píng)價(jià)。

（二）目的手段模式

傳統(tǒng)行政法規(guī)范結(jié)構(gòu)為要件模式，那么，行政決策法規(guī)范的結(jié)構(gòu)與要件模式有何差異呢？以前述《上海市道路交通管理?xiàng)l例》第13條規(guī)定為例，嚴(yán)格說(shuō)來(lái)，如何實(shí)現(xiàn)對(duì)新增車(chē)輛的總量控制《條例》，本身并無(wú)明確規(guī)定，只是確定了一個(gè)寬泛的控制目標(biāo)，并將實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)的具體方案的形成授權(quán)給了相關(guān)的行政部門(mén)。事實(shí)上，針對(duì)該行政決策事項(xiàng)，相關(guān)行政部門(mén)依據(jù)地方性法規(guī)所設(shè)定的行政目標(biāo)在實(shí)踐中選擇了“非營(yíng)業(yè)性機(jī)動(dòng)車(chē)額度投標(biāo)拍賣(mài)”的做法，即通常所說(shuō)的“汽車(chē)車(chē)牌拍賣(mài)”。但該事例中行政機(jī)關(guān)是否嚴(yán)格依照地方性法規(guī)的指令而行政呢？或者說(shuō)該行政決策是否符合傳統(tǒng)意義上依法行政的邏輯呢？我們并不能簡(jiǎn)單依據(jù)要件效果構(gòu)造模式得出明確的答案。因?yàn)殛P(guān)于“汽車(chē)車(chē)牌拍賣(mài)制度”的合法性一直爭(zhēng)議不斷。該《條例》第13條所承載的法規(guī)范采用了目的手段式的構(gòu)造模式，但難點(diǎn)在于，這種模式并不像要件效果構(gòu)造模式那樣明確，因而決策活動(dòng)合法與否不易判斷。

（三）模式比較

“公法是一種復(fù)雜的政治話語(yǔ)形態(tài)，公法領(lǐng)域的爭(zhēng)論是政治爭(zhēng)論的延伸?！保?］公法理論及制度的構(gòu)筑并非僅僅邏輯自洽的內(nèi)部推演，其必然是受特定政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)背景因素的現(xiàn)實(shí)影響。決策裁量的法規(guī)范構(gòu)造恰恰驗(yàn)證了這種論斷，兩種構(gòu)造模式背后體現(xiàn)了不同的法規(guī)制技術(shù)：

⒈要件模式在于嚴(yán)格實(shí)現(xiàn)法的指令，重在執(zhí)行。通過(guò)對(duì)照調(diào)查所獲得的案件事實(shí)是否與法規(guī)范的構(gòu)成要件相吻合的涵攝，當(dāng)確定該事實(shí)與某法律規(guī)范的構(gòu)成要件相當(dāng)后，即確定相應(yīng)的法律效果。目的模式則在于實(shí)現(xiàn)法規(guī)范的設(shè)置目標(biāo)，不像要件模式那樣通過(guò)案件事實(shí)的涵攝獲取法律效果，該模式的機(jī)理是通過(guò)行政方綜合考慮諸多的外部行政環(huán)境因素，經(jīng)由利益平衡協(xié)調(diào)的過(guò)程，形成法規(guī)范所預(yù)設(shè)目標(biāo)指向的理想狀態(tài)。在目的模式中，行政機(jī)關(guān)執(zhí)行的并不是清晰具體的、精細(xì)的規(guī)則指令，而是寬泛的、實(shí)現(xiàn)方案多樣化的目標(biāo)指令。

⒉要件模式的法規(guī)范指向過(guò)去已發(fā)生的事實(shí)，具體事實(shí)的認(rèn)定需要客觀的調(diào)查以及確切證據(jù)來(lái)支持。其目的是法規(guī)范中該模式的具體適用，通過(guò)適用保障既定的法秩序，實(shí)現(xiàn)法的評(píng)價(jià)功能。目的模式的法規(guī)范是面向未來(lái)，是為未來(lái)的行政活動(dòng)設(shè)計(jì)藍(lán)圖，因此并不指向過(guò)去。決策的形成并不依靠證據(jù)證明的客觀事實(shí)，而是依據(jù)決策事項(xiàng)當(dāng)前的事實(shí)基礎(chǔ)以及對(duì)未來(lái)可能發(fā)展的預(yù)測(cè)。

⒊相對(duì)于要件模式的法規(guī)范，目的模式的法規(guī)范體現(xiàn)了相對(duì)較弱的規(guī)范性。在該法規(guī)范下，行政決策的自由裁量并不受制于具體明晰的并具有選擇性的效果裁量上的約束，而僅受制于寬泛的行政目標(biāo)及決策原則的限制，對(duì)于決策手段或方案的選擇具有較大的自主形成空間。

⒋要件模式的法規(guī)范調(diào)整的一般是理論上假定的公共利益與特定的私人利益的關(guān)系，目的是對(duì)私人利益的保障，對(duì)行政機(jī)關(guān)理論上所代表的公共利益存在的客觀性一般不存在爭(zhēng)議。目的模式的法規(guī)范則是對(duì)潛在的利益群體進(jìn)行協(xié)調(diào)、平衡，是對(duì)未來(lái)利益格局的安排，擬形成假定的公共利益，而對(duì)于該公共利益存在的客觀性常常存在爭(zhēng)議。

二、形成裁量的法律性質(zhì)

“行政法被裁量術(shù)語(yǔ)統(tǒng)治著”。行政決策中的裁量即行政決策方在具體的決策過(guò)程中根據(jù)行政法規(guī)范的規(guī)定，甄選決策議題，確定決策目標(biāo)，選擇目標(biāo)實(shí)現(xiàn)之手段，協(xié)調(diào)、平衡各方利益的自由。決策中的裁量包含以下幾項(xiàng)內(nèi)容：⑴裁量自由體現(xiàn)在從確定決策議題到確定決策方案的全過(guò)程并呈現(xiàn)出階段性的特征。⑵裁量自由是在法律框架范圍內(nèi)的自由，是附法律義務(wù)的自由，“從心所欲而不逾矩”。⑶裁量自由是一個(gè)利益衡量的過(guò)程，與效果裁量不同，沒(méi)有涵攝過(guò)程。⑷裁量的目標(biāo)不是為了個(gè)案正義，而在于塑造性或形成性行政目標(biāo)的達(dá)成。行政決策過(guò)程中的裁量最核心的三部分則為議程設(shè)置之裁量、目標(biāo)確定之裁量、手段方案之裁量。其中議程設(shè)置的裁量為確定具體決策議題以及安排議題優(yōu)先次序的自由，決策目標(biāo)之裁量為目標(biāo)設(shè)定的自由，手段方案之裁量為決策目標(biāo)實(shí)現(xiàn)方法選擇的自由。

（一）裁量生成背景

⒈公共行政性質(zhì)的拓展。行政決策在行政活動(dòng)中普遍存在，即使嚴(yán)格的權(quán)力分立學(xué)理也會(huì)承認(rèn)行政機(jī)關(guān)在決策活動(dòng)中享有一定的自由度，至少在完成任務(wù)的手段上有選擇余地。西方早期的公共行政被認(rèn)為是與政治無(wú)涉的科學(xué)。其思想基礎(chǔ)即嚴(yán)格的權(quán)力分立學(xué)說(shuō)，不過(guò)其僅在智識(shí)上處理了政府職能區(qū)別的問(wèn)題，當(dāng)它試圖在實(shí)際的政治與行政之間劃出精確界限時(shí)就產(chǎn)生了難題。在對(duì)分權(quán)學(xué)說(shuō)的批判中最有說(shuō)服力的是指出了分權(quán)學(xué)說(shuō)從本質(zhì)上與否定性的政治自由觀相聯(lián)系，而不是關(guān)注更為積極的自由觀，這樣就削弱了政府采取措施的能力，以致于政府無(wú)法為提供社會(huì)和經(jīng)濟(jì)生活必需品而活動(dòng)，“限制政府”是秘藏于這種方式內(nèi)的政治自由觀的精髓部分。［3］

我國(guó)的實(shí)踐與西方行政執(zhí)行法律理念的式微所帶來(lái)的合法性危機(jī)有著不同的理路，在中國(guó)的政治與行政之間并不存在明顯的分野。不過(guò)，相同的是行政權(quán)在權(quán)力架構(gòu)中的擴(kuò)充及行政政治化的現(xiàn)象。隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)的發(fā)展，行政機(jī)關(guān)的決策活動(dòng)被賦予了廣泛的裁量空間，且這種裁量被認(rèn)為是擔(dān)負(fù)管理職能及促進(jìn)經(jīng)濟(jì)繁榮所必需。裁量的運(yùn)用使行政機(jī)關(guān)具備了快速、彈性回應(yīng)社會(huì)變遷，創(chuàng)新解決復(fù)雜公共問(wèn)題的能力，并對(duì)立法機(jī)關(guān)針對(duì)公共領(lǐng)域的普遍性規(guī)制構(gòu)成了有效的補(bǔ)充。

⒉公共利益客觀性的弱化。有種假設(shè)認(rèn)為，行政機(jī)關(guān)為實(shí)現(xiàn)行政目標(biāo)所享有的自由裁量權(quán)并非真正意義上的自由裁量權(quán)……行政機(jī)關(guān)的角色如同有著確切目標(biāo)的經(jīng)理或規(guī)劃人員。［4］“專(zhuān)家知識(shí)”似乎就可以作為解決自由裁量權(quán)問(wèn)題的方案而得到提倡。通過(guò)借助專(zhuān)家型行政官員的知識(shí)的手段，政策的制定也僅僅是所要實(shí)現(xiàn)的目標(biāo)與現(xiàn)實(shí)世界共同作用的結(jié)果。循此邏輯，行政機(jī)關(guān)實(shí)現(xiàn)客觀公共利益的過(guò)程就不是自由裁量的過(guò)程，而是羈束性地尋找確定公共利益的過(guò)程。然而，行政決策目標(biāo)中包含的對(duì)客觀化“公共利益”的認(rèn)識(shí)正在逐步演化，社會(huì)選擇存在客觀性的觀念正逐步消解。行政自由裁量權(quán)的行使不可避免地被認(rèn)為在本質(zhì)上是一個(gè)立法過(guò)程，是對(duì)受行政政策影響的各種私人利益之間相互沖突的主張進(jìn)行調(diào)節(jié)的過(guò)程。［5］按照模糊不清的立法指令，在充滿(mǎn)細(xì)節(jié)的特定事實(shí)中尋找若干受影響的復(fù)雜利益，其過(guò)程本身就是協(xié)調(diào)、平衡和判斷，究其本質(zhì)就是自由裁量的過(guò)程，且這種裁量又不可能將之轉(zhuǎn)換為可由行政專(zhuān)家掌握的純粹技術(shù)問(wèn)題。因此，行政決策并不是尋找確定的、客觀的公共利益，而是通過(guò)裁量發(fā)現(xiàn)潛在的、未確定的公共利益。

（二）決策裁量理論定位

⒈形成裁量的法律性質(zhì)。傳統(tǒng)行政裁量是行政機(jī)關(guān)以具體事實(shí)涵攝既定法律要件，從而進(jìn)行效果裁量的模式。決策裁量顯然不具備這樣的形式，決策裁量并非基于個(gè)案正義，它是以預(yù)測(cè)性的手段實(shí)現(xiàn)法規(guī)范的目標(biāo)，選擇、確定預(yù)測(cè)性手段的過(guò)程即決策裁量的過(guò)程?！爸劣诓贿m用法律保留范圍，行政得以自身的創(chuàng)意而行動(dòng)，或在擬定各種規(guī)劃時(shí)，具有判斷及評(píng)價(jià)的自由，雖亦涉及行政的決定自由，但無(wú)關(guān)構(gòu)成要件的涵攝及法律效果的決定，則屬于廣義上的行政裁量，也被稱(chēng)為形成裁量”。［6］如行政法學(xué)中較具典型意義的行政規(guī)劃決策中的裁量行為。在德國(guó)法當(dāng)中，自從計(jì)劃裁量概念形成后，其與傳統(tǒng)的行政裁量之間的區(qū)分就一直是學(xué)術(shù)上爭(zhēng)論不休的話題。筆者認(rèn)為，傳統(tǒng)行政裁量是在公益與私益之間游走，而行政決策裁量則是在眾多利益中尋求平衡點(diǎn)。兩者的裁量模式迥異，存在涵攝和利益衡量上的根本區(qū)分。

⒉周邊概念區(qū)分。決策裁量與不確定法律概念之要件裁量、判斷余地、立法裁量等概念的關(guān)系在于：決策裁量的存在以實(shí)然法有明確授權(quán)為前提，但不確定的法律概念卻普遍存在于各種類(lèi)型、各種級(jí)別的法律規(guī)范性文件之中。通說(shuō)觀點(diǎn)認(rèn)為，對(duì)法律條款的解釋只存在一個(gè)正解，這個(gè)觀點(diǎn)同樣也可以用來(lái)解釋法律構(gòu)成要件中所謂的不確定法律概念。不確定法律概念之中的“不確定”在只有“一個(gè)正解的”意味下，則表示行政法規(guī)范中的不確定概念并沒(méi)有主動(dòng)明確授權(quán)的意思表示。行政決策裁量則是法規(guī)范為實(shí)現(xiàn)特定行政任務(wù)，給予行政機(jī)關(guān)預(yù)留的政策形成空間。不確定法律概念與決策裁量的授權(quán)依據(jù)存在有無(wú)明確裁量授權(quán)上的差別。

判斷余地概念則是指立法者可以賦予行政機(jī)關(guān)確認(rèn)不確定法律概念的內(nèi)涵和外延的一定自由，且該判斷受到有限的司法審查。［7］判斷余地存在于特定事實(shí)發(fā)生時(shí)涵攝法規(guī)范構(gòu)成要件的過(guò)程中，而行政決策裁量則存在于利益衡量的過(guò)程中。我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)學(xué)者陳愛(ài)娥認(rèn)為：“假使法規(guī)范條件式的規(guī)定構(gòu)成要件與法律效果之間的連接關(guān)系，僅就案件事實(shí)是否合致以不確定法律概念描述之構(gòu)成要件要素，賦予行政機(jī)關(guān)決定空間，則系賦予行政機(jī)關(guān)‘判斷余地；相對(duì)比，假使法規(guī)范僅以不確定法律概念抽象描述其擬追求之目標(biāo)，對(duì)如何形塑相關(guān)程序，如何在實(shí)現(xiàn)該目標(biāo)的不同選項(xiàng)中對(duì)牽扯的法益做出利益衡量以決定其實(shí)現(xiàn)法規(guī)范的目標(biāo)，賦予行政機(jī)關(guān)決定空間，則其涉及行政決策裁量的問(wèn)題”。［8］很顯然，行政機(jī)關(guān)判斷個(gè)案事實(shí)是否符合構(gòu)成要件的判斷余地與賦予行政機(jī)關(guān)依自身創(chuàng)造性實(shí)現(xiàn)法規(guī)范所描述之行政目標(biāo)具有不同的適用情形和運(yùn)作機(jī)理。

決策裁量與立法裁量的區(qū)分在于：立法裁量表示立法機(jī)關(guān)在制定法律時(shí)所享有的形成空間和判斷余地。立法裁量是建立在違憲審查原理基礎(chǔ)之上的，其在審查法律的合憲性時(shí)會(huì)在一定程度上尊重立法機(jī)關(guān)的判斷。由于行政機(jī)關(guān)非民選的原因，決策裁量則缺乏立法裁量中的民主正當(dāng)性的基礎(chǔ)。決策裁量空間與立法機(jī)關(guān)的裁量空間也存在程度上的差異，因行政實(shí)踐中的決策表現(xiàn)形式豐富，既有體現(xiàn)為影響面較大的行政立法及規(guī)范性文件，也有就具體事項(xiàng)所做的行政決定。立法裁量則統(tǒng)一表現(xiàn)為制定統(tǒng)一規(guī)范中的裁量，具有較為普遍的影響力。筆者認(rèn)為，除裁量主體、正當(dāng)性依據(jù)及裁量空間的差異之外，決策裁量與立法裁量的實(shí)質(zhì)部分都是對(duì)利益關(guān)系的調(diào)整，都是與價(jià)值相關(guān)的政治過(guò)程。不過(guò)，決策裁量與立法裁量的區(qū)分在行政實(shí)踐中仍具有重要意義，如重大決策事項(xiàng)是由行政機(jī)關(guān)來(lái)決策還是由具有民意基礎(chǔ)的權(quán)力機(jī)關(guān)來(lái)決策。行政機(jī)關(guān)的膨脹及行政任務(wù)的擴(kuò)張導(dǎo)致了行政的政治化傾向，也越來(lái)越使得厘清行政機(jī)關(guān)與權(quán)力機(jī)關(guān)在重大決策事項(xiàng)上的權(quán)限劃分具有理論和實(shí)踐上的意義。

三、規(guī)制動(dòng)因

行政法學(xué)的研究應(yīng)承擔(dān)起時(shí)代賦予的新使命，尋找有效路徑應(yīng)對(duì)行政決策中裁量空間普遍膨脹的現(xiàn)實(shí)。需要闡明的是，行政決策中的形成裁量何以需要法律規(guī)制？

（一）民主正當(dāng)性的缺失

如前所述，認(rèn)為公共行政價(jià)值無(wú)涉的判斷顯然不符合當(dāng)前的行政實(shí)踐。行政活動(dòng)的政治化已經(jīng)成為不爭(zhēng)的事實(shí)，“傳送帶模式”已無(wú)法為現(xiàn)代行政決策提供合法化的解釋。行政決策面臨著一個(gè)根本性的問(wèn)題，即沒(méi)有民意基礎(chǔ)、非民選的行政機(jī)關(guān)如何能使其決策權(quán)的行使得以正當(dāng)化。決策裁量的行使面臨正當(dāng)性基礎(chǔ)缺失的尷尬局面，基于對(duì)實(shí)質(zhì)正義的追求，決策裁量必須解決正當(dāng)性前提缺失的問(wèn)題。在我國(guó)，以依法行政為核心的行政法傳統(tǒng)模式也面臨著合法化能力危機(jī)。⑴行政規(guī)則的大量存在所帶來(lái)的“法”的泛化，使依法行政弱化為依規(guī)則行政。⑵中國(guó)的行政過(guò)程表現(xiàn)出比西方行政過(guò)程更加強(qiáng)烈的政治化特征，即管理性功能遠(yuǎn)大于執(zhí)行性功能。⑶行政的政治化與轉(zhuǎn)型期社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)疊加，使得合法化需求更加緊迫。［9］行政決策裁量的正當(dāng)性前提的缺失導(dǎo)致其缺乏行動(dòng)的理由，為此，通過(guò)法律規(guī)制，在新的實(shí)體和程序規(guī)制設(shè)計(jì)中，需要以新的方式為決策裁量導(dǎo)入正當(dāng)性。

（二）日益模糊的公共利益

在傳統(tǒng)法規(guī)范模式下，法規(guī)范為行政機(jī)關(guān)所設(shè)定的公共利益代言人的角色很少引起爭(zhēng)議。在積極行政的背景下，社會(huì)選擇客觀性的信念則被極大地削弱，行政機(jī)關(guān)對(duì)“公共利益”保護(hù)的能力受到質(zhì)疑。人們很難相信公共利益客觀存在，更愿意承認(rèn)其乃是不同利益之平衡。在日益模糊的公共利益的概念下，行政決策活動(dòng)中裁量權(quán)應(yīng)如何行使才能保證避免偏私和狹隘，這也是其必須接受法律規(guī)制的理由。

退而言之，即使是假定存在客觀的公共利益標(biāo)準(zhǔn)，但公共利益也并非鐵板一塊。如德國(guó)行政法學(xué)者就曾將公共利益分為國(guó)家性團(tuán)體的“一般公共利益”和“特殊公共利益”，兩類(lèi)利益又分別可區(qū)分為事實(shí)性的公共大眾利益和客觀的公共大眾利益。［10］由此公共利益的質(zhì)的一體性正逐步被瓦解。反觀我國(guó)實(shí)踐，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展以及由此帶來(lái)的社會(huì)利益多元化印證了此現(xiàn)象。在行政決策實(shí)踐中，公共利益內(nèi)部的分化與沖突也不乏實(shí)例。如2010年上海11.15火災(zāi)發(fā)生后，公安部基于“消防安全”加強(qiáng)消防監(jiān)管，做出了逐步淘汰特等保溫材料使用的專(zhuān)項(xiàng)行政決策，從而引發(fā)了建設(shè)部基于“節(jié)能減排”規(guī)制目標(biāo)而對(duì)該決策的反對(duì)。行政在本質(zhì)上具有整體性，在運(yùn)作過(guò)程中更應(yīng)當(dāng)強(qiáng)調(diào)團(tuán)隊(duì)精神；行政代表國(guó)家追求公共利益，行政機(jī)關(guān)及各部門(mén)間只有通力配合才能圓滿(mǎn)完成行政任務(wù)。因此，公共利益內(nèi)部的決策沖突也應(yīng)通過(guò)法律規(guī)制建立協(xié)調(diào)機(jī)制加以避免。

（三）系統(tǒng)性偏見(jiàn)的產(chǎn)生

“自由裁量權(quán)問(wèn)題這次再度興起引發(fā)了社會(huì)中一種不安的感覺(jué)，而人們?cè)诓熘姓C(jī)關(guān)當(dāng)前進(jìn)行的利益平衡過(guò)程所出現(xiàn)的偏見(jiàn)結(jié)果之后，又加深了這一不安的感覺(jué)……，在執(zhí)行寬泛的立法指令時(shí)，行政機(jī)關(guān)不公正地偏向有組織的利益，尤其是那些受管制的或受保護(hù)的商業(yè)企業(yè)利益以及其他有組織集團(tuán)的利益，而損害分散的、相對(duì)而言未經(jīng)組織的利益……，許多立法者、法官和法律與經(jīng)濟(jì)評(píng)論家都接受了一種論點(diǎn)，即行政機(jī)關(guān)的政策持續(xù)固執(zhí)地存在著偏見(jiàn)。”［11］在裁量過(guò)程中容易產(chǎn)生系統(tǒng)性偏見(jiàn)的認(rèn)識(shí)最初是建立在管制經(jīng)濟(jì)學(xué)的“俘獲”理論上的，決策過(guò)程中有組織的利益與未經(jīng)組織化的個(gè)體利益相比更容易輸送到行政機(jī)關(guān)。且未經(jīng)組織化的個(gè)體利益尋求組織化的成本有時(shí)大于其能獲得的收益，加之“搭便車(chē)”的效應(yīng)，利益的組織化過(guò)程往往缺乏動(dòng)力。行政機(jī)關(guān)的決策裁量偏向有組織的利益已經(jīng)成為顯而易見(jiàn)的事實(shí)。如在標(biāo)準(zhǔn)制定領(lǐng)域，那些占據(jù)經(jīng)濟(jì)優(yōu)勢(shì)的企業(yè)有可能憑借手中集聚的資源，通過(guò)諸多正式的或非正式的手段來(lái)“俘獲”政府，將實(shí)質(zhì)的標(biāo)準(zhǔn)制訂權(quán)拿到自己手里。［12］實(shí)踐中，行政機(jī)關(guān)的關(guān)門(mén)決策更加重了人們對(duì)決策機(jī)關(guān)具有系統(tǒng)性偏見(jiàn)的質(zhì)疑。因此，面對(duì)多元利益，行政決策要通過(guò)法律規(guī)制保障利益的充分實(shí)現(xiàn)，防止系統(tǒng)性偏見(jiàn)。

（四）傳統(tǒng)裁量基準(zhǔn)的不適用性

從裁量一元論的觀點(diǎn)來(lái)看，所有的行政裁量都是法律授權(quán)的結(jié)果，根本不存在不受法律拘束的自由裁量。［13］關(guān)于裁量基準(zhǔn)的理論基礎(chǔ)，德國(guó)實(shí)證主義裁量理論的表述為：“裁量的基礎(chǔ)以及邊界，只有在解釋規(guī)則和規(guī)范的金字塔所構(gòu)成的妥當(dāng)性鏈條走到盡頭時(shí)才得以發(fā)生?！保?4］傳統(tǒng)裁量的基準(zhǔn)設(shè)定只是為了防止具體行政行為裁量的恣意而設(shè)置的“防護(hù)網(wǎng)”，其本質(zhì)是立法者意志的延伸。顯然，傳統(tǒng)的行政裁量理論是建立在具體行政執(zhí)法活動(dòng)的裁量規(guī)制基礎(chǔ)之上的。要件效果模式的裁量基準(zhǔn)顯然不適用行政決策裁量。行政機(jī)關(guān)在為完成形成裁量方面，以實(shí)現(xiàn)行政創(chuàng)新型任務(wù)為目標(biāo)。傳統(tǒng)行政裁量與形成裁量之間存在原理與目的上的根本差異，為對(duì)形成裁量進(jìn)行有效指引和規(guī)制，必須有新的所謂的裁量基準(zhǔn)。積極行政任務(wù)所要求的創(chuàng)新要求以及試錯(cuò)的性質(zhì)，為形成裁量的基準(zhǔn)設(shè)置帶來(lái)了客觀上的困難，面對(duì)形態(tài)各異的任務(wù)，如何使決策裁量基準(zhǔn)的設(shè)定具有普適性，行政決策機(jī)關(guān)是否會(huì)因?yàn)閾?dān)心對(duì)裁量基準(zhǔn)的違背而做出更加謹(jǐn)慎的決定，這些都需要法律規(guī)制創(chuàng)新加以解決。

總之，行政法學(xué)向來(lái)重視研究干涉行政，其建立在對(duì)行政權(quán)的不信任基礎(chǔ)之上，重在對(duì)行政相對(duì)人的權(quán)利保護(hù)。隨著行政任務(wù)的復(fù)雜化，行政法學(xué)的重心也面臨著從詮釋科學(xué)向詮釋科學(xué)與治理科學(xué)相結(jié)合的轉(zhuǎn)變。如1990年以來(lái)德國(guó)行政法總論的改革逐漸成為風(fēng)潮，行政法學(xué)家對(duì)于改革的構(gòu)想尚處在熱烈的討論中，但就改革的趨勢(shì)則已取得共識(shí)，他們認(rèn)為對(duì)自由法治國(guó)概念下的行政法雖仍有適用性，但檢討已不可避免。傳統(tǒng)法秩序偏重對(duì)既有權(quán)益的存續(xù)保護(hù)，而非對(duì)面向未來(lái)變遷及創(chuàng)新的助成。行政的任務(wù)應(yīng)不限于為法律所允許的點(diǎn)狀地“入侵”人民的領(lǐng)域，更在于高品質(zhì)的規(guī)劃與形成性的任務(wù)，應(yīng)對(duì)各種挑戰(zhàn)，促進(jìn)可能的發(fā)展，預(yù)防可能的風(fēng)險(xiǎn)。［15］因此，傳統(tǒng)行政法學(xué)對(duì)行政行為單純以控制面加以觀察過(guò)于狹隘，對(duì)行政決策的研究應(yīng)致力于促進(jìn)決策目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)以及促成良好行政，從而突破傳統(tǒng)行政法學(xué)以行政行為理論為中心構(gòu)筑的學(xué)科體系。

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（責(zé)任編輯：高靜）