陳秀萍+吳樹浩

摘要：相較于近年來環(huán)境污染惡化的速度，環(huán)境行政合同制度所采取的環(huán)保管理措施取得的效果甚微，現(xiàn)行制度中對(duì)雙方主體的權(quán)利配置存在著由來已久的認(rèn)識(shí)誤區(qū)，理論研究與實(shí)踐應(yīng)用中都沒有考慮環(huán)境行政合同的特殊性而將行政合同領(lǐng)域的“行政優(yōu)益權(quán)”標(biāo)準(zhǔn)完全地加以適用，影響了環(huán)境行政合同的實(shí)施成效。從環(huán)境行政合同本身的權(quán)利義務(wù)平衡、履約模式以及在政府機(jī)關(guān)內(nèi)部的運(yùn)行構(gòu)架角度分析，政府應(yīng)對(duì)行政優(yōu)益權(quán)進(jìn)行一定程度的規(guī)制，從而尋找出完善現(xiàn)行環(huán)境行政合同制度的“良方”。

關(guān)鍵詞：環(huán)境行政合同；行政優(yōu)益權(quán)；規(guī)制

中圖分類號(hào)：D922.1文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A文章編號(hào)：1007-8207（2014）07-0083-05

收稿日期：2014-05-27

作者簡(jiǎn)介：陳秀萍（1970—），女，江蘇鹽城人，河海大學(xué)法學(xué)院副教授，碩士生導(dǎo)師，法學(xué)博士，研究方向?yàn)榉▽W(xué)理論、憲法學(xué)、法社會(huì)學(xué)、司法倫理學(xué)；吳樹浩（1989—），男，廣東汕頭人，河海大學(xué)法學(xué)院2012級(jí)憲法學(xué)與行政法學(xué)碩士研究生，研究方向?yàn)閼椃▽W(xué)，行政法學(xué)。

隨著社會(huì)的發(fā)展，愈演愈烈的環(huán)境問題加劇了自然資源的消耗和環(huán)境污染的危害，各國(guó)開始紛紛重視環(huán)境管理在污染防治中的積極效應(yīng)。傳統(tǒng)的環(huán)境管理領(lǐng)域構(gòu)建的是一種金字塔形狀的權(quán)力體系，個(gè)人的權(quán)益屈居于國(guó)家行政權(quán)力之下，模式簡(jiǎn)單、強(qiáng)制，與被管理者之間缺乏溝通交流，因此成效并不顯著。而隨著行政理念的改革及政府角色定位的變化，環(huán)境行政合同被引入到環(huán)境行政管理領(lǐng)域當(dāng)中。在過去的十年間，各地政府已陸續(xù)以各種形式與當(dāng)?shù)仄髽I(yè)簽訂了環(huán)境行政合同，豐富了環(huán)境行政合同制度的實(shí)踐，使其在實(shí)踐中得到了初步的發(fā)展。但是，由于我國(guó)現(xiàn)階段并未對(duì)環(huán)境行政合同進(jìn)行專門立法，在合同權(quán)利義務(wù)配置方面缺乏一定的合理性：如在理論上過度強(qiáng)調(diào)了行政優(yōu)益權(quán)的必要性，導(dǎo)致了在實(shí)踐中對(duì)行政優(yōu)益權(quán)的適用過于泛濫，嚴(yán)重影響了行政主體在環(huán)境管理過程中對(duì)環(huán)境行政合同的實(shí)施成效。

一、行政優(yōu)益權(quán)的概述

（一）行政優(yōu)益權(quán)的概念及內(nèi)容

目前，我國(guó)的立法文件并未對(duì)行政優(yōu)益權(quán)作出明文的規(guī)定，國(guó)內(nèi)學(xué)者也因在學(xué)理上對(duì)其內(nèi)涵和范圍的界定有所分歧而呈現(xiàn)出不同的觀點(diǎn)。筆者認(rèn)為，就對(duì)行政合同中雙方權(quán)利配置的影響而言，行政優(yōu)益權(quán)的概念可表述為，在行政合同中為保障行政主體有效行使法定行政職權(quán)，履行法定行政職責(zé)而賦予行政主體的合同特權(quán)，當(dāng)私人利益與公共利益發(fā)生沖突時(shí)，私人利益應(yīng)無條件服從于公共利益。由此可見，行政優(yōu)益權(quán)就是出于對(duì)社會(huì)公共利益的考慮而賦予行政主體的，對(duì)公共利益的保護(hù)是設(shè)立行政優(yōu)益權(quán)的唯一目的，也是唯一理由。

對(duì)于行政優(yōu)益權(quán)的內(nèi)容，國(guó)內(nèi)學(xué)者也是眾說紛紜，有人認(rèn)為，行政優(yōu)益權(quán)應(yīng)包括監(jiān)督權(quán)、單方變更和解除合同的權(quán)利；有人認(rèn)為，行政主體的優(yōu)益權(quán)包括選擇合同相對(duì)方的權(quán)利、合同解釋權(quán)、單方變更權(quán)等。盡管學(xué)者在理論認(rèn)識(shí)上對(duì)行政優(yōu)益權(quán)的范圍存在分歧，但有一點(diǎn)是能得到大家的認(rèn)同的，那便是行政優(yōu)益權(quán)至少應(yīng)包括行政主體單方面的變更權(quán)和解除權(quán)。筆者以為，上述變更和解除權(quán)共同構(gòu)成了行政優(yōu)益權(quán)的全部?jī)?nèi)容，其他諸如選擇合同相對(duì)方的權(quán)利、監(jiān)督權(quán)等都是合同雙方基于合意而享有的合同權(quán)利，不宜納入行政優(yōu)益權(quán)的范圍。

（二）對(duì)行政合同的行政優(yōu)益權(quán)標(biāo)準(zhǔn)的合理性質(zhì)疑

行政合同制度在中國(guó)“落地生根”以來，學(xué)者對(duì)其權(quán)利義務(wù)配置的探討無不涉及到政府“行政優(yōu)益權(quán)”的肯定與推崇，認(rèn)為行政優(yōu)益權(quán)的“主導(dǎo)性權(quán)利在行政契約訂立時(shí)是作為強(qiáng)制性條款規(guī)定的”，［1］而忽略了現(xiàn)代行政法理念的改革以及不同合同形式下主體之間因地位、合同內(nèi)容的不同所導(dǎo)致“行政優(yōu)益權(quán)”的水土不服。

在2007年5月召開的全國(guó)民商事審判工作會(huì)議上，時(shí)任最高人民法院民二庭庭長(zhǎng)的宋曉明對(duì)行政合同的界限劃分問題提出了明確的識(shí)別標(biāo)準(zhǔn)，分別為主體標(biāo)準(zhǔn)、合同目的標(biāo)準(zhǔn)以及行政優(yōu)益權(quán)標(biāo)準(zhǔn)。其中行政優(yōu)益權(quán)標(biāo)準(zhǔn)是指根據(jù)合同主體是否享有行政優(yōu)益權(quán)，從而對(duì)合同的性質(zhì)進(jìn)行判斷，“在合同簽訂、履行、解除、終止過程中，行政機(jī)關(guān)享有行政優(yōu)益權(quán)，合同內(nèi)容體現(xiàn)出不平等的行政管理關(guān)系，則為行政合同”。［2］這種判斷標(biāo)準(zhǔn)代表了國(guó)內(nèi)學(xué)者的主流觀點(diǎn)，也是地方法院在審判實(shí)踐活動(dòng)中對(duì)行政合同所普遍采用的認(rèn)定方法，但本文認(rèn)為，將行政優(yōu)益權(quán)的設(shè)立作為識(shí)別行政合同的標(biāo)準(zhǔn)，這一觀點(diǎn)是值得商榷的，理由如下：

第一，現(xiàn)行行政法理念正逐漸引入契約行政的概念，行政優(yōu)益權(quán)作為行政強(qiáng)權(quán)的一種表現(xiàn)形式，已不適宜繼續(xù)將其定位為契約行政模式下的行政合同識(shí)別標(biāo)準(zhǔn)。將契約理念引入行政法，就是要求政府在保留其固有的公共管理主體特性的同時(shí)，充分調(diào)用契約平等與自由的內(nèi)在精神來指導(dǎo)行政行為的實(shí)施。因此，在行政合同領(lǐng)域中，行政優(yōu)益權(quán)是否成為合同的必要內(nèi)容，應(yīng)是行政主體針對(duì)具體行政合同項(xiàng)目的裁量，以及與行政相對(duì)人的平等合意而決定的，行政優(yōu)益權(quán)并不必然以體現(xiàn)行政合同的行政性而被納入到合同條款中。

第二，從大陸法系國(guó)家的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)來看，將行政優(yōu)益權(quán)作為行政合同識(shí)別標(biāo)準(zhǔn)的做法并不被大多數(shù)國(guó)家所采納。德國(guó)作為大陸法系的代表國(guó)家，其識(shí)別行政合同的判斷標(biāo)準(zhǔn)為“契約標(biāo)的理論”，即合同的法律性質(zhì)是否屬于行政合同取決于合同標(biāo)的，也就是說合同內(nèi)容一旦有涉及設(shè)立、變更或撤銷公法范疇法律關(guān)系的權(quán)利義務(wù)內(nèi)容，就屬于行政合同范疇，而不論行政優(yōu)益權(quán)在其中是否有實(shí)質(zhì)性影響。臺(tái)灣地區(qū)也采取了與德國(guó)相類似的法律規(guī)定。另外，日本在有關(guān)行政合同的法律實(shí)踐中，也明確了一項(xiàng)原則，即行政優(yōu)益權(quán)只能通過公法行為行使，而不能在具有私法性質(zhì)的行政契約中存在。

結(jié)合以上兩點(diǎn)，筆者認(rèn)為，一味固守“行政優(yōu)益權(quán)”中諸如“單方解除權(quán)”等權(quán)利設(shè)置模式，必然不能更好地彰顯環(huán)境行政合同的宗旨和目的，不能有效地調(diào)動(dòng)企業(yè)的環(huán)保積極性，促使其履行法律義務(wù)以外的環(huán)保道德職責(zé)，因此，我國(guó)應(yīng)逐漸摒棄將行政優(yōu)益權(quán)的存在作為識(shí)別行政合同法律性質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)這一觀念。

二、環(huán)境行政合同中行政優(yōu)益權(quán)配置存在的問題

行政優(yōu)益權(quán)在我國(guó)環(huán)境行政合同中的配置始于2003年由山東省經(jīng)貿(mào)委與濟(jì)南鋼鐵廠和萊蕪鋼鐵廠在美國(guó)能源基金會(huì)和中國(guó)節(jié)能協(xié)會(huì)的推動(dòng)下所簽訂的中國(guó)首份環(huán)境行政合同，即鋼鐵能效自愿協(xié)議。在該協(xié)議的規(guī)定中，作為行政主體的政府節(jié)能主管機(jī)構(gòu)所享有的權(quán)利就有涉及到行政優(yōu)益權(quán)的內(nèi)容，這是環(huán)境行政合同制度中首次對(duì)行政優(yōu)益權(quán)的適用。此后，上海、福建、南京、寧波、揚(yáng)州等地所簽訂的環(huán)境行政合同紛紛參照了鋼鐵能效自愿協(xié)議的合同模式。但盡管行政優(yōu)益權(quán)已經(jīng)在我國(guó)的環(huán)境行政合同制度實(shí)踐中得到了具體的運(yùn)用，但在理論研究和實(shí)踐過程中仍有許多不完善之處，筆者認(rèn)為目前我國(guó)環(huán)境行政合同中對(duì)行政優(yōu)益權(quán)的配置主要存在著以下三個(gè)問題：

（一）理論研究上過分強(qiáng)調(diào)行政主體的行政優(yōu)益權(quán)

正如前文所說，將行政優(yōu)益權(quán)的設(shè)立作為識(shí)別行政合同的標(biāo)準(zhǔn)是我國(guó)學(xué)界目前的主流觀點(diǎn)，各學(xué)者在相關(guān)著作中對(duì)環(huán)境行政合同內(nèi)容的闡述中，幾乎都有談及行政優(yōu)益權(quán)的設(shè)置，比如：呂忠梅教授在《環(huán)境法導(dǎo)論》一書中說到：“環(huán)境行政合同訂立以后，與民事合同一樣，可依法變更或解除。不同的是環(huán)境管理行政機(jī)關(guān)在這方面享有一定的特權(quán)，它有權(quán)單方做出變更或解除，但須對(duì)相對(duì)人由此所造成的損失做補(bǔ)救。但相對(duì)人要求變更或解除合同，須經(jīng)環(huán)境管理行政機(jī)關(guān)同意，否則不能成立”。［3］常紀(jì)文教授在《環(huán)境保護(hù)行政合同基本問題研究》中談及環(huán)境行政合同當(dāng)事人的權(quán)利義務(wù)時(shí)認(rèn)為：“地方政府及其所屬的環(huán)境行政機(jī)關(guān)的合同權(quán)力和義務(wù)一般為：地方政府及其所屬的環(huán)境行政機(jī)關(guān)享有法律規(guī)定和合同約定的行政與業(yè)務(wù)指導(dǎo)權(quán)、監(jiān)督與調(diào)查權(quán)、現(xiàn)場(chǎng)檢查權(quán)、指揮權(quán)、單方面的合同變更與解除權(quán)、單方面的合同強(qiáng)制履行權(quán)、行政獎(jiǎng)勵(lì)與行政處罰權(quán)等”。［4］盡管學(xué)界學(xué)者普遍支持環(huán)境行政合同中配置行政優(yōu)益權(quán)，但筆者認(rèn)為，環(huán)境行政合同中行政優(yōu)益權(quán)的配置具有特殊性，需從合同權(quán)利義務(wù)的平衡、合同的履行模式等多種角度進(jìn)行綜合考量，在一定程度上對(duì)其進(jìn)行規(guī)制，不能毫無限制地以“公共利益需求”為依據(jù)而將其適用于整個(gè)環(huán)境行政合同領(lǐng)域。

（二）實(shí)踐中簽訂的合同條款過多規(guī)定了行政優(yōu)益權(quán)內(nèi)容

行政優(yōu)益權(quán)作為行政權(quán)力的一種表現(xiàn)形式，如同其他權(quán)力一樣，容易使權(quán)力享有者滋生貪婪心理，導(dǎo)致政府在簽訂的合同中過多地設(shè)置行政優(yōu)益權(quán)的內(nèi)容，而忽略對(duì)自身的義務(wù)性內(nèi)容進(jìn)行規(guī)定，從而對(duì)行政相對(duì)人的合法權(quán)益造成損害。2009年蘇州市滄浪區(qū)環(huán)保局根據(jù)《滄浪區(qū)行政指導(dǎo)工作意見（試行）》的規(guī)定，與鳳凰街、新市路的46家餐飲單位簽訂的《滄浪區(qū)環(huán)保行政合同》中，針對(duì)“雙方的權(quán)利、義務(wù)”的5條規(guī)定里，幾乎每一條都有對(duì)行政相對(duì)人設(shè)置了具體的合同義務(wù)，而對(duì)于行政主體的義務(wù)性內(nèi)容則只有模糊的“審查”、“監(jiān)管”等規(guī)定。另外，在第5部分“共同條款”中，前3條條款就幾乎涉及到了行政優(yōu)益權(quán)的全部?jī)?nèi)容。①這種對(duì)行政優(yōu)益權(quán)進(jìn)行詳細(xì)規(guī)定，而甚少規(guī)定行政主體合同義務(wù)的合同模式在我國(guó)當(dāng)前的環(huán)境行政合同實(shí)踐中占據(jù)著主要的地位，其存在不僅影響了合同中權(quán)利義務(wù)配置的平衡性，違背了合同的平等精神，也阻礙了環(huán)境行政合同制度的發(fā)展。

（三）行政優(yōu)益權(quán)的存在賦予了地方政府過大的自由裁量權(quán)

行政優(yōu)益權(quán)的設(shè)立是以維護(hù)“公共利益”為唯一目的的，但由于“公共利益”是一個(gè)模糊的、不確定的概念，實(shí)踐中很難判斷出現(xiàn)何種情形才算是維護(hù)“公共利益”所必需的。另外，我國(guó)現(xiàn)行的行政合同探究理論認(rèn)為，享有這種判斷權(quán)的只有身為合同一方當(dāng)事人的行政主體，這無疑賦予了行政主體在行政合同中極大的自由裁量權(quán)，容易造成環(huán)境行政合同在簽訂與履行監(jiān)督過程中出現(xiàn)不公正、不合法現(xiàn)象。行政主體的這種因自由裁量權(quán)所產(chǎn)生的區(qū)別對(duì)待行為背離了環(huán)境行政合同制度的宗旨與目的，在此基礎(chǔ)上產(chǎn)生的對(duì)環(huán)境行政合同的履行監(jiān)督也因此變得名存實(shí)亡了。

三、學(xué)理上規(guī)制環(huán)境行政合同的行政優(yōu)益權(quán)的必要性

行政優(yōu)益權(quán)既已不宜作為判別行政合同性質(zhì)的標(biāo)準(zhǔn)，加上當(dāng)前環(huán)境行政合同制度的運(yùn)行所存在的諸多問題，因此，在環(huán)境行政合同領(lǐng)域?qū)ζ溥M(jìn)行適當(dāng)?shù)囊?guī)制，甚至只在部分合同中進(jìn)行有選擇性的適用，也就不再成為一種“無稽之談”了，理由主要有以下三個(gè)方面：

（一）環(huán)境行政合同中合同相對(duì)方的環(huán)境義務(wù)本已被加重，如若再加上對(duì)行政優(yōu)益權(quán)的適用則會(huì)使得權(quán)利義務(wù)的配置出現(xiàn)過度失衡，違背了環(huán)境行政合同的創(chuàng)建理念

維護(hù)環(huán)境利益是環(huán)境行政合同制度的最終目的，而保護(hù)環(huán)境利益、治理環(huán)境問題要求合同相對(duì)方在合同履行過程中對(duì)自身的環(huán)保行為進(jìn)行綜合性的判斷，在參照大量科學(xué)原理、環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)及防污治污措施的基礎(chǔ)上運(yùn)用先進(jìn)的科學(xué)技術(shù)完成合同任務(wù)。從合同前期的規(guī)劃準(zhǔn)備工作到合同履行完畢需要較長(zhǎng)的時(shí)期，而合同相對(duì)方往往也需要在這一整個(gè)期限中投入巨大的人力、物力、財(cái)力來保證其合同履行的能力。2007年，歐盟“亞洲生態(tài)環(huán)境援助計(jì)劃”的“中國(guó)城市環(huán)境管理自愿協(xié)議試點(diǎn)”項(xiàng)目（二期）啟動(dòng)，項(xiàng)目啟動(dòng)過程中起草的《節(jié)能自愿協(xié)議技術(shù)通則》于2010年6月通過審查，該通則內(nèi)容規(guī)定，參與企業(yè)在享受一定的待遇的同時(shí)，還必須完成諸多的任務(wù)，例如：為按期達(dá)到所設(shè)節(jié)能目標(biāo)，行政相對(duì)人需制定出具體節(jié)能計(jì)劃和節(jié)能項(xiàng)目，并認(rèn)真組織實(shí)施；在協(xié)議履行期間，每年向行政主體以書面形式提交一份年度報(bào)告（內(nèi)容包括工序能耗調(diào)查表、工序能耗、每年的能效指數(shù)等）等。［5］由此可見，相對(duì)于其他行政合同，環(huán)境行政合同對(duì)行政相對(duì)人設(shè)置了更多的義務(wù)性內(nèi)容，如若不規(guī)制行政主體行政優(yōu)益權(quán)的適用，則容易造成權(quán)利義務(wù)配置的過度失衡，環(huán)境行政合同所倡導(dǎo)的非強(qiáng)制性的誘導(dǎo)性環(huán)保管理模式的基石也將不復(fù)存在。

（二）環(huán)境行政合同的履約模式?jīng)Q定了行政優(yōu)益權(quán)失去了其存在的合理前提

行政優(yōu)益權(quán)的設(shè)立是為了防止行政合同的履行對(duì)公共利益造成損害，而在環(huán)境行政合同中，合同相對(duì)方是在遵守現(xiàn)行普遍適用的環(huán)保標(biāo)準(zhǔn)的前提下自愿與政府有關(guān)部門約定個(gè)別適用的更為嚴(yán)格的環(huán)保指標(biāo)，由行政主體在履約過程中對(duì)其采取一定的財(cái)政補(bǔ)貼等經(jīng)濟(jì)激勵(lì)政策，這其中并不存在將政府享有的涉及社會(huì)公共利益的部分公權(quán)經(jīng)由合同規(guī)定而賦予環(huán)境企業(yè)，當(dāng)然也就不可能發(fā)生環(huán)境企業(yè)借由某種特權(quán)損害公共利益的情形了。即便是在履約過程中環(huán)境企業(yè)未完成合同約定的義務(wù)或有違法污染行為的危險(xiǎn)發(fā)生，也應(yīng)由相應(yīng)的合同責(zé)任機(jī)制或一般的追責(zé)條款予以適用，也就是說，環(huán)境企業(yè)對(duì)公共利益造成損害的污染結(jié)果并不是因履約行為而發(fā)生的，而是其自身的違法行為導(dǎo)致的，行政主體并不能以此要求在環(huán)境行政合同中必然地享有行政優(yōu)益權(quán)。環(huán)境行政合同制度的這種履約模式在現(xiàn)有的環(huán)保技術(shù)中是一種創(chuàng)新，因此，為保證其健康活力地發(fā)展下去，須加強(qiáng)對(duì)行政優(yōu)益權(quán)適用的規(guī)制。

（三）政府機(jī)關(guān)內(nèi)部上下級(jí)領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系的行政運(yùn)行構(gòu)架加大了行政優(yōu)益權(quán)被肆意行使的可能性

我國(guó)《憲法》第108條規(guī)定：“縣級(jí)以上的地方各級(jí)人民政府領(lǐng)導(dǎo)所屬各工作部門和下級(jí)人民政府的工作?！眻?jiān)決執(zhí)行上級(jí)政策是中國(guó)政治生活的基本準(zhǔn)則，由此，當(dāng)權(quán)力與利益聯(lián)系到一起時(shí)，上級(jí)機(jī)關(guān)出于對(duì)地方利益保護(hù)的考量而迫使行政合同一方當(dāng)事人的行政主體行使行政優(yōu)益權(quán)的可能增大，也就是說，非合同訂立方的其余行政機(jī)關(guān)也有可能通過行政領(lǐng)導(dǎo)途徑觸發(fā)行政優(yōu)益權(quán)的行使，從而對(duì)行政相對(duì)人的利益造成損害的危險(xiǎn)性也隨之增大。在環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域，地方環(huán)保機(jī)關(guān)的環(huán)保目標(biāo)一般是由上級(jí)機(jī)關(guān)所設(shè)立的，其在履行行政職責(zé)的過程中勢(shì)必要征詢上級(jí)的意見與建議，并在其指導(dǎo)下進(jìn)行相應(yīng)的環(huán)境行政管理，這樣，上級(jí)的命令間接地成為了影響與下級(jí)行政機(jī)關(guān)簽訂合同的行政相對(duì)人利益的行政行為，環(huán)境行政合同中行政優(yōu)益權(quán)的行使同樣受到了這種情況的影響。因此，從嚴(yán)格保障行政相對(duì)人的合法利益角度出發(fā)，規(guī)制行政優(yōu)益權(quán)的行使成為了當(dāng)前的必要途徑。

四、規(guī)制環(huán)境行政合同行政優(yōu)益權(quán)的途徑

我國(guó)目前尚未建立有關(guān)環(huán)境行政合同制度的法律體系，各地政府對(duì)相關(guān)制度的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)也頗有不同，行政優(yōu)益權(quán)的行使所造成的困境與問題對(duì)環(huán)境行政合同制度的發(fā)展無疑是“雪上加霜”，如若不對(duì)其進(jìn)行規(guī)制，勢(shì)必不利于國(guó)家有關(guān)部門對(duì)環(huán)境行政合同進(jìn)行統(tǒng)一的管理和監(jiān)督，也不利于發(fā)揮環(huán)境行政合同在環(huán)保領(lǐng)域的作用。

在總結(jié)前文所陳述觀點(diǎn)的基礎(chǔ)上，筆者認(rèn)為，針對(duì)環(huán)境行政合同制度中行政優(yōu)益權(quán)的規(guī)制可以從以下幾條途徑進(jìn)行：

（一） 在某類環(huán)境行政合同中可考慮排除行政優(yōu)益權(quán)的適用

在環(huán)境行政合同領(lǐng)域，環(huán)境污染防治合同是環(huán)境行政主體與有能力治理環(huán)境的行政相對(duì)人達(dá)成共同治理環(huán)境污染和防止環(huán)境惡化的合意，行政相對(duì)人依據(jù)合同內(nèi)容主要承擔(dān)污染防治和治理污染的義務(wù)以及相應(yīng)的違約責(zé)任，如建設(shè)環(huán)保附屬設(shè)施、通過技術(shù)改進(jìn)降低排污量以達(dá)到合同指標(biāo)等。在此類合同中，行政相對(duì)人履行合同的行為本身并不能產(chǎn)生損害公共利益的危險(xiǎn)。而行政優(yōu)益權(quán)在被運(yùn)用于服務(wù)社會(huì)的同時(shí)，因作為行政權(quán)力自身所具有的侵略性、擴(kuò)張性和以國(guó)家強(qiáng)制力為后盾等特點(diǎn)，很容易造成其被行政主體所濫用，從而產(chǎn)生惡劣的社會(huì)影響。在此基礎(chǔ)上，對(duì)行政優(yōu)益權(quán)的適用必須嚴(yán)格遵循一定的原則及要求，即只能以維護(hù)公共利益為目的，不能隨意設(shè)立，因此，針對(duì)前述并無損害公共利益危險(xiǎn)的環(huán)境行政合同，訂立時(shí)無須考慮行政優(yōu)益權(quán)的適用。

（二） 在環(huán)境行政合同實(shí)踐中更平等地配置雙方的權(quán)利義務(wù)

行政相對(duì)人的積極配合是環(huán)境行政合同得到切實(shí)履行并廣泛發(fā)揮作用的前提基礎(chǔ)，行政主體在與行政相對(duì)人訂立合同時(shí)，必須充分考慮這種積極效應(yīng)，否則即便設(shè)計(jì)了更完善的制度也會(huì)因相對(duì)人的消極對(duì)待而變得毫無意義。為了防止挫傷相對(duì)人參與到環(huán)境行政合同制度中的積極性，避免對(duì)其合法權(quán)益造成損害，行政主體應(yīng)在現(xiàn)有的合同實(shí)踐基礎(chǔ)上更加注重雙方權(quán)利義務(wù)的平衡，不能偏向于規(guī)定相對(duì)人的義務(wù)，以及片面追求行政優(yōu)益權(quán)的配置。只有這樣，才能有效地防止行政主體恣意侵害行政相對(duì)人合法權(quán)益的可能性，從而調(diào)動(dòng)相對(duì)人的積極性，以避免環(huán)境行政合同徒有合同之虛名。

（三） 從裁量領(lǐng)域、信賴保護(hù)方面嚴(yán)格規(guī)制行政優(yōu)益權(quán)的適用

行政優(yōu)益權(quán)賦予了政府一定的自由裁量權(quán)，但這種自由裁量必須遵循科學(xué)合理的原則，不能是全面干預(yù)，更不能是強(qiáng)制干預(yù)，而應(yīng)是適度介入的裁量。另外，基于信賴保護(hù)原則，政府也不能肆意妄為，漫無邊際地要求合同當(dāng)事人的私益讓步于公共利益，政府必須是站在公正無偏的公共服務(wù)主體角色上享受和行使行政優(yōu)益權(quán)。當(dāng)前嚴(yán)峻的環(huán)境污染現(xiàn)狀使行政主體承擔(dān)著更為迫切的環(huán)保行政任務(wù)，而行政主體通過環(huán)境行政合同激勵(lì)行政相對(duì)人采取更為環(huán)保的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)行為所達(dá)到的環(huán)保效率正逐漸展露其優(yōu)勢(shì)，為了繼續(xù)發(fā)揮其優(yōu)勢(shì)，需要控制地方政府調(diào)節(jié)市場(chǎng)行為的角色定位存在失靈的可能性，彌補(bǔ)其容易被地方保護(hù)主義或個(gè)人私益所俘虜?shù)娜毕?。因此法律?yīng)科學(xué)合理地設(shè)置行政優(yōu)益權(quán)的自由裁量范圍。

環(huán)境行政合同作為一種新型的環(huán)境行政管理手段，其富有彈性和靈活性的特點(diǎn)在彌補(bǔ)立法不足、緩和當(dāng)前環(huán)境污染危機(jī)方面具有重要的意義。在行政管理民主化的呼聲越來越高的今天，我國(guó)應(yīng)逐步規(guī)制行政優(yōu)益權(quán)的行使，以便擴(kuò)大環(huán)境行政合同制度的適用，使其真正發(fā)揮應(yīng)有之效用。

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（責(zé)任編輯：徐虹）