戚 攻，李春勤

(中共重慶市委黨校，重慶 400041)

對(duì)統(tǒng)籌城鄉(xiāng)改革發(fā)展的深層思考

戚 攻，李春勤

(中共重慶市委黨校，重慶 400041)

任何國(guó)家或民族從農(nóng)業(yè)社會(huì)走向工業(yè)社會(huì)、從傳統(tǒng)社會(huì)走向現(xiàn)代社會(huì)，都客觀上面臨二元經(jīng)濟(jì)社會(huì)結(jié)構(gòu)變遷的自然歷史過(guò)程。而以國(guó)家“統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展”戰(zhàn)略來(lái)回應(yīng)這一自然歷史過(guò)程，實(shí)質(zhì)是以國(guó)家自覺(jué)、社會(huì)自覺(jué)、人的自覺(jué)來(lái)促進(jìn)發(fā)展方式的轉(zhuǎn)變。為此，厘清人們的能動(dòng)性選擇與事物自然規(guī)律及屬性之間的一些理論問(wèn)題，很有現(xiàn)實(shí)意義。

統(tǒng)籌城鄉(xiāng);自然規(guī)律;改革;理論思考

①領(lǐng)導(dǎo)干部“任期責(zé)任延伸追究機(jī)制”是指領(lǐng)導(dǎo)干部某一任期結(jié)束得到提拔、改任后的2～3年內(nèi)，若曾任職的地區(qū)或部門發(fā)生涉及可持續(xù)發(fā)展的重大事故時(shí)，需追究已提拔或改任他職的領(lǐng)導(dǎo)者的責(zé)任。只有建立了類似的領(lǐng)導(dǎo)干部任期責(zé)任延伸追究機(jī)制，才可能切實(shí)貫徹落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀。

②“恩格斯致愛(ài)德華·皮斯”，1886年1月27日，《馬克思恩格斯全集》第36卷，人民出版社1972年版

一、對(duì)國(guó)家統(tǒng)籌城鄉(xiāng)綜合配套改革戰(zhàn)略實(shí)施背景的思考

對(duì)一個(gè)民族、一個(gè)國(guó)家而言，看歷史有多深，看未來(lái)有多遠(yuǎn)。自新中國(guó)成立的30年，為鞏固政權(quán)和加速實(shí)現(xiàn)國(guó)家工業(yè)化而形成的城鄉(xiāng)二元管理體制，以及1984年以后，城市經(jīng)濟(jì)體制改革和沿海地區(qū)改革先行的非均衡發(fā)展戰(zhàn)略，不僅客觀上加深了已有二元經(jīng)濟(jì)與二元社會(huì)結(jié)構(gòu)變遷的非均衡性，而且自進(jìn)入21世紀(jì)以來(lái)還產(chǎn)生出“三農(nóng)”這類“全黨工作重中之重”的社會(huì)問(wèn)題。在今天全面建設(shè)小康社會(huì)的背景下，新中國(guó)加速工業(yè)化和21世紀(jì)前改革開(kāi)放采取的非均衡跨越式發(fā)展的發(fā)展方式，都需要認(rèn)真檢視。

其一，新中國(guó)60多年的工業(yè)化走過(guò)了其他工業(yè)化國(guó)家100年、200年甚至更長(zhǎng)時(shí)間的路，的確成就巨大;但是，另一方面我們或許又面臨把其他工業(yè)化國(guó)家通過(guò)上百年歷程逐步認(rèn)識(shí)和化解的各種社會(huì)矛盾和潛在的社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)，也同時(shí)壓縮在60來(lái)年社會(huì)轉(zhuǎn)型不充分和發(fā)展不平衡的時(shí)空環(huán)境中去面對(duì)。其二，改革開(kāi)放改變了中國(guó)的發(fā)展際遇，但一些地區(qū)的跨越式非均衡發(fā)展，又在客觀上帶來(lái)了這些地區(qū)因國(guó)家無(wú)力統(tǒng)籌兼顧而產(chǎn)生的發(fā)展成本被積蓄，甚至轉(zhuǎn)化為其他地區(qū)的發(fā)展成本和未來(lái)潛在社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)的問(wèn)題，正如，與落后地區(qū)幾十年人口紅利在空間上流失相對(duì)應(yīng)的是，外出務(wù)工者的養(yǎng)老成本卻在落后的欠發(fā)達(dá)地區(qū)沉淀。其三，在追求GDP的政績(jī)考核機(jī)制的長(zhǎng)期作用下，一些地區(qū)把經(jīng)濟(jì)發(fā)展作為目標(biāo)和目的時(shí)，不僅依然會(huì)發(fā)生制度創(chuàng)新、體制機(jī)制改革的非統(tǒng)籌以及公共資源儲(chǔ)備和人力資本增值不足等一系列非協(xié)調(diào)和不可持續(xù)的新問(wèn)題，而且當(dāng)我們至今沒(méi)有建立起對(duì)地方黨委、政府主官“任期責(zé)任延伸追究機(jī)制”①時(shí)，已經(jīng)形成的非均衡發(fā)展場(chǎng)域——各種發(fā)展關(guān)系的總和將是難以改變的。其四，當(dāng)黨的“十八大”報(bào)告繼續(xù)指出，中國(guó)面臨的“發(fā)展不平衡、不協(xié)調(diào)、不可持續(xù)的矛盾依然突出”時(shí)，國(guó)家實(shí)施的統(tǒng)籌城鄉(xiāng)綜合配套改革試驗(yàn)必然面臨兩大類挑戰(zhàn):一是“時(shí)間空間化”的問(wèn)題，即在把差異性問(wèn)題同質(zhì)化的環(huán)境中，要探索人類工業(yè)化、城市化新的演進(jìn)方式，必然要面臨政府抉擇的多難選擇;二是“空間時(shí)間化”的問(wèn)題，即在把繼時(shí)性問(wèn)題共時(shí)化的情境中，必然要面臨如何驗(yàn)證以人們的創(chuàng)造性活動(dòng)改變或調(diào)整事物發(fā)展的時(shí)序、頻率、節(jié)奏和方式的長(zhǎng)期性與試驗(yàn)性問(wèn)題。筆者以為，按照恩格斯1886年1月27日“致愛(ài)德華·皮斯”的信中強(qiáng)調(diào)“從歷史事實(shí)和發(fā)展過(guò)程中得出確切的結(jié)論”②的方法來(lái)審視，歷史給人啟示，也給人警示。

二、對(duì)統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展內(nèi)在規(guī)律和自然屬性的再思考

對(duì)一個(gè)工業(yè)化、城市化接近或達(dá)到中等水平的國(guó)家或地區(qū)而言，要通過(guò)統(tǒng)籌城鄉(xiāng)實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)均衡發(fā)展和城鄉(xiāng)一體化目標(biāo)，這在人類已有的工業(yè)化、城市化文明史中是少見(jiàn)的。因而中國(guó)以國(guó)家戰(zhàn)略方式啟動(dòng)的統(tǒng)籌城鄉(xiāng)綜合配套改革，不僅具有探索人類已有工業(yè)化、城市化新的演進(jìn)方式的試驗(yàn)性，而且具有作為世界上最大發(fā)展中國(guó)家提前預(yù)防人類一般工業(yè)化、城市化曾經(jīng)顯化的各種社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)的重大現(xiàn)實(shí)意義。

然而，馬克思在《資本論》中曾經(jīng)指出:“工業(yè)較發(fā)達(dá)的國(guó)家向工業(yè)不發(fā)達(dá)的國(guó)家所顯示的，只是后者未來(lái)的景象……一個(gè)社會(huì)即使探索到了本身運(yùn)動(dòng)的自然規(guī)律……它還是既不能跳過(guò)也不能用法令取消自然的發(fā)展階段?！雹邸恶R克思恩格斯全集》第23卷，人民出版社1972年版，第8-12頁(yè)。顯然，馬克思不僅揭示了人類社會(huì)一般工業(yè)化進(jìn)程中的普遍性規(guī)律和事物發(fā)展中的某些自然屬性，而且強(qiáng)調(diào)了事物發(fā)展的自然屬性對(duì)人們主觀行為的限制問(wèn)題。這表明，即使“統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展”作為國(guó)家回應(yīng)其工業(yè)化和城市化進(jìn)程的戰(zhàn)略，本身“既不能跳過(guò)也不能用法令”去改變事物的某些內(nèi)在規(guī)律和自然屬性。

遵循以上的邏輯，有些東西值得我們深思:其一，基于馬克思主義基本原理，世界上已經(jīng)實(shí)現(xiàn)了工業(yè)化和城市化的發(fā)達(dá)國(guó)家，對(duì)我們而言，雖然“只是未來(lái)的一種景象”，而且這種“景象”還因?yàn)槲覀儭白咦约旱穆贰奔础斑@些特殊性又會(huì)帶有某些局部的新東西”④列寧，“論我國(guó)革命”，《列寧選集》，人民出版社1975年版，第四卷，第690頁(yè)。，但是在為回應(yīng)工業(yè)化和城市化(中國(guó)提城鎮(zhèn)化)的統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展進(jìn)程中，有哪些人類社會(huì)共性的規(guī)律和自然屬性的東西是我們必須遵循的?我們各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部尤其是基層政府的決策者們，是否知曉并認(rèn)真研究過(guò)世界其他國(guó)家一般工業(yè)化、城市化的內(nèi)在規(guī)律與自然屬性。其二，黨的“十八大”報(bào)告提出要“以全新的視野深化對(duì)共產(chǎn)黨執(zhí)政規(guī)律、社會(huì)主義建設(shè)規(guī)律、人類社會(huì)發(fā)展規(guī)律的認(rèn)識(shí)”。這其中，是否還應(yīng)當(dāng)包括預(yù)防當(dāng)今世界已經(jīng)實(shí)現(xiàn)工業(yè)化、城市化的發(fā)達(dá)國(guó)家都曾經(jīng)遭遇過(guò)的諸如資源環(huán)境對(duì)發(fā)展的約束、城鄉(xiāng)差距拉大、階段性失業(yè)率上升和犯罪率上升、“大城市病”、道德失范等一系列社會(huì)問(wèn)題。筆者提出這些思考的目的是希望:在我們積極推進(jìn)統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展中，預(yù)設(shè)并前置防范潛在風(fēng)險(xiǎn)的機(jī)制，以降低改革試驗(yàn)的成本。

三、對(duì)“城鄉(xiāng)統(tǒng)籌”與“三農(nóng)”問(wèn)題屬性的再思考

“統(tǒng)籌城鄉(xiāng)”是動(dòng)賓結(jié)構(gòu)詞組，“城鄉(xiāng)統(tǒng)籌”是主謂結(jié)構(gòu)詞組;前者強(qiáng)調(diào)事物發(fā)展的過(guò)程，后者通常是描述事物發(fā)展的某種狀態(tài)、結(jié)果或指已經(jīng)存在的某類社會(huì)問(wèn)題。從問(wèn)題的角度看，城鄉(xiāng)統(tǒng)籌問(wèn)題是什么性質(zhì)的社會(huì)問(wèn)題，它與“三農(nóng)”問(wèn)題是怎樣的關(guān)系?筆者以為，像這樣的基礎(chǔ)理論問(wèn)題有必要厘清。

其一，“城鄉(xiāng)統(tǒng)籌”成為一類社會(huì)問(wèn)題是指一個(gè)國(guó)家或地區(qū)在工業(yè)化進(jìn)程中出現(xiàn)了城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)發(fā)展的結(jié)構(gòu)性失衡和失調(diào)的某種狀態(tài)。這其中，既包括生產(chǎn)力問(wèn)題，又包括生產(chǎn)關(guān)系問(wèn)題，但在中國(guó)，歸根到底是生產(chǎn)關(guān)系問(wèn)題，因此改革是動(dòng)力，而且由于問(wèn)題中同時(shí)存在歷史的和現(xiàn)實(shí)的兩類不同時(shí)空維度的復(fù)雜性，因而只能采用“試驗(yàn)”的方式。其二，“城鄉(xiāng)統(tǒng)籌”問(wèn)題與“三農(nóng)”問(wèn)題既是緊密相關(guān)的交叉問(wèn)題，又存在認(rèn)知視角上的差異。兩者的關(guān)聯(lián)在于:中國(guó)城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展中出現(xiàn)的結(jié)構(gòu)性失衡，其最典型的表象是農(nóng)業(yè)之于非農(nóng)業(yè)、農(nóng)村之于非農(nóng)村、農(nóng)民之于非農(nóng)民群體，在發(fā)展中出現(xiàn)了發(fā)展體制、發(fā)展政策、發(fā)展機(jī)會(huì)、發(fā)展成本、交換關(guān)系、社會(huì)分配等方面的結(jié)構(gòu)性失衡和失調(diào);二者的差異是:前者是從經(jīng)濟(jì)社會(huì)結(jié)構(gòu)的角度考量的，后者是從問(wèn)題涉及的主要對(duì)象和范圍的角度提出。其三，國(guó)家之所以要從經(jīng)濟(jì)社會(huì)結(jié)構(gòu)的角度重新揭示和把握“三農(nóng)”問(wèn)題，一方面城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟(jì)社會(huì)結(jié)構(gòu)的失衡是“三農(nóng)”問(wèn)題產(chǎn)生的動(dòng)因，而“三農(nóng)”問(wèn)題是這類結(jié)構(gòu)性失衡的最主要表象;另一方面由于問(wèn)題的破解涉及體制和超過(guò)“經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式”的“發(fā)展方式”問(wèn)題，因而只有從城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟(jì)社會(huì)結(jié)構(gòu)的角度去把握“三農(nóng)”問(wèn)題，才能跳出“三農(nóng)”解“三農(nóng)”。正如，2011年《政府工作報(bào)告》第一次明確提出“統(tǒng)籌城鄉(xiāng)綜合配套改革是中央解決‘三農(nóng)’問(wèn)題的總體戰(zhàn)略部署”，就是要從統(tǒng)籌調(diào)整城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)結(jié)構(gòu)的角度，解決中國(guó)發(fā)展中出現(xiàn)的綜合性失衡問(wèn)題。

四、對(duì)城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟(jì)和二元社會(huì)結(jié)構(gòu)互動(dòng)的再認(rèn)識(shí)

一些人認(rèn)為，中國(guó)“三農(nóng)”問(wèn)題之所以成為“全黨工作重中之重”的問(wèn)題，是由二元結(jié)構(gòu)使然。其實(shí)，這種簡(jiǎn)單推理和判斷值得商榷。其一，任何一個(gè)國(guó)家從農(nóng)業(yè)社會(huì)走向工業(yè)社會(huì)、從傳統(tǒng)社會(huì)走向現(xiàn)代社會(huì)，都客觀存在農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)與工業(yè)經(jīng)濟(jì)、農(nóng)村社會(huì)與城市社會(huì)并存，并由前者逐漸向后者轉(zhuǎn)化和變遷的二元結(jié)構(gòu)時(shí)期。這也是馬克思所說(shuō)的人類工業(yè)化和城市化進(jìn)程中具有“自然屬性”的歷史必然。然而這一具有“自然屬性”即歷史必然性的二元結(jié)構(gòu)時(shí)期，是否必然導(dǎo)致“三農(nóng)”這類“全黨工作重中之重”的社會(huì)問(wèn)題發(fā)生，卻值得我們深思。實(shí)踐是檢驗(yàn)真理的唯一標(biāo)準(zhǔn)。經(jīng)過(guò)長(zhǎng)期實(shí)踐產(chǎn)出的結(jié)果若出現(xiàn)了問(wèn)題，我們是更應(yīng)當(dāng)檢視和反思實(shí)踐過(guò)程，還是指導(dǎo)實(shí)踐的理論或規(guī)制實(shí)踐的政策?其二，筆者以為，中國(guó)“三農(nóng)”問(wèn)題的發(fā)生，不應(yīng)簡(jiǎn)單地歸因于二元經(jīng)濟(jì)、社會(huì)結(jié)構(gòu)客觀存在的自然歷史過(guò)程，而是更應(yīng)反思我們?cè)诠I(yè)化、城鎮(zhèn)化進(jìn)程中曾經(jīng)的非統(tǒng)籌、非協(xié)調(diào)和影響可持續(xù)發(fā)展的一系列政策，以及因這些政策而客觀上不斷加深城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟(jì)社會(huì)配套轉(zhuǎn)型的時(shí)序、速率、節(jié)奏和方式上的非均衡問(wèn)題。如若這樣的判斷和審視事物的視角成立，那么中國(guó)已經(jīng)發(fā)生的城鄉(xiāng)統(tǒng)籌問(wèn)題，就是因城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟(jì)、社會(huì)結(jié)構(gòu)之間存在非均衡轉(zhuǎn)型和統(tǒng)籌兼顧不足的政策造成的(政策是理論的現(xiàn)實(shí)形態(tài))，而非簡(jiǎn)單地說(shuō)是因?yàn)橛卸Y(jié)構(gòu)存在就一定要發(fā)生“三農(nóng)”這類社會(huì)問(wèn)題。

五、對(duì)統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的目標(biāo)及未來(lái)圖景的再思考

在理想模型下，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展未來(lái)目標(biāo)的設(shè)定，必然有階段性目標(biāo)和最終目標(biāo)之分;但是，任何目標(biāo)的設(shè)計(jì)與實(shí)現(xiàn)，都與人們是否能準(zhǔn)確把握和描繪出事物發(fā)展的未來(lái)圖景，以及與人們思考這類問(wèn)題的理論維度有關(guān)。筆者提出再思考的現(xiàn)實(shí)意義在于:倘若人們不能比較明確地把握和描述出事物發(fā)展的未來(lái)圖景，將難以規(guī)制基層政府的行政行為和引導(dǎo)廣大人民群眾去奮斗。

其一，基于國(guó)際慣例，在人類社會(huì)發(fā)展中，工業(yè)化是城市化的基礎(chǔ)并催生城市化，工業(yè)化和城市化交互作用而形成現(xiàn)代化效應(yīng)。順便說(shuō)一句，簡(jiǎn)單地把工業(yè)化、城市化、現(xiàn)代化三個(gè)概念并列，并不能揭示和體現(xiàn)三者之間的邏輯關(guān)系。另外，在工業(yè)化、城市化、現(xiàn)代化這三個(gè)概念中，“現(xiàn)代化”首先是個(gè)文化概念，核心是“人的現(xiàn)代化”，這與前兩個(gè)概念有重要區(qū)別。其二，按照中央的戰(zhàn)略部署，中國(guó)“基本實(shí)現(xiàn)社會(huì)主義現(xiàn)代化”的標(biāo)志時(shí)間是2050年。這表明與中國(guó)工業(yè)化和城鎮(zhèn)化相聯(lián)系的統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展進(jìn)程，必然是長(zhǎng)期的、幾十年的漸進(jìn)過(guò)程。對(duì)于此，各級(jí)地方黨委和政府、各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部一定要有清醒的認(rèn)識(shí)，即統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展絕沒(méi)有一蹴而就的可能。其三，按照中央的部署，中國(guó)統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的目標(biāo)及未來(lái)“圖景”總體上分為兩個(gè)層級(jí):第一步要解決并實(shí)現(xiàn)的是“城鄉(xiāng)均衡發(fā)展”，第二步是在此基礎(chǔ)上實(shí)現(xiàn)“城鄉(xiāng)一體化”。這兩個(gè)層級(jí)雖然相互聯(lián)系甚至交叉，但又有明顯的區(qū)別:基于發(fā)展現(xiàn)狀，“城鄉(xiāng)均衡發(fā)展”側(cè)重消除城鄉(xiāng)間已有的巨大歷史差距，逐步形成能夠有效控制城鄉(xiāng)間差距進(jìn)一步拉大的條件和環(huán)境，在這個(gè)意義上，促進(jìn)“城鄉(xiāng)均衡發(fā)展”是實(shí)現(xiàn)“城鄉(xiāng)一體化”的重要基礎(chǔ)和前提。同時(shí)，“城鄉(xiāng)一體化”既是過(guò)程，又是目標(biāo)。作為過(guò)程的“城鄉(xiāng)一體化”與城鄉(xiāng)均衡發(fā)展是交叉關(guān)系;而作為目標(biāo)的“城鄉(xiāng)一體化”既是對(duì)城鄉(xiāng)均衡發(fā)展的要求，又是統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的高級(jí)階段;這不僅意味著阻礙城鄉(xiāng)之間均衡發(fā)展的歷史問(wèn)題已經(jīng)解決，而且意味著城鄉(xiāng)之間持續(xù)均衡和協(xié)調(diào)發(fā)展的新體制與新機(jī)制確立，并呈現(xiàn)出“一體化”的發(fā)展趨勢(shì)、狀態(tài)和格局。其四，在《國(guó)務(wù)院關(guān)于重慶統(tǒng)籌城鄉(xiāng)綜合配套改革若干問(wèn)題的指導(dǎo)意見(jiàn)》(以下簡(jiǎn)稱《意見(jiàn)》)中，明確要求重慶“為全國(guó)統(tǒng)籌城鄉(xiāng)綜合配套改革發(fā)展提供示范”。雖然《意見(jiàn)》明確了重慶統(tǒng)籌城鄉(xiāng)改革試驗(yàn)有三條主線，但衡量“示范”的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)是什么:是側(cè)重于城鄉(xiāng)之間的各項(xiàng)重大制度創(chuàng)新和新政策的產(chǎn)出?還是提供縮小城鄉(xiāng)差距的各項(xiàng)建設(shè)指標(biāo)與建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)?還是示范的改革試驗(yàn)過(guò)程本身?如果這三個(gè)方面的內(nèi)容都包括，那么，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)綜合配套改革試驗(yàn)要提供的“示范”，必將是一項(xiàng)系統(tǒng)工程，換言之，是實(shí)踐、認(rèn)識(shí)、再實(shí)踐、再認(rèn)識(shí)的長(zhǎng)期探索過(guò)程，不可能幾年就產(chǎn)出什么規(guī)律或基本經(jīng)驗(yàn)。

六、對(duì)統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展與轉(zhuǎn)變發(fā)展方式的再思考

黨的十八大報(bào)告第一次提出了要“加快形成符合科學(xué)發(fā)展觀要求的發(fā)展方式和發(fā)展機(jī)制”。而符合科學(xué)發(fā)展觀要求的“發(fā)展方式和發(fā)展機(jī)制”，必然包括經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式和發(fā)展機(jī)制與社會(huì)發(fā)展方式和發(fā)展機(jī)制兩個(gè)方面的統(tǒng)籌兼顧。有些學(xué)人甚至某些高級(jí)領(lǐng)導(dǎo)認(rèn)為，經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變包含了社會(huì)發(fā)展方式的轉(zhuǎn)變，這是不對(duì)的。經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式與社會(huì)發(fā)展方式雖相互聯(lián)系、相互促進(jìn)、相互影響甚至相互制約，但二者絕不是包含關(guān)系。正如，經(jīng)濟(jì)發(fā)展與社會(huì)發(fā)展、經(jīng)濟(jì)體制改革與社會(huì)體制改革并不是包含關(guān)系一樣。按照國(guó)際慣例，除經(jīng)濟(jì)以外的統(tǒng)稱為社會(huì)，即經(jīng)濟(jì)與社會(huì)是兩大系統(tǒng)。中國(guó)在“六五”計(jì)劃中第一次增加了社會(huì)發(fā)展的內(nèi)容和指標(biāo)，從“七五”計(jì)劃開(kāi)始，就在國(guó)家計(jì)劃中正式將名稱確立為“國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展”兩大系統(tǒng)，直至“十二五”規(guī)劃——“第十二個(gè)國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展五年規(guī)劃”都始終如一。由此，筆者認(rèn)為，中央關(guān)于統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的戰(zhàn)略，包含了轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式和社會(huì)發(fā)展方式兩個(gè)方面，即實(shí)質(zhì)上是中國(guó)轉(zhuǎn)變發(fā)展方式的總體戰(zhàn)略部署。換言之，要轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式，沒(méi)有社會(huì)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變的配套和統(tǒng)籌，將難以取得成功;要統(tǒng)籌轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展方式，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展就是應(yīng)然的實(shí)踐選擇。

七、對(duì)城鎮(zhèn)化和統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的功能與關(guān)系的再思考

中國(guó)的城鎮(zhèn)化進(jìn)程與統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展是相互聯(lián)系、相互交叉，甚至局部重疊和具有同步性發(fā)展的進(jìn)程;但無(wú)論是全球一般的城市化還是中國(guó)特色的城鎮(zhèn)化，都是由工業(yè)化使然并具有某種自然屬性的歷史進(jìn)程;而作為國(guó)家戰(zhàn)略的統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展，卻是更多地彰顯了國(guó)家自覺(jué)和人們的主觀能動(dòng)性。在這個(gè)意義上，城鎮(zhèn)化進(jìn)程與統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展二者的作用與功能是有區(qū)別的(表1)。

表1 城鎮(zhèn)化進(jìn)程與統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的功能區(qū)別

可見(jiàn)，城鎮(zhèn)化進(jìn)程更具有某種由工業(yè)化使然的“自然屬性”，而統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展進(jìn)程更彰顯人們發(fā)展理念的自覺(jué)和發(fā)展方式上的能動(dòng)性選擇。從一定意義上說(shuō)，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展是對(duì)城市化自然屬性的一種自覺(jué)調(diào)節(jié)和把控，如黨的十八大提出“堅(jiān)持工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)、城市支持農(nóng)村和多予少取放活方針，加大強(qiáng)農(nóng)惠農(nóng)富農(nóng)政策力度，讓廣大農(nóng)民平等參與現(xiàn)代化進(jìn)程、共同分享現(xiàn)代化成果”;同時(shí)，從科學(xué)發(fā)展觀的以人為本和城鄉(xiāng)一體化的可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)來(lái)理解，能夠更加持續(xù)推動(dòng)中國(guó)未來(lái)擴(kuò)大內(nèi)需的，應(yīng)該是統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的進(jìn)程。雖然城鎮(zhèn)化與統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展交叉，甚至是具有同步性發(fā)展的進(jìn)程，而且城鎮(zhèn)化是統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的基礎(chǔ)和重要?jiǎng)恿?，但是在中?guó)，只有通過(guò)統(tǒng)籌城鄉(xiāng)綜合配套改革，才能實(shí)現(xiàn)“城鄉(xiāng)均衡發(fā)展”和“城鄉(xiāng)一體化”，這也就意味著只有統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展才能在更大范圍、更多人口的基礎(chǔ)上，持續(xù)地?cái)U(kuò)大內(nèi)需尤其是民眾的消費(fèi)性內(nèi)需。

八、對(duì)統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的資源流動(dòng)和交換方式的再思考

統(tǒng)籌城鄉(xiāng)綜合配套改革試驗(yàn)是一項(xiàng)涉及眾多領(lǐng)域的系統(tǒng)工程。但遵循毛澤東抓矛盾要抓住主要矛盾的方法，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展首先需要思考的是:城鄉(xiāng)之間的資源要素能否自由流動(dòng)和是否以市場(chǎng)化方式流動(dòng)，是否遵循市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)等價(jià)交換原則流動(dòng)的問(wèn)題。

其一，有學(xué)者和官員認(rèn)為，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展要堅(jiān)持市場(chǎng)化方式和發(fā)揮市場(chǎng)機(jī)制的基礎(chǔ)性作用，理由是今天的中國(guó)在推進(jìn)市場(chǎng)化改革。但筆者認(rèn)為，這樣的提法未必嚴(yán)謹(jǐn)，而且不加說(shuō)明還容易造成誤識(shí)。因?yàn)椋袌?chǎng)主體追求利益最大化的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)，帶來(lái)的是優(yōu)勝劣汰的社會(huì)分化，換言之市場(chǎng)機(jī)制本身沒(méi)有統(tǒng)籌兼顧的功能;要推進(jìn)國(guó)家的統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展戰(zhàn)略，不能簡(jiǎn)單地基于市場(chǎng)機(jī)制或獨(dú)立的市場(chǎng)主體的市場(chǎng)行為作為新制度設(shè)計(jì)、新體制建立的基礎(chǔ)和條件，而是應(yīng)首先區(qū)分各級(jí)政府應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的責(zé)任?；谥袊?guó)國(guó)情，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)改革發(fā)展的關(guān)鍵是生產(chǎn)關(guān)系問(wèn)題，因而行政體制、機(jī)制和法律機(jī)制的創(chuàng)新，應(yīng)然是統(tǒng)籌城鄉(xiāng)改革的首要?jiǎng)恿C(jī)制。當(dāng)然，強(qiáng)調(diào)各級(jí)政府作為統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的“第一責(zé)任主體”，并不否定其在統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展中對(duì)市場(chǎng)機(jī)制的選擇和運(yùn)用，只是動(dòng)力機(jī)制設(shè)置的“主”與“輔”、“先”與“后”應(yīng)該是明確的。其二，在統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展中，改革生產(chǎn)關(guān)系的責(zé)任主體只能是政府，但改革的方向應(yīng)是市場(chǎng)化，改革的重點(diǎn)之一是政府推進(jìn)城鄉(xiāng)資源要素的市場(chǎng)化流動(dòng)。目前，城鄉(xiāng)之間可市場(chǎng)化流動(dòng)的最重要資源包括四大類:土地、勞動(dòng)力、資本和技術(shù)。然而，目前推動(dòng)和約束這四大類資源在城鄉(xiāng)間市場(chǎng)化流動(dòng)的機(jī)制設(shè)置有失公平。正如，當(dāng)農(nóng)村的土地資源受法律機(jī)制和行政機(jī)制強(qiáng)制而呈現(xiàn)出單向性(從農(nóng)村到城市、從農(nóng)業(yè)到工業(yè))流動(dòng)時(shí)，這種流動(dòng)方式與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的內(nèi)在規(guī)律——資源自由流動(dòng)(雙向流動(dòng))是相悖的;盡管國(guó)家已經(jīng)頒布實(shí)施了《物權(quán)法》，但這一問(wèn)題的核心是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的一般規(guī)律與人們由價(jià)值取向決定的主觀選擇之間有潛在的沖突，即表現(xiàn)在經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的國(guó)有、集體所有和私人所有之間的關(guān)系(包括交換關(guān)系、再分配關(guān)系)仍存在類似于馬克思在《哥達(dá)綱領(lǐng)批判》中闡述的“事實(shí)上的不平等”。又如，當(dāng)農(nóng)村勞動(dòng)力資源向城市流動(dòng)和轉(zhuǎn)移本應(yīng)是工業(yè)化和城市化進(jìn)程的必然，但因?yàn)楝F(xiàn)行的戶籍制度和歷史形成的城鄉(xiāng)二元社會(huì)管理體制被阻緩時(shí)，基于地方的統(tǒng)籌城鄉(xiāng)改革試驗(yàn)，客觀上必然要面對(duì)地方政府所不能克服的制度障礙和整個(gè)社會(huì)的結(jié)構(gòu)性障礙問(wèn)題。

九、對(duì)統(tǒng)籌城鄉(xiāng)綜合配套改革的行政授權(quán)問(wèn)題的思考

在依法治國(guó)和國(guó)家行政分層管理體制的依法行政背景下，任何地方政府要在包括國(guó)家法律、法規(guī)的制度層面和國(guó)家社會(huì)管理體制的結(jié)構(gòu)層面改革創(chuàng)新，事實(shí)上都潛存依法行政和管理體制權(quán)限的悖論。而化解這種悖論產(chǎn)生的社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)的唯一辦法，以及確保所謂地方性改革創(chuàng)新合法性的唯一途徑，就是基層政府在改革試驗(yàn)時(shí)能夠獲得自上而下的行政授權(quán)(行政授權(quán)與行政免責(zé)是正相關(guān)關(guān)系)。正如，“全國(guó)統(tǒng)籌城鄉(xiāng)綜合配套改革試驗(yàn)區(qū)”只所以被稱為“金牌”，實(shí)質(zhì)在于國(guó)家授權(quán)是地方“改革試驗(yàn)”的前提。對(duì)地方政府而言，“改革試驗(yàn)”的實(shí)質(zhì)，就是要突破某些現(xiàn)行的法律法規(guī)和既有政策，如果沒(méi)有突破，也就用不著“改”、用不著“試”，只須按照過(guò)去的慣例做就是了。然而，接踵而來(lái)的卻有三個(gè)問(wèn)題:其一，行政分層授權(quán)的“權(quán)力”邊界該如何界定(中央政府的授權(quán)通常都是原則性的規(guī)定)，這不僅涉及上級(jí)政府的權(quán)威問(wèn)題，而且涉及下級(jí)政府所謂的探索改革的縱深度問(wèn)題。其二，如果從上至下的行政分層授權(quán)的“權(quán)力”邊界是收縮性(某些規(guī)定性條件非常明確)的，那么這種收縮性是有利于地方政府一切從實(shí)際出發(fā)的創(chuàng)新，還是不利于?其三，如果地方政府的探索改革獲得了行政分層授權(quán)就能夠行政免責(zé)，沒(méi)有行政授權(quán)的探索改革就應(yīng)當(dāng)追責(zé)，那么，又應(yīng)該如何理解“堅(jiān)持一切從實(shí)際出發(fā)”?如何理解沒(méi)有獲得授權(quán)的地方政府向獲得授權(quán)的地方政府學(xué)習(xí)所謂經(jīng)驗(yàn)的合法性?

十、對(duì)統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展中戶籍制度改革的再思考

中國(guó)的城鎮(zhèn)化有別于其他國(guó)家的城市化，這本身就體現(xiàn)了我們是基于國(guó)情的選擇。但如果過(guò)分強(qiáng)調(diào)“國(guó)情”，這背后或許就有潛臺(tái)詞了。因?yàn)椋瑹o(wú)論是城市化還是城鎮(zhèn)化，都有其“自然屬性”，即人類工業(yè)文明發(fā)展的一般規(guī)律，如農(nóng)村人口的城鎮(zhèn)化轉(zhuǎn)移。農(nóng)村人口的城鎮(zhèn)化轉(zhuǎn)移之所以現(xiàn)在是全社會(huì)關(guān)注的“一道坎”，就是因?yàn)楝F(xiàn)存的戶籍制度以及與之配套的一系列制度安排。因而需要思考:其一，中國(guó)長(zhǎng)期實(shí)行的戶籍制度是否還有存在的必要。值得注意的是，不同國(guó)家的工業(yè)化、城市化，會(huì)因國(guó)情而有不同的道路選擇和制度安排，但是，目前世界上還在采用和運(yùn)行戶籍制度的國(guó)家，只有寥寥可數(shù)的幾個(gè);這或許說(shuō)明戶籍制度未必在人類工業(yè)化、城鎮(zhèn)化(國(guó)際上是城市化)中具有長(zhǎng)期的歷史必然性，尤其是當(dāng)占全國(guó)總?cè)丝?0%以上的人口因?yàn)楣ぷ骱蜕疃鲃?dòng)時(shí)。其二，如果戶籍制度還有存在的必要或者階段性存在的必要，那么改革的取向是強(qiáng)化管理、管制，還是服務(wù)?中國(guó)的戶籍管理制度本質(zhì)上是一種身份管理制度，但戶籍制度改革的難點(diǎn)又并不在戶籍制度本身，而在于過(guò)去國(guó)家以戶籍制度為基礎(chǔ)而附著其上的其他制度安排——核心是以身份管理區(qū)分各種公共福利和公共服務(wù)享有權(quán)利的差異。這里不討論基于公有制經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)建立的各種公共福利和公共服務(wù)實(shí)行公民差別化待遇的制度合法性(《憲法》:“中華人民共和國(guó)一切權(quán)力屬于人民”)問(wèn)題;這里要彰顯的是改革戶籍制度的必然趨勢(shì)和價(jià)值取向。其三，如果改革戶籍制度是統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的應(yīng)然要求，那么改革的方向和目標(biāo)又是什么。筆者認(rèn)為，即使基于國(guó)情，戶籍制度還有存在的必要或者階段性存在的必要，那么，改革戶籍制度也勢(shì)在必行，而且改革的大趨勢(shì)和基本價(jià)值取向應(yīng)該:一是從傳統(tǒng)的管理、管制人轉(zhuǎn)向服務(wù)人，二是從服務(wù)部分人轉(zhuǎn)向公平地服務(wù)于所有人。其四，重慶“以農(nóng)民工為主體的戶籍制度改革”，雖然范圍和涉及的對(duì)象有特定性和發(fā)展的階段性，但是，由中共重慶市委黨校課題組在2007年8月提出并最終成為重慶市統(tǒng)籌城鄉(xiāng)戶籍制度改革首要原則的“戶口跟著就業(yè)走”⑤中共重慶市委黨校的《農(nóng)民工問(wèn)題研究》課題組，在2007年8月23日上午，在中共重慶市委黨校向原中共重慶市委書記汪洋、原市委副書記張軒、原重慶市常務(wù)副市長(zhǎng)黃奇帆等作了現(xiàn)場(chǎng)匯報(bào)，并受到一致好評(píng)。參見(jiàn)“四大制度創(chuàng)新促進(jìn)農(nóng)民工有序轉(zhuǎn)移”，《重慶日?qǐng)?bào)(理論版)》2007-11-29。，無(wú)疑是至今改革中國(guó)戶籍制度、觸及二元身份管理體制和機(jī)制最有價(jià)值的思想。

十一、對(duì)統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展與縮小貧富差距的再思考

統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展對(duì)于縮小貧富差距的意義和功能是什么，是否能最終解決現(xiàn)實(shí)中國(guó)的貧富差距拉大和潛在的貧富分化趨勢(shì)等問(wèn)題，是需要認(rèn)真思考的。在思考這一問(wèn)題之前，有些基礎(chǔ)理論需要厘清:其一，富裕與貧困不僅是一對(duì)歷史范疇，而且二者是動(dòng)態(tài)的和相互依存、相互轉(zhuǎn)化的，即沒(méi)有貧困之說(shuō)，也就沒(méi)有富裕之語(yǔ)。其二，當(dāng)代國(guó)際社會(huì)對(duì)“貧困”的解釋是:貧困是一種多維現(xiàn)象，包括物質(zhì)匱乏和較低的健康與教育程度，包括風(fēng)險(xiǎn)和面臨風(fēng)險(xiǎn)時(shí)的脆弱性，以及不能表達(dá)自身的需求和缺乏影響力。與此相反的界說(shuō)，就應(yīng)該是“富裕”所包含的內(nèi)容。這說(shuō)明，無(wú)論是貧困還是富裕，都不僅僅討論物質(zhì)財(cái)富問(wèn)題，雖然物質(zhì)財(cái)富是基礎(chǔ)。其三，貧困與富裕作為一對(duì)歷史范疇，在社會(huì)發(fā)展的不同階段，應(yīng)有不同的、能夠讓人們作出判斷的“底線”和“上線”。因?yàn)?，在某一社?huì)發(fā)展階段的目標(biāo)或預(yù)期目標(biāo)中，如果沒(méi)有關(guān)于富裕的“底線”設(shè)計(jì)，也就沒(méi)有“貧困”一說(shuō);如果沒(méi)有關(guān)于富裕的“上線”設(shè)計(jì)，也就沒(méi)有了“兩極分化”的擔(dān)憂。

長(zhǎng)期以來(lái)，無(wú)論是宣傳界還是理論界，研究資本主義社會(huì)兩極分化現(xiàn)象的經(jīng)典事例和方法，通常是以全社會(huì)中最高收入的15%～20%的人群和最低收入的15%～20%的人群之間的貧富差距作為經(jīng)典論據(jù)和比較事例。這一研究方法隱喻著生產(chǎn)方式中的生產(chǎn)資料私人占有以及剝削是其最主要根源的思想，而且這樣的研究視角和方法，是符合馬克思主義基本立場(chǎng)、觀點(diǎn)和方法的。

其一，從理論研究維度和方法的角度思考，當(dāng)我們研究現(xiàn)實(shí)中的貧富差距和縮小差距的問(wèn)題時(shí)，從城鄉(xiāng)區(qū)域結(jié)構(gòu)的角度分類和從社會(huì)不同收入群體的角度分類，與國(guó)際慣例是有重要區(qū)別的。雖然討論“城鄉(xiāng)差距”既包括城鄉(xiāng)區(qū)域之間的結(jié)構(gòu)性差距問(wèn)題，也包括社會(huì)群體之間的收入差距問(wèn)題，即中國(guó)目前存在的貧富差距問(wèn)題是綜合性的，而且城鄉(xiāng)區(qū)域之間的結(jié)構(gòu)性差距，是更大范圍、涉及更多人口的貧富問(wèn)題;在這個(gè)意義上，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展戰(zhàn)略的確立和實(shí)施，把握了當(dāng)前中國(guó)縮小貧富差距的主要矛盾。但是，這樣的認(rèn)知視角和方法，并不同于從一個(gè)社會(huì)中最高收入群體和最低收入群體比較研究——衡量貧富是否懸殊的國(guó)際慣例。問(wèn)題在于，我們?yōu)槭裁床蛔裱瓏?guó)際慣例?尤其是當(dāng)全球化和信息時(shí)代的到來(lái)而逐漸培育出一種具有開(kāi)放性和共時(shí)性特征的全球發(fā)展場(chǎng)域，以及形成市場(chǎng)化的合作和同構(gòu)的過(guò)程時(shí)。其二，筆者注意到，從國(guó)際慣例考察社會(huì)中的最高收入人群和最低收群體之間的貧富差距，是一個(gè)社會(huì)控制和預(yù)防“貧富懸殊”的關(guān)鍵。然而，這一視角所涉及的貧富差距問(wèn)題，一方面并非是統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展所能破解的，另一方面這類問(wèn)題的“根”，或許主要是與生產(chǎn)資料的私人占有和由此決定的生產(chǎn)以及隨生產(chǎn)而來(lái)的交換關(guān)系中蘊(yùn)含一定的剝削和被剝削的關(guān)系有關(guān)。

［1］恩格斯致愛(ài)德華·皮斯［M］//馬克思恩格斯全集(第36卷).北京:人民出版社，1972.

［2］馬克思恩格斯全集(第23卷)［M］.北京:人民出版社，1972.

［3］列寧.論我國(guó)革命［M］//列寧選集(第四卷).北京:人民出版社，1975.

Deep Thinking on the Reform and Balancing Urban and Rural Development

QI Gong，LI Chunqin
(Chongqing Party School，Chongqing 400041，P.R.China)

No matter which country or nation from an agricultural society to an industrial society or from a traditional society to a modern society is facing the process of the natural history objectively，this changes the dual economic and social structure.But using the national strategy of“balancing urban and rural development”to respond to this natural history process， essentially， is based on the national consciousness， social consciousness and people consciousness to promote transformation of development mode.So，clarifying some theoretical issues between the subjectivity and the attributes of the laws of nature has some practical significance.

urban and rural;laws of nature;reform;theoretical thinking

F061.5

A

1008-5831(2014)03-0027-06

10.11835/j.issn.1008-5831.2014.03.004

2013-05-26

戚攻，男，中共重慶市委黨校研究生部主任，教授，主要從事社會(huì)管理與區(qū)域發(fā)展研究。

(責(zé)任編輯 傅旭東)