郭新明

摘 要：本文對(duì)我國國庫“經(jīng)理”、“代理”問題進(jìn)行了客觀的歷史分析，闡述了國庫“經(jīng)理”、“代理”之爭的淵源。通過回顧總結(jié)人民銀行履行經(jīng)理國庫職能的歷程，指出央行經(jīng)理國庫制度具有實(shí)踐、技術(shù)、制度、組織的現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)和歷史性、安全性、約束性、協(xié)調(diào)性、服務(wù)性的法理基礎(chǔ)，堅(jiān)持人民銀行經(jīng)理國庫制度符合社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制的發(fā)展要求。

關(guān)鍵詞：中央銀行、經(jīng)理國庫

中圖分類號(hào)：F830.31 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：B 文章編號(hào)：1674-0017-2014（8）-0004-04

在預(yù)算法修訂過程中，有關(guān)國庫“經(jīng)理”、“代理”問題一直是爭論的熱點(diǎn)。這種現(xiàn)象的出現(xiàn)，與我國一度實(shí)行35年的代理國庫制度與30年的經(jīng)理國庫制度的特殊歷史不無關(guān)系?；诖?，對(duì)國庫“經(jīng)理”、“代理”問題進(jìn)行客觀的歷史分析或許不無裨益。

一、“代理”國庫制度的歷史觀察

1950年，當(dāng)時(shí)的國家政務(wù)院頒布了《中央金庫條例》，其中第三條明確規(guī)定：“各級(jí)金庫均由中國人民銀行代理”。這被認(rèn)為是我國代理國庫制度的確立。

仔細(xì)研讀《中央金庫條例》，不難發(fā)現(xiàn)，該條例其實(shí)非常簡略，從第一條“中央人民政府為統(tǒng)一國家財(cái)政收支，設(shè)立中央金庫”到第十二條“本條例自公布之日施行”總共只有12條，計(jì)六百余字。但盡管如此，還是專列一條明確了國庫監(jiān)督權(quán)限，即第八條“各級(jí)金庫對(duì)同級(jí)經(jīng)收機(jī)關(guān)所收之款，是否照章繳納金庫，應(yīng)負(fù)督促檢查之責(zé)”。《中央金庫條例》自1950年頒布后一直未進(jìn)行修訂，《中央金庫條例施行細(xì)則》卻進(jìn)行了多達(dá)8次的修訂。在1963年第六次修訂中，“施行細(xì)則”明確了各級(jí)國庫的九項(xiàng)職責(zé)和七項(xiàng)權(quán)限，后來的第七次、第八次修改也均保留了大致相同的職責(zé)與權(quán)限。各次修訂的“施行細(xì)則”中所明確的國庫職責(zé)，無論是9項(xiàng)（1963），還是6項(xiàng)（1971，1977），歸納起來，可用兩個(gè)字概括，即“辦理”——辦理國庫資金的入庫與出庫。而與之相對(duì)應(yīng)的國庫權(quán)限，無論是7項(xiàng)（1963），還是3項(xiàng)（1971）、4項(xiàng)（1977），歸納起來，可用四個(gè)字概括，即“拒絕辦理”——對(duì)不符合有關(guān)規(guī)定的國庫收支事項(xiàng)拒絕辦理出入庫。

對(duì)照分析，上述這些職責(zé)與權(quán)限與現(xiàn)行《國家金庫條例》所規(guī)定的六項(xiàng)職責(zé)與六項(xiàng)權(quán)限的主要內(nèi)容及其精神實(shí)質(zhì)是基本相同的。所謂經(jīng)理，形象地說就是“辦理”加“拒絕辦理”。只有“辦理”，沒有“拒絕辦理”，即為“代理”。進(jìn)一步說，在國庫收支決策者與收支指令的執(zhí)行者之間有相互制衡即為“經(jīng)理”；反之，沒有這種制衡關(guān)系，即為“代理”。

既然1985年之前，國庫既有“辦理”，也有“拒絕辦理”，意味著人民銀行實(shí)際上履行著經(jīng)理國庫之責(zé)。那么，為什么在長達(dá)35年的時(shí)間里一直稱之為“代理國庫”呢？究其原因，主要有以下三個(gè)方面：

一是1983年以前，中國人民銀行是我國唯一的銀行，身兼中央銀行與商業(yè)銀行雙重身份，履行中央銀行與商業(yè)銀行雙重職能。從中央銀行的角度看，可以稱之為“經(jīng)理”，從商業(yè)銀行的角度看，也可稱為“代理”。同時(shí)，由于人民銀行集雙重身份、雙重職能于一體，在國庫工作中，也不存在人民銀行對(duì)商業(yè)銀行的監(jiān)督問題。二是我國的改革開放是自1978年拉開序幕的，但直到1985年，從總體上看，35年來，我國一直處在高度集中的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)環(huán)境中。經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平低，國庫收支規(guī)模小，國庫收支業(yè)務(wù)種類少，財(cái)政利益關(guān)系也比較簡單。與此同時(shí)，“大財(cái)政”、“小銀行”的格局長期存在。在某種意義上說，人民銀行整體上其實(shí)都扮演著財(cái)政的出納或?yàn)樨?cái)政服務(wù)的角色。在這樣的背景下，國庫工作的地位不可能引起足夠的重視；人們對(duì)“經(jīng)理國庫”還是“代理國庫”的分辨也不可能深刻而明晰。三是由于金融的作用與市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展是密切相關(guān)的。在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)條件下，不可能對(duì)金融調(diào)控以及財(cái)政政策與貨幣政策的協(xié)調(diào)性提出更高的要求，因而國庫作為連接財(cái)政與金融的“一座橋梁”的作用也難以被人們所發(fā)現(xiàn)和重視。此外，所謂“大財(cái)政”是針對(duì)“小銀行”而言的。其實(shí)，當(dāng)時(shí)財(cái)政也很窮，捉襟見肘，入不敷出，國庫庫存余額幾乎可以忽略不計(jì)，被稱為現(xiàn)代國庫管理核心的國庫現(xiàn)金管理問題更不可能提上議事日程。

二、央行“經(jīng)理”國庫制度的提出和確立

十一屆三中全會(huì)吹響了我國改革開放的號(hào)角，沉悶的中國大地開始煥發(fā)出勃勃生機(jī)，中國金融也踏上了全面深化改革的新征程。自1983年開始，各專業(yè)銀行陸續(xù)從人民銀行分離出來，從專業(yè)銀行走向商業(yè)銀行。人民銀行專門行使“政府的銀行、發(fā)行的銀行、銀行的銀行”的中央銀行職能。與此同時(shí)，我國經(jīng)濟(jì)步入了快速發(fā)展的新時(shí)期，財(cái)政收支規(guī)模不斷擴(kuò)大，財(cái)政收支業(yè)務(wù)種類不斷增多。財(cái)政資金、信貸資金、社會(huì)資金三足鼎立，突飛猛進(jìn)。隨著我國經(jīng)濟(jì)體制的逐步深入，財(cái)政預(yù)算管理和稅收制度都有很大的變化，在這樣一個(gè)嶄新的時(shí)代背景下，《中央金庫條例》已經(jīng)不能適應(yīng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的需要，從1983年起，國務(wù)院及時(shí)組織修訂了《中央金庫條例》，并于1985年正式頒布了《國家金庫條例》，新“條例”果斷作出了改“代理國庫”為“經(jīng)理國庫”的正確決策，明確規(guī)定“中國人民銀行具體經(jīng)理國庫”，同時(shí)進(jìn)一步明確“組織管理國庫工作是中國人民銀行的一項(xiàng)重要職責(zé)”。同時(shí)，《國家金庫條例》還根據(jù)工作需要明確了國庫機(jī)構(gòu)及人員配備，賦予中國人民銀行監(jiān)督財(cái)政存款開戶和財(cái)政庫款支撥的權(quán)利。1994年頒布的《中華人民共和國預(yù)算法》，明確中央國庫業(yè)務(wù)由中國人民銀行經(jīng)理。1995年頒布的《中華人民共和國預(yù)算法實(shí)施條例》明確地方國庫業(yè)務(wù)由中國人民銀行分支機(jī)構(gòu)經(jīng)理。1995年頒布并于2003年修訂的《中國人民銀行法》進(jìn)一步明確中國人民銀行經(jīng)理國庫的職能。由中國人民銀行經(jīng)理國庫是黨中央、國務(wù)院從我國國情出發(fā)，適應(yīng)我國改革開放和社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)建設(shè)的需要作出的決策，對(duì)于保證國家預(yù)算的順利執(zhí)行，促進(jìn)中央銀行更好地履行政府的銀行的職能，發(fā)揮了重要作用。

三、央行經(jīng)理國庫制度具有堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)且成效顯著

人民銀行在履行經(jīng)理國庫職能的歷程中，伴隨著我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展的不同時(shí)期，人民銀行各級(jí)國庫部門牢固樹立服務(wù)理念，不斷強(qiáng)化依法監(jiān)管意識(shí)，深化國庫改革，推動(dòng)國庫創(chuàng)新，在促進(jìn)財(cái)政收入足額及時(shí)入庫、規(guī)范財(cái)政資金支撥、確保國庫資金安全完整、提升財(cái)政資金使用效率等方面，卓有成效地履行了法律賦予的職責(zé)，同時(shí)也積累了無可替代的專業(yè)化優(yōu)勢。

（一）央行經(jīng)理國庫經(jīng)歷了長期的“實(shí)踐基礎(chǔ)”。人民銀行作為“政府的銀行”，地位超脫，是國家預(yù)算管理不可或缺的組成部分，人民銀行經(jīng)理國庫制度有效促進(jìn)了資金支配權(quán)和資金收納撥付權(quán)的分離，有利于發(fā)揮各部門的優(yōu)勢、降低成本，也有利于形成相互制約的監(jiān)督機(jī)制，確保了國家預(yù)算的順利執(zhí)行。人民銀行在我國的支付清算體系中處于核心地位，可以方便、靈活、快捷、高效地實(shí)現(xiàn)預(yù)算收入繳納和庫款支撥，為經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展提供了資金保障，有力地支持了國家經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展。人民銀行建立了高效的國庫收支統(tǒng)計(jì)分析制度，深入開展國庫收支資金運(yùn)行及對(duì)貨幣政策、經(jīng)濟(jì)金融運(yùn)行影響的跟蹤研究，實(shí)施適度開展國庫現(xiàn)金管理操作，促進(jìn)了財(cái)政政策與貨幣政策的有機(jī)結(jié)合，提高了國家宏觀調(diào)控政策的實(shí)施效果。人民銀行各級(jí)國庫以國家和人民利益為重，服務(wù)公眾百姓和國計(jì)民生，主動(dòng)承擔(dān)辦理預(yù)算外、非稅收入、社會(huì)保障等社會(huì)公共資金收繳與支付，為廣大人民群眾提供了更為安全、優(yōu)質(zhì)、快捷的服務(wù)。人民銀行經(jīng)理國庫制度歷經(jīng)了30年，實(shí)際上是60多年長期實(shí)踐的檢驗(yàn)，而“實(shí)踐才是檢驗(yàn)真理的唯一標(biāo)準(zhǔn)”。

（二）央行經(jīng)理國庫具有堅(jiān)實(shí)的“技術(shù)基礎(chǔ)”。多年來，人民銀行積極適應(yīng)我國經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展趨勢，不斷推進(jìn)技術(shù)創(chuàng)新，建立了全國統(tǒng)一國庫會(huì)計(jì)數(shù)據(jù)集中系統(tǒng)（TCBS），實(shí)現(xiàn)了“業(yè)務(wù)自動(dòng)處理、財(cái)務(wù)實(shí)時(shí)記載、收支及時(shí)到賬、信息按需生成、流程高效便捷、資金全程監(jiān)控”，極大地提高了財(cái)政資金入庫速度和使用效率。與財(cái)政、稅務(wù)部門共同推動(dòng)的財(cái)稅庫銀橫向聯(lián)網(wǎng)系統(tǒng)（TIPS），大大簡化了納稅繳庫程序，有效防止了財(cái)政資金的擠占、挪用，保證了稅款的及時(shí)足額入庫，使納稅人足不出戶實(shí)現(xiàn)稅收申報(bào)繳庫，對(duì)于政府相關(guān)部門提升公共服務(wù)效能等方面都具有重要的促進(jìn)作用。在人民銀行國庫系統(tǒng)推廣應(yīng)用了國庫信息管理系統(tǒng)（TMIS），提高了國庫數(shù)據(jù)采集和綜合利用效率，為進(jìn)一步加強(qiáng)政府資金管理、促進(jìn)貨幣與財(cái)政兩大政策的有效實(shí)施和協(xié)調(diào)配合提供了強(qiáng)有力的信息平臺(tái)。以國庫會(huì)計(jì)核算數(shù)據(jù)集中系統(tǒng)（TCBS）、財(cái)稅庫銀橫向聯(lián)網(wǎng)系統(tǒng)（TIPS）和國庫管理信息系統(tǒng)（TMIS）為技術(shù)支撐的現(xiàn)代國庫管理體系，實(shí)現(xiàn)了國庫業(yè)務(wù)的電子化、網(wǎng)絡(luò)化、統(tǒng)一化、規(guī)范化，構(gòu)建起一個(gè)管理科學(xué)、安全高效、監(jiān)管有力、服務(wù)國家、惠及民生的現(xiàn)代化、信息化國庫，大大提高了中央銀行經(jīng)理國庫的能力。

（三）央行經(jīng)理國庫具有“制度基礎(chǔ)”?！皣鴰熨Y金安全是國庫工作的出發(fā)點(diǎn)和生命線”——這是人民銀行國庫干部職工的一致認(rèn)識(shí)。長期以來，人民銀行國庫部門以統(tǒng)一的處理流程規(guī)范業(yè)務(wù)行為、以嚴(yán)密的管理防范國庫資金風(fēng)險(xiǎn)，逐步確立了以《中華人民共和國國家金庫條例》及其《實(shí)施細(xì)則》為核心，以《國庫會(huì)計(jì)管理規(guī)定》、《商業(yè)銀行、信用社代理國庫業(yè)務(wù)管理辦法》等為主體，涵蓋國庫會(huì)計(jì)核算操作與管理、財(cái)稅庫銀橫向聯(lián)網(wǎng)、國庫單一賬戶制度改革、預(yù)算資金收支監(jiān)督管理、行政許可等全方位、多層次的國庫制度體系，為全面履行國庫服務(wù)與監(jiān)督管理職能提供了制度保證。監(jiān)管體系更趨健全，基本確立了“管理機(jī)制科學(xué)、風(fēng)險(xiǎn)責(zé)任清晰、控制重點(diǎn)明確、檢查程序合法”的國庫內(nèi)控制度框架以及“點(diǎn)多面廣、手段多樣、部門協(xié)作”的對(duì)外監(jiān)督管理體系，做到了制度緊跟業(yè)務(wù)，制度全面覆蓋業(yè)務(wù)，與業(yè)務(wù)發(fā)展變化相適應(yīng)，形成了按國庫法律規(guī)章辦事，以國庫制度管人理事的良好工作格局，發(fā)揮了國庫在國家預(yù)算執(zhí)行中的事中監(jiān)督作用，保障了國庫資金安全，較好地完成了國家和人民賦予的“把好關(guān)、守好庫”的神圣使命。

（四）央行經(jīng)理國庫具有“組織保障”。按照《國家金庫條例》的要求，中國人民銀行相繼設(shè)立了總庫、分庫、中心支庫和支庫四級(jí)機(jī)構(gòu)，部分地區(qū)設(shè)有鄉(xiāng)鎮(zhèn)金庫，其國庫機(jī)構(gòu)為五級(jí)。人民銀行及分支機(jī)構(gòu)設(shè)立國庫局、國庫處、國庫科、國庫股，辦理總庫、分庫、中心支庫和支庫業(yè)務(wù)；部分地區(qū)縣（市）支行還經(jīng)理鄉(xiāng)鎮(zhèn)金庫。各級(jí)國庫主任，由各級(jí)人民銀行行長兼任，副主任由主管國庫工作的副行長兼任，國庫業(yè)務(wù)工作實(shí)行垂直領(lǐng)導(dǎo)。各級(jí)國庫的組織機(jī)構(gòu)于1998年陸續(xù)對(duì)外公開掛牌。不設(shè)人民銀行機(jī)構(gòu)的地區(qū)，由人民銀行委托當(dāng)?shù)亟鹑跈C(jī)構(gòu)辦理國庫業(yè)務(wù)。1994年，我國實(shí)行分稅制改革，將國家預(yù)算分為中央預(yù)算和地方預(yù)算，與此相適應(yīng)，國庫也分為中央國庫與地方國庫?？値焓侵醒雵鴰欤〖?jí)及以下各級(jí)分支庫既是中央國庫也是地方國庫。人民銀行也按照《國家金庫條例》相關(guān)規(guī)定以及財(cái)稅體制改革相關(guān)要求，對(duì)國庫人員不斷充實(shí)調(diào)整，同時(shí)制定了國庫主任、副主任工作責(zé)任制、四級(jí)目標(biāo)管理責(zé)任制、重大事項(xiàng)報(bào)告制度，規(guī)定了職業(yè)操守和激勵(lì)措施，國庫隊(duì)伍建設(shè)不斷強(qiáng)化。經(jīng)過多年來的建設(shè)，構(gòu)架起了以人民銀行為主導(dǎo)，商業(yè)銀行、信用社為補(bǔ)充，較為完整的國庫組織體系，配備了近3萬名國庫干部，基本適應(yīng)“一級(jí)政府、一級(jí)財(cái)政、一級(jí)國庫”的設(shè)立要求，隊(duì)伍素質(zhì)也基本適應(yīng)國庫管理工作專業(yè)化的要求。

國庫制度建設(shè)、國庫信息化建設(shè)以及國庫組織機(jī)構(gòu)及其干部隊(duì)伍建設(shè)，為有效履行央行經(jīng)理國庫職責(zé)奠定了堅(jiān)實(shí)的制度基礎(chǔ)、技術(shù)基礎(chǔ)和組織基礎(chǔ)。三十年來，人民銀行各級(jí)國庫在預(yù)算資金收支執(zhí)行過程中較好地實(shí)現(xiàn)了“業(yè)務(wù)零差錯(cuò)、操作零違規(guī)、資金零風(fēng)險(xiǎn)”的目標(biāo)，有效滿足了財(cái)政資金“三性”，即安全性、流動(dòng)性、收益性的內(nèi)在要求。

四、央行經(jīng)理國庫制度符合市場經(jīng)濟(jì)體制的發(fā)展要求

為什么要堅(jiān)持“經(jīng)理國庫制”而非“代理制”，除了上述人民銀行經(jīng)理國庫的現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)，人民銀行經(jīng)理國庫制度作為一種最優(yōu)的制度安排還具有堅(jiān)實(shí)的法理基礎(chǔ)，主要體現(xiàn)在五個(gè)方面，即歷史的原因、安全的原因、分工與制衡、宏觀政策的協(xié)調(diào)以及中央銀行金融服務(wù)的特殊性，歸納為“五性”，即歷史性、安全性、約束性、協(xié)調(diào)性和服務(wù)性。

歷史性。在現(xiàn)代銀行體系中，簡略可分為兩類銀行，一是中央銀行，二是商業(yè)銀行。國庫賬戶開在中央銀行，國庫就在中央銀行；國庫賬戶開在商業(yè)銀行，國庫就在商業(yè)銀行。世界上絕大多數(shù)國家，國庫賬戶都開在中央銀行，國庫也相應(yīng)設(shè)立在中央銀行。在西方資本主義國家，大多數(shù)中央銀行都是從一般商業(yè)銀行中演進(jìn)而來的，起初也是商業(yè)銀行，但一旦經(jīng)辦國庫業(yè)務(wù)，便從一般商業(yè)銀行中脫穎而出，迅速發(fā)展壯大，進(jìn)而壟斷貨幣發(fā)行權(quán)，使之成為銀行的銀行、發(fā)行的銀行，即中央銀行。這是國庫賬戶開設(shè)在中央銀行的歷史原因。例如美國，起初也是私營銀行辦理財(cái)政收支，在1837年美國金融危機(jī)證明商業(yè)銀行不宜代理國庫之后改為獨(dú)立國庫制，但在實(shí)際運(yùn)行中，獨(dú)立國庫制為財(cái)政部門越俎代庖中央銀行職能提供了便利。為解決獨(dú)立國庫固有缺陷，美國成立了聯(lián)邦儲(chǔ)備體系，實(shí)行國庫委托制，美國國庫管理體制演變的軌跡揭示了國庫管理同中央銀行之間存在著必然的歷史聯(lián)系。例如英國，從英國國庫一千多年的發(fā)展和演變軌跡看，現(xiàn)代中央銀行的建立同國庫之間有著密切的聯(lián)系，正是因?yàn)檗k理國家財(cái)政收支業(yè)務(wù)促進(jìn)了現(xiàn)代中央銀行制度的發(fā)展，促使中央銀行國庫業(yè)務(wù)的地位和職能得以鞏固和發(fā)展。無論是西方發(fā)達(dá)國家，還是我國國庫的發(fā)展歷史表明，經(jīng)理國庫是中央銀行的基本職責(zé)。實(shí)際上，財(cái)政資金一方面是社會(huì)財(cái)富，通過財(cái)政職能在全社會(huì)進(jìn)行分配；另一方面財(cái)政資金也是整個(gè)金融體系的一個(gè)重要部分，必須接受中央銀行的調(diào)控，這也說明了中央銀行經(jīng)理國庫有其內(nèi)在的必然性。

服務(wù)性。中央銀行作為基礎(chǔ)性金融服務(wù)的提供者，成為經(jīng)辦國庫收支業(yè)務(wù)的最佳選擇。中央銀行一旦從一般商業(yè)銀行脫穎而出成為銀行的銀行、發(fā)行的銀行，原來提供以盈利為目的的商業(yè)性金融服務(wù)便被提供非盈利性的基礎(chǔ)性金融服務(wù)所取代。國庫賬戶開設(shè)在中央銀行，中央銀行相應(yīng)承擔(dān)起為國庫資金提供基礎(chǔ)性金融服務(wù)的責(zé)任。中央銀行所提供的基礎(chǔ)性金融服務(wù)的公共產(chǎn)品或準(zhǔn)公共產(chǎn)品屬性與國庫資金的內(nèi)在要求以及經(jīng)辦國庫收支業(yè)務(wù)的非營利性，具有驚人的一致性，同時(shí)也與建立社會(huì)主義公共財(cái)政的要求高度吻合。公共財(cái)政的基本特征是彌補(bǔ)市場失效、提供一視同仁的服務(wù)、非市場盈利性和法制化。公共財(cái)政是以實(shí)現(xiàn)社會(huì)共同利益最大化為目標(biāo)，從而決定了公共財(cái)政只能是毫無收入或者只有少量收入來抵補(bǔ)部分成本，屬于非營利活動(dòng)。相反，如果政府被允許追逐市場利益，在逐利的驅(qū)動(dòng)下，政府勢必用自身的政治和資源優(yōu)勢去干預(yù)市場經(jīng)濟(jì)的運(yùn)行。如此一來，市場機(jī)制將受到扭曲，并且會(huì)違背公平原則。而正是在這個(gè)意義上，作為公共產(chǎn)品的國庫資金，中央銀行成為經(jīng)理國庫資金的最佳承擔(dān)者。

安全性。把國庫賬戶開設(shè)在中央銀行，或者說把國庫資金放在中央銀行，比之于商業(yè)銀行，更有利于保障國庫資金安全完整。一是相對(duì)于商業(yè)銀行和其他金融機(jī)構(gòu)來講，人民銀行的所有權(quán)屬于政府，不存在破產(chǎn)的危險(xiǎn)；商業(yè)銀行是以盈利為目的的經(jīng)營機(jī)構(gòu)，商業(yè)銀行無論大小強(qiáng)弱，都不同程度地存在經(jīng)營風(fēng)險(xiǎn)。二是中央銀行的主要活動(dòng)是制定和執(zhí)行貨幣政策，調(diào)控宏觀經(jīng)濟(jì)，而不以盈利為目的，因此，在對(duì)國庫資金的使用管理上，不會(huì)同商業(yè)銀行進(jìn)行競爭，沒有擠占和挪用國庫資金的動(dòng)機(jī)。同時(shí)，人民銀行實(shí)行垂直管理，沒有對(duì)同級(jí)政府的依附性，也沒有自身利益與中央利益的沖突，可以客觀公正地履行“政府的銀行”的職能，正確處理各級(jí)政府預(yù)算收支的合法利益。

協(xié)調(diào)性。財(cái)政政策和貨幣政策是我國實(shí)施宏觀調(diào)控的主要手段，宏觀調(diào)控能否順利實(shí)現(xiàn)很大程度上取決于兩大政策的實(shí)施效果及其協(xié)調(diào)配合程度。中央銀行作為整個(gè)社會(huì)資金運(yùn)行的調(diào)控者，決不會(huì)無視巨額財(cái)政資金運(yùn)行狀況。把國庫賬戶開設(shè)在中央銀行，通過國庫會(huì)計(jì)核算準(zhǔn)確地反映國庫的每一項(xiàng)收支項(xiàng)目，通過對(duì)國庫數(shù)據(jù)的深度加工，向財(cái)政部門和中央銀行提供財(cái)政資金運(yùn)動(dòng)信息，使財(cái)政部門與中央銀行能夠統(tǒng)一對(duì)宏觀經(jīng)濟(jì)的認(rèn)識(shí)，保證兩者在制定各自政策中的一致性與協(xié)調(diào)性。此外，財(cái)政資金是以政府存款的形式保存在中央銀行賬戶上，政府存款便成為中央銀行的負(fù)債，中央銀行可以通過觀察其資產(chǎn)負(fù)債表上各賬戶資金的變化情況，準(zhǔn)確了解政府行為，有針對(duì)性地進(jìn)行公開市場操作，及時(shí)調(diào)整貨幣信貸政策，以實(shí)現(xiàn)與財(cái)政政策的有效配合。

約束性。市場經(jīng)濟(jì)體制下的公共財(cái)政強(qiáng)調(diào)財(cái)政支出范圍的規(guī)范化和財(cái)政活動(dòng)的法制化，政府在使用公共資金過程中的一切行為自然要受到法律的監(jiān)督和約束，因此，為了有效避免由于公共財(cái)政建設(shè)有可能引起的新的尋租和腐敗等效率損失行為，公共財(cái)政建設(shè)更需要國庫加強(qiáng)對(duì)財(cái)政資金收支的監(jiān)督管理。即使是西方一些發(fā)達(dá)國家，盡管制度健全、制度執(zhí)行規(guī)范，但國庫的資金收支監(jiān)督管理職責(zé)同樣重要，不允許有不受監(jiān)督的權(quán)力行使存在，國庫各相關(guān)機(jī)構(gòu)之間必須權(quán)責(zé)明確、分權(quán)制衡，并且必須恪守在國庫資金收支決策者與國庫資金收支決策的執(zhí)行者之間絕對(duì)分離的原則。我國已經(jīng)明確提出建立社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制下的公共財(cái)政目標(biāo)，按照公共財(cái)政的本質(zhì)要求，必須圍繞預(yù)算編制和執(zhí)行，加強(qiáng)對(duì)國庫資金收支的監(jiān)督管理。人民銀行作為經(jīng)理國庫的專門機(jī)構(gòu)，所具有的事中監(jiān)督的得天獨(dú)厚的地位和優(yōu)勢，在現(xiàn)實(shí)中建立了國庫資金收支決策者與國庫資金收支決策的執(zhí)行者之間的適度隔離。中國人民銀行是國務(wù)院重要組成機(jī)構(gòu)，與財(cái)政部、發(fā)改委并稱為我國三大宏觀調(diào)控部門。把國庫賬戶設(shè)立在中國人民銀行，形成以下格局，即“國庫存放錢，不能動(dòng)用錢；財(cái)政支配錢，必須合乎規(guī)范，同時(shí)，要受保管人必要的約束”。國庫資金收支決策者（財(cái)政部門）與國庫資金收支執(zhí)行者（人民銀行）分設(shè)于政府的兩大職能部門，由此進(jìn)一步形成了我國國庫資金管理中財(cái)政與中央銀行既有分工合作又有相互協(xié)作、相互監(jiān)督的有效的制度安排。形成財(cái)政與中央銀行在國庫管理中相互監(jiān)督制約的關(guān)系，即約束性，既是我國國庫賬戶設(shè)立在中國人民銀行的又一重要原因，也是我國國庫管理的顯著特點(diǎn)，是我國實(shí)行中國人民銀行經(jīng)理國庫體制的重要基礎(chǔ)。

隨著我國經(jīng)濟(jì)持續(xù)快速發(fā)展，今天，國庫收支規(guī)模、業(yè)務(wù)種類及其復(fù)雜程度都超過以往任何時(shí)候。與此同時(shí)，全社會(huì)對(duì)財(cái)政資金運(yùn)行更加公開透明，更加嚴(yán)格監(jiān)督的呼聲日趨強(qiáng)烈。在這樣的背景下，主張改變“經(jīng)理國庫”為“代理國庫”，不僅缺乏應(yīng)有的歷史常識(shí)，也是不合時(shí)宜的。

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Managing the State Treasury by the Central Bank： Having a Solid Foundation， Conforming with Chinas National Situation and Being Effective

GUO Xinming

（Xian Branch PBC， Xian Shaanxi 710075）

Abstract：The paper makes an objective and historical analysis on the issue concerned about “managing the state treasury”or “acting as fiscal agent”， and expounds the origin of the argument on the issue. Through reviewing the process that the Peoples Bank of China has carried out the function of managing the state treasury， the paper points out that the system of the central banks managing the state treasury has the basis of practice， technology， system and organization， and also has the cleaning basis of history， security， restriction， coordination and service. Therefore， adhering to the system of PBCs managing the state treasury is to meet the requirements of developing the system of the socialist market economy.

Keywords： the central bank； managing the state treasury

責(zé)任編輯、校對(duì)：楊振峰