□孫 毅

征收農(nóng)地使用稅促進(jìn)土地流轉(zhuǎn)問(wèn)題初探

□孫 毅

加速土地流轉(zhuǎn)實(shí)現(xiàn)農(nóng)地規(guī)?；?jīng)營(yíng)是當(dāng)前我國(guó)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化亟待解決的首要問(wèn)題。本文從分析日本、臺(tái)灣農(nóng)地改革的經(jīng)驗(yàn)入手，提出征收農(nóng)地使用稅，通過(guò)提高農(nóng)戶保有土地的成本及耕作成本，減少那些低效率的、僅利用空余時(shí)間從事農(nóng)業(yè)的兼業(yè)農(nóng)戶的比重，從而促進(jìn)土地規(guī)?；?jīng)營(yíng)。同時(shí)，通過(guò)完善以農(nóng)村公共財(cái)政投入支持體制為中心的配套措施，以征稅收入反哺農(nóng)業(yè)，尤其是農(nóng)村公共服務(wù)產(chǎn)品的供給，推動(dòng)農(nóng)民增收和農(nóng)業(yè)的發(fā)展，防止重蹈稅制改革“黃宗羲定律”的覆轍。

農(nóng)地使用稅；土地流轉(zhuǎn)；農(nóng)地規(guī)?；?jīng)營(yíng)；黃宗羲定律

一、為什么強(qiáng)調(diào)征收農(nóng)地使用稅

從現(xiàn)有研究來(lái)看，目前影響到我國(guó)農(nóng)地流轉(zhuǎn)的因素有很多，從流出方來(lái)看，農(nóng)地流轉(zhuǎn)的價(jià)格較低，土地給農(nóng)民帶來(lái)的安全感(在缺乏社會(huì)保障的情況下，土地是農(nóng)民應(yīng)對(duì)極大生存壓力時(shí)的重要保障)；從流入方來(lái)看，農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)的比較收益低，制度性障礙，交易成本高，甚至農(nóng)業(yè)稅也因造成農(nóng)民負(fù)擔(dān)過(guò)重而成為其中的原因。[1]那么，為什么本文作者要單獨(dú)強(qiáng)調(diào)征收農(nóng)地使用稅呢？——尤其是在征收農(nóng)業(yè)稅時(shí)代，還曾因稅費(fèi)負(fù)擔(dān)過(guò)重而阻礙了農(nóng)地流轉(zhuǎn)的情況下。

首先需要強(qiáng)調(diào)，本文認(rèn)為征收農(nóng)地使用稅促進(jìn)農(nóng)地流轉(zhuǎn)，只是說(shuō)在當(dāng)前時(shí)期，農(nóng)地使用稅是促進(jìn)農(nóng)地流轉(zhuǎn)的必要條件，而絕不是充分條件。本文在后面還將具體說(shuō)明，推動(dòng)農(nóng)地流轉(zhuǎn)還需要有其他配套政策，農(nóng)地流轉(zhuǎn)支持政策應(yīng)與農(nóng)地規(guī)?；?jīng)營(yíng)支持政策緊密聯(lián)系。

(一)日本、臺(tái)灣農(nóng)地改革的教訓(xùn)：沒(méi)有實(shí)現(xiàn)農(nóng)地規(guī)?；?jīng)營(yíng)

1962年，隨著日本工業(yè)化進(jìn)程的加速，農(nóng)業(yè)外就業(yè)機(jī)會(huì)擴(kuò)大，留在農(nóng)業(yè)內(nèi)的勞動(dòng)力會(huì)迅速減少，因此，日本政府修改《農(nóng)地法》，提高單個(gè)農(nóng)戶保有農(nóng)地面積的上限，甚至農(nóng)業(yè)生產(chǎn)法人也開(kāi)始被允許擁有土地，日本政府期待法律的修訂會(huì)在新的經(jīng)濟(jì)形勢(shì)下促進(jìn)耕地向?qū)Ｊ罗r(nóng)業(yè)的家庭集中，從而實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)的規(guī)模化經(jīng)營(yíng)，促進(jìn)農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整。[2]但日本農(nóng)業(yè)并沒(méi)有達(dá)到政府所期望的結(jié)果，自1960至1995年，日本農(nóng)戶平均耕地面積變化不大，僅從1公頃增加到1.46公頃。[3]為解決上述問(wèn)題，1961年，日本制定《農(nóng)業(yè)基本法》，除實(shí)施農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格保護(hù)政策外，開(kāi)始放寬管制、促進(jìn)土地流轉(zhuǎn)，具體采取的政策包括：(1)廢除限制獲得農(nóng)地權(quán)利最高面積的規(guī)定，甚至提高下限面積的數(shù)字；(2)通過(guò)租賃來(lái)推動(dòng)農(nóng)地的流轉(zhuǎn)，放寬對(duì)出租土地的限制條件；(3)實(shí)行農(nóng)業(yè)人養(yǎng)老金制度，具有一定面積以上農(nóng)用地耕作權(quán)利的農(nóng)業(yè)人，將所耕種的農(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán)轉(zhuǎn)讓給農(nóng)業(yè)后繼者或第三者，就可以獲得經(jīng)營(yíng)轉(zhuǎn)讓養(yǎng)老金；(4)建立促進(jìn)農(nóng)地流轉(zhuǎn)的新制度，包括農(nóng)協(xié)的農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)代理事業(yè)，農(nóng)地保有合理化租金事業(yè)等等。[4]需要強(qiáng)調(diào)的是，日本政府上述加速土地流轉(zhuǎn)、促進(jìn)農(nóng)地規(guī)模化經(jīng)營(yíng)的措施，無(wú)一不與上述阻礙我國(guó)土地流轉(zhuǎn)的因素相對(duì)應(yīng)，如保護(hù)農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格，解決農(nóng)民的社會(huì)保障，不斷降低土地流轉(zhuǎn)的制度性障礙和交易成本，但我們可以看到，即使這些問(wèn)題都解決了，日本也沒(méi)有出現(xiàn)期待中的農(nóng)地規(guī)?；?jīng)營(yíng)。

臺(tái)灣曾在1949年進(jìn)行土地改革(學(xué)者常稱之為第一次土地改革)。規(guī)定每戶地主保有土地的限額，超過(guò)部分由政府購(gòu)買(mǎi)。政府將購(gòu)買(mǎi)的土地，加上政府原來(lái)保有的土地，分配給耕農(nóng)、雇農(nóng)和耕地不足的佃農(nóng)等，實(shí)現(xiàn)了耕者有其田。后來(lái)，隨著臺(tái)灣經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，農(nóng)業(yè)勞動(dòng)力的轉(zhuǎn)移，臺(tái)灣農(nóng)業(yè)也開(kāi)始面臨農(nóng)地規(guī)?；?jīng)營(yíng)的機(jī)遇和挑戰(zhàn)，但因?yàn)榇饲安扇〉恼?，如為保護(hù)租地戶，規(guī)定“耕地租佃期間，不得少于六年”，人均保有田地的限制，等等，已經(jīng)不利于農(nóng)地規(guī)模化經(jīng)營(yíng)。所以，從上世紀(jì)70年代末開(kāi)始進(jìn)行第二次土地改革，如放寬購(gòu)地限制，鼓勵(lì)農(nóng)民購(gòu)地，限定耕地分割，等等，目的都是為了鼓勵(lì)土地買(mǎi)賣(mài)、出租，從而實(shí)現(xiàn)農(nóng)地的規(guī)?；?jīng)營(yíng)。為此，臺(tái)灣省政府甚至還花費(fèi)巨大力氣進(jìn)行了農(nóng)地重劃，但即使如此，如表1所示，臺(tái)灣戶均耕地面積變化也不大。

表1 臺(tái)灣可耕地面積情況(單位：公頃)

資料來(lái)源：許宏,周應(yīng)恒.農(nóng)地產(chǎn)權(quán)私有化與土地規(guī)模經(jīng)營(yíng)——東亞地區(qū)實(shí)踐對(duì)中國(guó)的啟示[J].云南財(cái)經(jīng)大學(xué)學(xué)報(bào), 2009,(01).

在此過(guò)程中，我們看到，臺(tái)灣省政府所采取的鼓勵(lì)農(nóng)地規(guī)?；?jīng)營(yíng)的政策，基本也是靠提高農(nóng)地收益，提供社會(huì)保障，降低農(nóng)地流轉(zhuǎn)的制度性障礙和交易成本，甚至還實(shí)施強(qiáng)有力的農(nóng)地重劃，基本將學(xué)者們總結(jié)的阻礙我國(guó)大陸農(nóng)地流轉(zhuǎn)的障礙都解決了，但是，也沒(méi)有提高農(nóng)地規(guī)?；?jīng)營(yíng)。

(二)有關(guān)日本、臺(tái)灣農(nóng)地改革沒(méi)有實(shí)現(xiàn)農(nóng)地規(guī)模化經(jīng)營(yíng)的理論分析

根據(jù)日本學(xué)者速水佑次郎所做的研究，日本農(nóng)地經(jīng)營(yíng)規(guī)模之所以沒(méi)有擴(kuò)大，主要是農(nóng)民在家兼業(yè)機(jī)會(huì)的急劇增加，而且，隨著減輕勞動(dòng)強(qiáng)度的一些新技術(shù)的開(kāi)發(fā)與應(yīng)用，極大降低了農(nóng)業(yè)對(duì)體力勞動(dòng)的依賴程度，使老人和婦女也能經(jīng)營(yíng)農(nóng)業(yè)，這樣，即使骨干男勞力在外工作，其家庭也不一定非得離開(kāi)農(nóng)業(yè)。因此，農(nóng)家骨干男勞力平常在外就業(yè)，周末和節(jié)假日回家務(wù)農(nóng)，家中日常農(nóng)活主要依靠婦女和老人。這樣一種兼業(yè)經(jīng)營(yíng)形態(tài)就逐漸在日本普及開(kāi)來(lái)。進(jìn)一步的，一部分原來(lái)去其他產(chǎn)業(yè)就業(yè)的農(nóng)家子弟逐漸到了退休年齡，他們中的一部分人又重新返回農(nóng)業(yè)，但這些反向流入農(nóng)業(yè)的勞動(dòng)力多數(shù)超過(guò)了50歲，他們當(dāng)中的大部分是從其他產(chǎn)業(yè)退休或離職的人。對(duì)這些中老年人來(lái)說(shuō)，勞動(dòng)機(jī)會(huì)成本很低，繼續(xù)經(jīng)營(yíng)農(nóng)業(yè)的意向很強(qiáng)，即使自己農(nóng)業(yè)的勞動(dòng)報(bào)酬率較低，也不輕易放棄耕作。[2]更重要的是，從1970年代開(kāi)始，隨著插秧機(jī)、聯(lián)合收割機(jī)和乘用型拖拉機(jī)等大型農(nóng)業(yè)機(jī)械的普及，相對(duì)于較大規(guī)模農(nóng)戶，這類(lèi)農(nóng)戶的耕作效率越來(lái)越落后了，如耕作達(dá)3公頃以上規(guī)模的農(nóng)戶，每公斤糙米的生產(chǎn)成本，1960年時(shí)是規(guī)模在0.3公頃以下的農(nóng)戶成本的82%，1970年為66%，1980年為51%。[2]實(shí)際上，不僅日本碰到了這個(gè)問(wèn)題，臺(tái)灣也碰到了同樣的問(wèn)題，正是因?yàn)檫@個(gè)原因，臺(tái)灣在上世紀(jì)90年代開(kāi)始的第三次土地改革，干脆不再堅(jiān)持農(nóng)地規(guī)模化經(jīng)營(yíng)，強(qiáng)制農(nóng)地農(nóng)用，轉(zhuǎn)而支持農(nóng)地釋放，鼓勵(lì)發(fā)展休閑農(nóng)業(yè)。

所以，農(nóng)地改革后的農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)者，與其說(shuō)是農(nóng)家，還不如說(shuō)是為了保住土地財(cái)產(chǎn)而住在農(nóng)村、利用空余時(shí)間從事些農(nóng)活的非農(nóng)就業(yè)者，或者是有退休金收入，僅僅處于休閑娛樂(lè)的需要才從事農(nóng)業(yè)的“養(yǎng)老家庭”。而日本當(dāng)代農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)若要發(fā)展，為降低生產(chǎn)成本、提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)率，就有必要擴(kuò)大農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)的規(guī)模。而且有必要從兼業(yè)化程度高的農(nóng)戶手中，或是從高齡農(nóng)戶手中，將其農(nóng)地轉(zhuǎn)移到將來(lái)也會(huì)熱心從事農(nóng)業(yè)的農(nóng)戶手中并作為農(nóng)地予以利用。[3]

那么，采取什么樣的措施才能將以上這些人手中的土地轉(zhuǎn)移出來(lái)呢？通過(guò)制訂法律強(qiáng)制退出當(dāng)然是一種方法，但是，若強(qiáng)有力的改變農(nóng)戶對(duì)農(nóng)地的產(chǎn)權(quán)，造成的后果如何仍是難以預(yù)料和確定的。若能通過(guò)經(jīng)濟(jì)調(diào)控手段，激勵(lì)上述農(nóng)戶自動(dòng)退出，可能成本會(huì)更低、效果會(huì)更好。因此，我們認(rèn)為，通過(guò)征收農(nóng)地使用稅，提高農(nóng)戶保有土地的成本及耕作成本，再輔之以其他配套政策，會(huì)更有效的促進(jìn)土地流轉(zhuǎn)、實(shí)現(xiàn)農(nóng)地規(guī)?；?jīng)營(yíng)。

二、為什么農(nóng)地使用稅能促進(jìn)農(nóng)地流轉(zhuǎn)

從經(jīng)濟(jì)學(xué)角度來(lái)看，關(guān)鍵的問(wèn)題是，上述各類(lèi)(二兼、養(yǎng)老)農(nóng)戶在使用農(nóng)地時(shí)造成了負(fù)的外部性，即由社會(huì)為其經(jīng)營(yíng)行為承擔(dān)了農(nóng)地規(guī)?；玫膿p失。而在當(dāng)前各國(guó)普遍反哺農(nóng)業(yè)的背景下，農(nóng)民使用土地沒(méi)有付出任何成本，因此，農(nóng)地被農(nóng)民(因無(wú)成本)過(guò)度利用了。糾正這種負(fù)的外部性，最傳統(tǒng)的辦法就是征收農(nóng)地使用稅，提高農(nóng)地的保有成本及農(nóng)戶的耕作成本。

對(duì)以上方法能否起到目標(biāo)作用，由于經(jīng)濟(jì)學(xué)作為一門(mén)社會(huì)科學(xué)，很難將其像自然科學(xué)那樣放到實(shí)驗(yàn)室去檢驗(yàn)從而得出結(jié)論。但中國(guó)自2006年開(kāi)始免征農(nóng)業(yè)稅，卻給我們提供了一個(gè)分析稅收對(duì)土地流轉(zhuǎn)影響的近似樣本，我們可以通過(guò)比較2006年之前免征農(nóng)業(yè)稅前后農(nóng)地流轉(zhuǎn)發(fā)生的變化情況，間接考察稅收對(duì)農(nóng)地流轉(zhuǎn)的影響。

(一)2006年之前征收農(nóng)業(yè)稅的情形：流入方接盤(pán)不力造成的拋荒

自改革開(kāi)放以后，農(nóng)村通過(guò)實(shí)行家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制，基本使農(nóng)民按人頭分到了一塊土地，同時(shí)，經(jīng)營(yíng)農(nóng)地的農(nóng)民繳納農(nóng)業(yè)稅，全國(guó)平均稅率一般為年產(chǎn)量的15.5%。家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制在一定程度上促進(jìn)了中國(guó)農(nóng)業(yè)的增長(zhǎng)和農(nóng)民收入的提高，但同時(shí)，也存在著諸多問(wèn)題，其中與本文最相關(guān)的一個(gè)問(wèn)題就是拋荒。按照如前所述邏輯，因?yàn)檗r(nóng)地使用稅和農(nóng)業(yè)稅一樣都使農(nóng)民承受了負(fù)擔(dān)，理論上來(lái)說(shuō)，即使農(nóng)民感覺(jué)到經(jīng)營(yíng)上的不利，為什么不將它流轉(zhuǎn)、而將其拋荒呢？許多研究共同揭示出如下原因，比較收益低，農(nóng)民的負(fù)擔(dān)過(guò)重，土地流轉(zhuǎn)的制度性障礙，等等。[4]

應(yīng)該說(shuō)，這些原因共同造成了拋荒的存在。比較收益低，在農(nóng)民耕種規(guī)模始終不能擴(kuò)大的情形下，收益提高是很困難的。土地流轉(zhuǎn)的制度性障礙在現(xiàn)實(shí)中確實(shí)普遍存在，但國(guó)家層面上一直在制度上支持土地流轉(zhuǎn)[5]，而且土地流轉(zhuǎn)也普遍發(fā)生[6]——盡管比例可能不高。本文在此要重點(diǎn)論述的是農(nóng)民負(fù)擔(dān)過(guò)重問(wèn)題，因?yàn)?，正是不合理的農(nóng)業(yè)稅費(fèi)及地方財(cái)政體制使農(nóng)地產(chǎn)權(quán)受到侵害，才加劇了農(nóng)地的拋荒、流轉(zhuǎn)的困難。

中國(guó)的農(nóng)業(yè)稅制度，源自上世紀(jì)50年代頒布的《中華人民共和國(guó)農(nóng)業(yè)稅條例》，起初滿足了工業(yè)化初期資本積累的需要，但后來(lái)它卻日益演化為縣鄉(xiāng)兩級(jí)政府的主要收入來(lái)源，尤其在當(dāng)前我國(guó)農(nóng)業(yè)縣財(cái)政收入中占有重要地位，如果沒(méi)有農(nóng)業(yè)稅收入，這些地方的財(cái)政就會(huì)十分緊張，甚至難以運(yùn)轉(zhuǎn)。因此，這些地方政府不但要確保農(nóng)業(yè)稅的足額征收，還會(huì)千方百計(jì)地從農(nóng)民那里再搭收一些“費(fèi)”，這是農(nóng)業(yè)稅費(fèi)難以取締的根本原因所在。[7]

其中最關(guān)鍵的問(wèn)題是，政府在收取農(nóng)業(yè)稅費(fèi)時(shí)，既沒(méi)有考慮稅費(fèi)金額的大小與納稅能力等因素，也沒(méi)有體現(xiàn)稅收與公共服務(wù)的對(duì)應(yīng)，極大程度上扭曲了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)中資源的配置。例如，前者，農(nóng)業(yè)、農(nóng)民的稅費(fèi)負(fù)擔(dān)邊際稅率遠(yuǎn)遠(yuǎn)高過(guò)其他行業(yè)及從業(yè)人員，而且，低產(chǎn)田與高產(chǎn)田承擔(dān)同樣數(shù)額的稅費(fèi)。這樣的稅收政策，必然起著剝奪農(nóng)業(yè)勞動(dòng)力收入的作用，損害了農(nóng)業(yè)勞動(dòng)力的勞動(dòng)投入積極性，并造成農(nóng)業(yè)資本投資的不足。后者，與農(nóng)地價(jià)值密切相關(guān)的農(nóng)田水利、農(nóng)業(yè)技術(shù)等公共產(chǎn)品的比例并不很高，降低了農(nóng)地的產(chǎn)出水平，進(jìn)而侵害了農(nóng)地的產(chǎn)權(quán)價(jià)值。[8]有研究者指出，有些農(nóng)民甚至以倒貼100-200元/畝的價(jià)格將其轉(zhuǎn)包給他人耕種。[9]但在這樣的稅費(fèi)機(jī)制下，縱然有愿意將土地流轉(zhuǎn)出去的愿望，負(fù)擔(dān)過(guò)重、受損的農(nóng)地產(chǎn)權(quán)，對(duì)農(nóng)地流入方而言，恐怕也難有接盤(pán)的動(dòng)力。因此，土地普遍遭到拋荒。

(二)2006年之后免征農(nóng)業(yè)稅：土地流轉(zhuǎn)的流出方障礙

因?yàn)橐陨系呢?fù)面效果，我國(guó)政府自2004年開(kāi)始逐步降低農(nóng)業(yè)稅稅率，至2006年，全面實(shí)行免征農(nóng)業(yè)稅，并開(kāi)始對(duì)農(nóng)業(yè)進(jìn)行補(bǔ)貼。在一定程度上，這確實(shí)提高了農(nóng)民的種地積極性，但在農(nóng)地流轉(zhuǎn)方面，問(wèn)題卻變得更復(fù)雜了。

一方面，農(nóng)地拋荒現(xiàn)象依然存在，其原因，仍如前引研究所指出的，盡管負(fù)擔(dān)減輕了，但種地的比較收益仍很低，土地流轉(zhuǎn)有制度性障礙等，如拋荒表現(xiàn)出的區(qū)域性特征，“丘陵、山區(qū)、離城較遠(yuǎn)的地區(qū)拋荒較嚴(yán)重?！盵10]另一方面，農(nóng)地流出方拋荒(撂荒)、流轉(zhuǎn)的意愿減少。據(jù)2006年對(duì)14省25縣496農(nóng)戶的調(diào)查，隨著種地收益的增加，原本閑置的土地被承包者重新利用，而農(nóng)戶土地流轉(zhuǎn)的意愿明顯減弱，雖然擴(kuò)大土地利用規(guī)模的意愿增強(qiáng)比例達(dá)82.52%，但現(xiàn)實(shí)中卻只有18.87%的農(nóng)戶土地經(jīng)營(yíng)面積有實(shí)際增加。而且，農(nóng)戶增加經(jīng)營(yíng)的面積主要不是來(lái)自于土地流轉(zhuǎn)，而是其自身原來(lái)拋荒(撂荒)的土地或者新開(kāi)墾的土地。

需進(jìn)一步指出，該調(diào)查分析認(rèn)為免稅為農(nóng)戶“增加土地利用投入、提高土地利用效率增添了動(dòng)力”，但經(jīng)對(duì)調(diào)查者所提供數(shù)據(jù)的再分析，我們認(rèn)為，單位土地利用投入不僅沒(méi)有增加，甚至還有減少。其理由是，農(nóng)戶土地經(jīng)營(yíng)面積增加了18.87%，但是，其各項(xiàng)土地投入在使用面積上的增加比例，機(jī)械耕作(14.68%)、化肥(17.65%)、機(jī)灌(16.67%)、良種(18.28%)、地膜(11.82%)、農(nóng)藥(7.27%、除草劑(13.64%)，均不及土地經(jīng)營(yíng)面積增加比例，由此可見(jiàn)，單位土地上這些投入并沒(méi)有增加。另外，該調(diào)查也顯示出，東中西部投入差異較大，投入不變的農(nóng)戶比例較高。[11]由此，我們似乎看到了與日本、臺(tái)灣相類(lèi)似的情形：在土地?zé)o保有成本的情況下，農(nóng)民保有土地的意愿增強(qiáng)，流轉(zhuǎn)意識(shí)減弱，且土地利用的效率卻并不高。

由上所述，我們可以得出結(jié)論，我國(guó)在2006年前實(shí)行的農(nóng)業(yè)稅，沒(méi)有促進(jìn)土地流轉(zhuǎn)，主要原因，一是稅負(fù)過(guò)重，二是公共投入過(guò)少，既使得流出方得不到合宜的流出補(bǔ)償，又使流入方缺乏種田的利益驅(qū)動(dòng)，供需均乏力，造成我國(guó)土地流轉(zhuǎn)的低水平均衡。2006年后的免稅，減輕了農(nóng)民的負(fù)擔(dān)，反而增加了農(nóng)民保有土地的意愿，不利于土地的流出。而從土地流轉(zhuǎn)的需求方來(lái)看，流入方的需求變化不大(若不考慮其他農(nóng)業(yè)政策的影響)，由此，土地流轉(zhuǎn)仍處于低水平狀態(tài)。這個(gè)結(jié)論并不能說(shuō)明向農(nóng)業(yè)征稅是無(wú)所謂的，而是反映出，要使稅收真正發(fā)揮它在農(nóng)地流轉(zhuǎn)中的調(diào)節(jié)作用，必須做到對(duì)農(nóng)地流轉(zhuǎn)的流出方(農(nóng)地流轉(zhuǎn)供給者)和流入方(農(nóng)地流轉(zhuǎn)需求者)均產(chǎn)生激勵(lì)。所以，需要建立一個(gè)更合理、有效的農(nóng)地使用稅征收機(jī)制。

三、需要什么樣的農(nóng)地使用稅的征收機(jī)制

實(shí)際上，在討論我國(guó)免征農(nóng)業(yè)稅問(wèn)題時(shí)，即使是那些普遍被認(rèn)為對(duì)農(nóng)民抱以同情、支持態(tài)度的一些研究者，對(duì)向農(nóng)民、農(nóng)業(yè)征稅也并不反對(duì)，反而持贊成態(tài)度，例如，李昌平認(rèn)為，應(yīng)該改農(nóng)業(yè)稅費(fèi)為農(nóng)業(yè)地租，農(nóng)民向集體繳租，保障農(nóng)民村社共同體和農(nóng)地集體所有制體系的運(yùn)轉(zhuǎn)，如果免交農(nóng)業(yè)稅費(fèi)，必然意味著農(nóng)民集體所有制和農(nóng)民村社共同體的削弱及被消滅，“這個(gè)變化沒(méi)有任何積極意義”。[12]秦暉認(rèn)為，在保障稅制公平的前提下，“也不必特別規(guī)定農(nóng)民不繳稅，交稅不僅是公民義務(wù)，同時(shí)也包含‘納稅人權(quán)利’”。[13]關(guān)鍵是實(shí)施什么樣的農(nóng)地使用稅。

(一)農(nóng)地使用稅與2006年之前征收農(nóng)業(yè)稅的區(qū)別

首先，農(nóng)地使用稅與農(nóng)業(yè)稅的性質(zhì)不同。農(nóng)地使用稅表示的是農(nóng)地屬集體所有，使用農(nóng)地就要繳納使用費(fèi)，就如地租一樣——李昌平就提倡征收地租，這是一種產(chǎn)權(quán)通過(guò)契約轉(zhuǎn)讓所必須付出的代價(jià)。而農(nóng)業(yè)稅，秦暉教授曾認(rèn)為，此前征收的農(nóng)業(yè)稅，既不是所得稅，也不是營(yíng)業(yè)稅或增值稅，更不是地租，也不能說(shuō)是資產(chǎn)稅，“其實(shí)它就是過(guò)去所謂的‘皇糧國(guó)稅’，是與農(nóng)民的‘身份’相聯(lián)系的義務(wù)。”[14]

其次，稅收權(quán)利與義務(wù)之間的關(guān)系有根本差別。如前所述，農(nóng)業(yè)稅是縣鄉(xiāng)兩級(jí)財(cái)政的主要來(lái)源之一，是“吃飯財(cái)政”的收入來(lái)源，在這樣的稅收體制下，農(nóng)民只有繳稅的義務(wù)，不享有政府給予納稅人提供公共服務(wù)的權(quán)利，要享受這些權(quán)利，還要再繳“費(fèi)”！而在農(nóng)地使用稅體制下，我們強(qiáng)調(diào)稅收權(quán)利與義務(wù)的對(duì)等，農(nóng)民使用農(nóng)地，有繳納農(nóng)地使用稅的義務(wù)，同時(shí)，有享受得到農(nóng)地使用稅收繳人所提供公共服務(wù)的權(quán)利，如農(nóng)田基本水利設(shè)施的建設(shè)及維護(hù)，農(nóng)業(yè)技術(shù)的提高等等?？傊?，要保障土地利用的價(jià)值，農(nóng)地使用產(chǎn)權(quán)的完整性。

此外，在稅負(fù)水平上，農(nóng)地使用稅也應(yīng)低于農(nóng)業(yè)稅，根據(jù)現(xiàn)有的《國(guó)務(wù)院關(guān)于全民推進(jìn)農(nóng)村稅費(fèi)改革試點(diǎn)工作的意見(jiàn)》和《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于促進(jìn)農(nóng)民增加收入若干政策的意見(jiàn)》等文件精神，我國(guó)農(nóng)業(yè)稅費(fèi)改革的政策方向，一般是“少取、多予”。

農(nóng)地使用稅的征收，應(yīng)根據(jù)農(nóng)地的不同情形分別對(duì)待，有學(xué)者曾提出“分區(qū)分類(lèi)分級(jí)定額”征收的方案。分區(qū)，將全國(guó)農(nóng)業(yè)土地根據(jù)自然狀況分區(qū)，不同區(qū)采用不同的稅率。分類(lèi)，根據(jù)土地的長(zhǎng)期用途將農(nóng)地劃分為耕地、草場(chǎng)和牧場(chǎng)、山林、水面四類(lèi)。分級(jí)，將每類(lèi)土地按不同級(jí)別分類(lèi)，分別適用不同稅率。定額，就是采用定額稅，不與土地的價(jià)格或收益發(fā)生關(guān)系，等等。[15]當(dāng)然，具體方式有待實(shí)施中進(jìn)一步研究。更重要的是要認(rèn)識(shí)到，農(nóng)地使用稅的征收，除稅制本身的設(shè)計(jì)外，還需要一系列配套措施的改進(jìn)，否則，無(wú)論設(shè)計(jì)的有多么完美，這樣的稅制也不過(guò)還是另一個(gè)“農(nóng)業(yè)稅”。

(二)征收農(nóng)地使用稅所需要的配套措施

1.建立規(guī)范的農(nóng)村公共財(cái)政投入支持體制。需要重新明確劃分從中央到縣鄉(xiāng)各級(jí)政府的財(cái)權(quán)與事權(quán)，使兩者相互適應(yīng)。尤其是涉及到農(nóng)村公共服務(wù)產(chǎn)品的供給，農(nóng)田水利、農(nóng)業(yè)技術(shù)，公共道路、綠化，基礎(chǔ)教育、醫(yī)療，等等，這些不同類(lèi)型的公共服務(wù)產(chǎn)品的提供肯定要來(lái)自不同級(jí)別的政府，如基礎(chǔ)教育，在原來(lái)農(nóng)業(yè)稅體制下，是國(guó)家立法要進(jìn)行的，不是村委會(huì)要搞的，但國(guó)家投入不足，籌資任務(wù)就落到了村民委員會(huì)頭上。[16]這些公共產(chǎn)品的財(cái)權(quán)和事權(quán)不統(tǒng)一，如果不能界定清楚，從公共財(cái)政上提供制度性保障，則農(nóng)地使用稅的征收將僅僅是增加了農(nóng)民的負(fù)擔(dān)。

2.在建立社會(huì)保障基礎(chǔ)上建立以集體為主導(dǎo)的農(nóng)地流轉(zhuǎn)配套機(jī)制。我國(guó)在實(shí)行家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制時(shí)，將土地按照人頭的辦法承包到農(nóng)民家庭，一個(gè)重要的原因是，絕大多數(shù)農(nóng)民除了土地之外，沒(méi)有別的手段來(lái)保障他們的生活，所以，土地實(shí)際上給農(nóng)民提供了最基本的生活保障。[17]征收農(nóng)地使用稅是為了促進(jìn)農(nóng)地流轉(zhuǎn)，但這樣，農(nóng)民就有可能失去基本的生活保障，這是征稅前必須考慮到和解決好的第一點(diǎn)。征稅前必須考慮到的第二點(diǎn)是，如果征稅真正起到了促進(jìn)農(nóng)地流轉(zhuǎn)的作用，農(nóng)戶自主將手中的土地流轉(zhuǎn)出去，沒(méi)有農(nóng)地重劃的支持，流入方農(nóng)戶也不一定能有效實(shí)現(xiàn)規(guī)?；?jīng)營(yíng)。

所以，在征收農(nóng)地使用稅時(shí)，應(yīng)考慮將農(nóng)民的生活保障、農(nóng)地流轉(zhuǎn)與農(nóng)地重劃三者相結(jié)合，建立以集體為主導(dǎo)的農(nóng)地流轉(zhuǎn)機(jī)制。即對(duì)愿意交出農(nóng)地的農(nóng)民，由集體將受讓的土地按照規(guī)?；?jīng)營(yíng)的要求進(jìn)行重劃、流轉(zhuǎn)，并以流入方農(nóng)戶所繳納的農(nóng)地使用稅為基金，為流出方農(nóng)戶提供一定的生活保障。在此方面，為農(nóng)民增收計(jì)，國(guó)家可對(duì)此基金予以補(bǔ)貼——這一類(lèi)補(bǔ)貼嚴(yán)格符合世界貿(mào)易組織(WTO)規(guī)則中允許的提高農(nóng)民收入的綠箱政策。需要進(jìn)一步指出，在日本和臺(tái)灣，這一機(jī)制僅僅是得到了部分的實(shí)施，如日本農(nóng)業(yè)人養(yǎng)老金的領(lǐng)用，即是以一定面積以上農(nóng)地耕作權(quán)利的放棄為條件的，臺(tái)灣則以“農(nóng)地重劃”為主導(dǎo)，但正如第一部分所述，僅取得部分效果。我們認(rèn)為，唯有在征收農(nóng)地使用稅的基礎(chǔ)上，將農(nóng)民的生活保障、農(nóng)地流轉(zhuǎn)與農(nóng)地重劃三者結(jié)合起來(lái)，并由集體主導(dǎo)對(duì)農(nóng)地重劃，才能取得最好的效果。

3.以制度保障農(nóng)民的合法權(quán)益、發(fā)揮農(nóng)民在農(nóng)地流轉(zhuǎn)中的作用。在我國(guó)征收農(nóng)業(yè)稅和免稅時(shí)期，農(nóng)民在農(nóng)地流轉(zhuǎn)中的合法權(quán)益被村集體或大資本侵害的現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生，有的地方甚至出現(xiàn)強(qiáng)行兼并現(xiàn)象，正是基于此，才有學(xué)者不斷強(qiáng)調(diào)，“通過(guò)強(qiáng)制性手段讓農(nóng)民離開(kāi)土地，就是土地兼并。農(nóng)民離開(kāi)土地，必須是充分自愿的?！盵18]以制度保障農(nóng)民的合法權(quán)益，就是要注重民權(quán)，一方面強(qiáng)化農(nóng)民自治組織的建設(shè)，包括村委會(huì)民主建設(shè)，從法律上給予權(quán)利和義務(wù)的保障，降低農(nóng)民集體行動(dòng)的成本，通過(guò)形成有影響的社會(huì)力量，抵制特殊利益集團(tuán)的侵害。

另一方面，在現(xiàn)階段從制度上約束大企業(yè)直接從事農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)領(lǐng)域的行為，世界各國(guó)一般都不鼓勵(lì)大企業(yè)租賃或直接購(gòu)買(mǎi)土地從事農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)，因?yàn)檫@樣雖然帶來(lái)農(nóng)業(yè)的規(guī)模經(jīng)營(yíng)，但以大批農(nóng)戶脫離土地，未必是好事。[19]我們此前曾參與一個(gè)農(nóng)業(yè)課題，在對(duì)青島膠州市張應(yīng)鎮(zhèn)的調(diào)研中，發(fā)現(xiàn)該鎮(zhèn)土地流轉(zhuǎn)合計(jì)1.5萬(wàn)畝(該鎮(zhèn)總共6.2萬(wàn)畝農(nóng)地)，其中大部分都是流轉(zhuǎn)給一些大企業(yè)，如引進(jìn)青島晨海農(nóng)業(yè)公司3000畝藍(lán)莓種植，儒豐園農(nóng)業(yè)公司1000畝馬鈴薯種植，清光食品3000畝花生良種繁育、韓國(guó)企業(yè)5000畝辣椒種植，等等。

在與當(dāng)?shù)馗刹康慕徽勚?，我們可以發(fā)現(xiàn)他們對(duì)這種項(xiàng)目還趨之若鶩，而大公司也有很強(qiáng)的動(dòng)力，因?yàn)槌５霓r(nóng)地規(guī)?；?jīng)營(yíng)收益外，據(jù)當(dāng)?shù)馗刹拷榻B，成千畝以上的農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目，根據(jù)國(guó)家的配套政策，可以有3%(即至少30畝)的建設(shè)用地，這對(duì)一些公司有不小的吸引力。而作為該鎮(zhèn)重點(diǎn)規(guī)劃項(xiàng)目的“萬(wàn)畝林場(chǎng)”，僅2012年年初流轉(zhuǎn)的土地就達(dá)5000多畝，當(dāng)?shù)劓?zhèn)政府表示無(wú)力開(kāi)發(fā)，正待引進(jìn)資本中。由此可見(jiàn)，超過(guò)本地能力的土地流轉(zhuǎn)，引進(jìn)工商資本，且不說(shuō)調(diào)研中發(fā)現(xiàn)的農(nóng)戶對(duì)農(nóng)地流轉(zhuǎn)后的一些疑慮，急速推進(jìn)的農(nóng)地流轉(zhuǎn)是否存在侵權(quán)問(wèn)題，農(nóng)戶在農(nóng)地流轉(zhuǎn)后的利益是否有制度性保障，就是農(nóng)地利用的效率是否得到真實(shí)提高，也令人充滿疑問(wèn)。所以，國(guó)家應(yīng)該在制度上切實(shí)約束工商資本進(jìn)入農(nóng)地利用領(lǐng)域的行為。

四、如何規(guī)避“黃宗羲定律”式的農(nóng)地使用稅稅收

秦暉教授曾在上世紀(jì)90年代提出“黃宗羲定律”的概念，指歷代賦稅改革，每改革一次，各項(xiàng)稅收就加重一層，犯下“積累莫返之害”。[20]在2006年中國(guó)已經(jīng)免征農(nóng)業(yè)稅費(fèi)，現(xiàn)本文提倡征收農(nóng)地使用稅，是否又會(huì)陷入“黃宗羲定律”式的惡性循環(huán)中呢？其實(shí)，這一問(wèn)題在上一節(jié)關(guān)于征收農(nóng)地使用稅的配套措施中已有說(shuō)明，即通過(guò)在根本上建立規(guī)范的農(nóng)村公共財(cái)政投入支持體制，明確劃分各級(jí)政府的事權(quán)與財(cái)權(quán)，從制度上保障農(nóng)村公共服務(wù)產(chǎn)品的供給，即使征收農(nóng)地使用稅，“黃宗羲定律”也是可以避免的。

但在此更要進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)指出，現(xiàn)在對(duì)農(nóng)業(yè)的免稅，“主要還是出于黨和政府的親農(nóng)善意”[21]，財(cái)政體制還缺乏根本性轉(zhuǎn)變，完全沒(méi)有從制度上保障失去農(nóng)業(yè)稅費(fèi)收入的地方財(cái)政的利益，免稅后的地方財(cái)政命運(yùn)完全系于上一級(jí)財(cái)政的轉(zhuǎn)移支付。例如，2006年，免稅費(fèi)后基層財(cái)政缺口達(dá)1200億元，其中中央財(cái)政轉(zhuǎn)移支付748億元，省市兩級(jí)政府轉(zhuǎn)移支付250億元，再加上中央財(cái)政專門(mén)對(duì)產(chǎn)糧大縣和財(cái)政困難縣鄉(xiāng)給予的獎(jiǎng)補(bǔ)性的轉(zhuǎn)移支付，基本彌補(bǔ)了這一缺口。[22]這樣的軟性的財(cái)政撥款體制，在中央政府財(cái)政收入保持高速增長(zhǎng)的現(xiàn)在不會(huì)有問(wèn)題，但是，“一旦將來(lái)財(cái)政狀況發(fā)生變化，包不下來(lái)了，‘造費(fèi)運(yùn)動(dòng)’會(huì)不會(huì)大起呢？”[23]因此，本文所提征收農(nóng)地使用稅的保障措施，建立規(guī)范的農(nóng)村公共財(cái)政體制，其前提是更需要建立規(guī)范的國(guó)家財(cái)政體系，在現(xiàn)有國(guó)家財(cái)政收入分配體制中明確基層財(cái)政的收入來(lái)源。這既是規(guī)避“黃宗羲定律”的根本，也是保障征收農(nóng)地使用稅促進(jìn)農(nóng)地流轉(zhuǎn)的政策得以有效實(shí)施、進(jìn)而促進(jìn)中國(guó)農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的根本。

[1] 錢(qián)忠好. 農(nóng)地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)市場(chǎng)流轉(zhuǎn):理論與實(shí)證分析——基于農(nóng)戶層面的經(jīng)濟(jì)分析[J]. 經(jīng)濟(jì)研究, 2003，(02): 83-92.

[2] 速水佑次郎, 神門(mén)善久. 農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)論(新版)[M]. 沈金虎等,譯. 北京: 中國(guó)農(nóng)業(yè)出版社, 2003.

[3] 關(guān)谷俊作. 日本的農(nóng)地制度[M]. 金洪云,譯. 北京: 三聯(lián)書(shū)店, 2004.

[4] 楊濤, 王雅鵬. 農(nóng)村耕地拋荒與土地流轉(zhuǎn)問(wèn)題的理論探析[J]. 調(diào)研世界, 2003，(02): 15-19.

[5] 陳錫文. 關(guān)于我國(guó)農(nóng)村的村民自治制度和土地制度的幾個(gè)問(wèn)題[J]. 經(jīng)濟(jì)社會(huì)體制比較, 2001，(5): 13-19.

[6] 李昌平. 擴(kuò)大農(nóng)民地權(quán)及其制度建設(shè)[J]. 中國(guó)圖書(shū)評(píng)論, 2009，(1).

[7] 楊衛(wèi)軍. 中國(guó)農(nóng)業(yè)稅制存續(xù)合理嗎?[J]. 經(jīng)濟(jì)學(xué)家, 2004，(01): 126-128.

[8] 尹興寬. 農(nóng)村稅費(fèi)改革觀點(diǎn)綜述[J]. 江蘇農(nóng)村經(jīng)濟(jì), 2005，(03): 32-33.

[9] 李昌平. 土地流轉(zhuǎn)的過(guò)去、現(xiàn)在和將來(lái)[J]. 農(nóng)村財(cái)政與財(cái)務(wù), 2010，(04): 36-37.

[10] 徐莉. 我國(guó)農(nóng)地拋荒的經(jīng)濟(jì)學(xué)分析[J]. 經(jīng)濟(jì)問(wèn)題探索, 2010，(08): 60-64.

[11] 鄒偉, 吳群, 曲福田. 免征農(nóng)業(yè)稅對(duì)農(nóng)戶土地利用行為的影響——基于14省25縣(市)496農(nóng)戶的調(diào)查[J]. 資源科學(xué), 2008，(06): 932-938.

[12] 李昌平. 土地農(nóng)民集體所有制之優(yōu)越性--與越南之比較[J]. 華中科技大學(xué)學(xué)報(bào)：社會(huì)科學(xué)版, 2009，(1): 11-14.

[13] 秦暉. 擺脫“宗羲定律”[J]. 中國(guó)財(cái)政, 2011，(13): 26-29.

[14] 王朝才, 傅志華, 王繼洲. 農(nóng)業(yè)稅制國(guó)際經(jīng)驗(yàn)比較及我國(guó)未來(lái)改革思路研究[J]. 經(jīng)濟(jì)研究參考, 2004，(41): 2-20.

[15] 陳錫文. 土地流動(dòng)集中必須是農(nóng)民自愿[J]. 新財(cái)經(jīng), 2001，(9): 40-41.

[16] 陳錫文. 當(dāng)前我國(guó)農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展的幾個(gè)重要問(wèn)題[J]. 南京農(nóng)業(yè)大學(xué)學(xué)報(bào)：社會(huì)科學(xué)版, 2011，(1): 1-6.

[17] 杜潤(rùn)生: 家庭承包制與規(guī)模經(jīng)營(yíng), 杜潤(rùn)生, 編, 杜潤(rùn)生自述：中國(guó)農(nóng)村體制變革重大決策紀(jì)實(shí), 北京: 人民出版社, 2005: 276.

[18] 陳錫文. 應(yīng)該認(rèn)真研究農(nóng)村現(xiàn)實(shí)問(wèn)題[J]. 農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)問(wèn)題, 2007，(4): 4-8.

2014-06-08

青島大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院，山東青島，266071

孫 毅(1976- )，男，山東省即墨市人，青島大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院副教授、碩士生導(dǎo)師，研究方向：產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)學(xué)、中國(guó)農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)管理與政策。

F321.1

A

1008-8091(2014)03-0001-06