推進(jìn)農(nóng)民集中居住 促進(jìn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展

近年來(lái)，農(nóng)民集中居住作為統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的重要抓手，得到了各級(jí)政府的大力推進(jìn)。2008年底江蘇省提出并試行“萬(wàn)頃良田”建設(shè)工程，農(nóng)民集中居住進(jìn)入了“高速時(shí)代”，其在保護(hù)耕地、集約建設(shè)用地和改善農(nóng)村人居環(huán)境等方面發(fā)揮了重要的作用。但從各地的實(shí)踐來(lái)看，相關(guān)制度的安排與執(zhí)行存在一些需要改進(jìn)的地方，沒(méi)有很好地實(shí)現(xiàn)統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的預(yù)期目標(biāo)。具體表現(xiàn)為：

農(nóng)民承擔(dān)動(dòng)遷成本較大，動(dòng)遷周期偏長(zhǎng)。農(nóng)民居住條件的改善是以較大的動(dòng)遷成本為代價(jià)的，對(duì)于一些農(nóng)民來(lái)講，僅憑動(dòng)遷補(bǔ)償費(fèi)難以獲得（自建或購(gòu)買(mǎi)）新住房，超前改善可能帶來(lái)債務(wù)負(fù)擔(dān)。

在實(shí)行農(nóng)民“自建房”的集中居住模式中，動(dòng)遷補(bǔ)償費(fèi)不能滿足新房建設(shè)成本的需要。2007年常熟市謝橋鎮(zhèn)拆遷補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)為平房240元/m2，樓房350元/m2；2010年揚(yáng)州寶應(yīng)縣黃睦鎮(zhèn)拆遷補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)為200元/m2～360元/m2。

在政府統(tǒng)一建設(shè)居住房的模式中，僅憑補(bǔ)償費(fèi)農(nóng)民難以購(gòu)買(mǎi)新住房。句容市天王鎮(zhèn)2011年竣工的項(xiàng)目區(qū)，原住宅拆遷補(bǔ)償費(fèi)平均約500元/m2，購(gòu)買(mǎi)新住宅按1350元/m2的成本價(jià)；宿遷市宿豫區(qū)大興鎮(zhèn)，原住宅拆遷補(bǔ)償費(fèi)平房3萬(wàn)元/戶，樓房5萬(wàn)元/戶，每套新房接近14萬(wàn)。

同時(shí)，農(nóng)民動(dòng)遷周期往往較長(zhǎng)，需1～2年的建設(shè)期間，農(nóng)民在支付較多房屋租金等過(guò)渡成本的情況下處于游離狀態(tài)。如南京市六合區(qū)竹鎮(zhèn)金磁村以“萬(wàn)頃良田工程”為載體的農(nóng)民集中居住，2009年11月農(nóng)民搬出，而直到2011年6月才陸續(xù)遷入。

農(nóng)地承包權(quán)置換的保障能力較低，農(nóng)地統(tǒng)一流轉(zhuǎn)主導(dǎo)方承擔(dān)的風(fēng)險(xiǎn)較大。一些縣市的農(nóng)民集中居住工程包含了“土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)置換社會(huì)保障”的內(nèi)容，然而所置換得來(lái)的保障并沒(méi)有涵蓋全部城鎮(zhèn)社保項(xiàng)目，而僅限于養(yǎng)老保險(xiǎn)或基本生活保障金，沒(méi)有包括醫(yī)療保險(xiǎn)的內(nèi)容，保障的水平也低于城鎮(zhèn)居民。如皋市長(zhǎng)江鎮(zhèn)置換的僅是“新農(nóng)?！?，其內(nèi)容和標(biāo)準(zhǔn)遠(yuǎn)未達(dá)到城鎮(zhèn)居民的保障水平。

而在沒(méi)有涉及土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)置換的項(xiàng)目中，往往伴隨著對(duì)農(nóng)地進(jìn)行規(guī)?；砗蠼y(tǒng)一流轉(zhuǎn)。據(jù)調(diào)查，集中居住后，承包地由自己耕種的農(nóng)戶減少53.8%，由專門(mén)公司經(jīng)營(yíng)的增加29.9%。作為集中居住的主導(dǎo)方，地方政府或者村集體往往是農(nóng)地流轉(zhuǎn)交易的擔(dān)?；蛲械渍撸谵r(nóng)地流轉(zhuǎn)不出去或出現(xiàn)流轉(zhuǎn)糾紛時(shí)，將承擔(dān)較大的經(jīng)濟(jì)風(fēng)險(xiǎn)。比如靖江市新橋鎮(zhèn)孝化村，全村農(nóng)地由村集體按每畝950～1200元的價(jià)格負(fù)責(zé)流轉(zhuǎn)，村集體承擔(dān)托底責(zé)任，每年要為此支出大量費(fèi)用。

存在“被非農(nóng)就業(yè)”和“被退休”現(xiàn)象，減少了農(nóng)民收入來(lái)源。一些農(nóng)民在集中居住工程中，土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)被收回、被“置換”或被“融合”（成片整治后沒(méi)有明確田塊界限），家庭經(jīng)營(yíng)利用的可能性喪失，一部分原來(lái)根據(jù)家庭需要選擇從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)或兼業(yè)的農(nóng)民，“被完全非農(nóng)就業(yè)”，家庭農(nóng)業(yè)收入降低。同時(shí)，一些五六十歲的農(nóng)民，可能因?yàn)殡y以非農(nóng)就業(yè)而“被退休”，家庭收入來(lái)源減少。調(diào)查顯示，由于機(jī)械化程度增加，集中后農(nóng)民種植成本增加3.6%，有7.9%的農(nóng)戶人均收入下降。

存在集中時(shí)機(jī)偏早、規(guī)模貪大的問(wèn)題。凸顯城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤目的，貪大規(guī)模、超前、全域?qū)嵤┺r(nóng)民集中居住的特點(diǎn)明顯。南京市六合區(qū)、鎮(zhèn)江新區(qū)和鹽城東臺(tái)市的農(nóng)民集中居住與土地整治示范項(xiàng)目，涉及土地都超過(guò)5萬(wàn)畝，在時(shí)機(jī)和規(guī)模上都沒(méi)有很好地體現(xiàn)區(qū)域內(nèi)經(jīng)濟(jì)發(fā)展條件和農(nóng)民的意愿。南通如皋市規(guī)劃到“十二五”期末，一般鎮(zhèn)1.5萬(wàn)畝、重點(diǎn)鎮(zhèn)2萬(wàn)畝、主體功能區(qū)全覆蓋的30萬(wàn)畝“萬(wàn)頃良田”工程全部建成，約占當(dāng)前全市耕地面積的25%，即有25%的農(nóng)民將進(jìn)行集中居住。

農(nóng)民集中居住涉及“三農(nóng)”問(wèn)題的破解，關(guān)系城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展，意義重大。必須認(rèn)真落實(shí)中央精神和省委要求，始終堅(jiān)持轉(zhuǎn)變農(nóng)村發(fā)展方式，豐富內(nèi)涵，完善制度安排，加快配套建設(shè)與改革，科學(xué)有序推進(jìn)。

完善產(chǎn)權(quán)制度，理順?lè)峙潢P(guān)系，切實(shí)減少農(nóng)民動(dòng)遷成本。明確項(xiàng)目區(qū)新增農(nóng)用地屬于農(nóng)村集體，原則規(guī)定農(nóng)民置換房屋產(chǎn)權(quán)為完全產(chǎn)權(quán)（轉(zhuǎn)為國(guó)有土地）。確保項(xiàng)目折抵建設(shè)用地指標(biāo)收益用于項(xiàng)目本身，建立項(xiàng)目成本—收益聯(lián)動(dòng)機(jī)制。實(shí)行“先補(bǔ)償，后動(dòng)遷，先得（建或購(gòu)）房，后動(dòng)遷”的原則。

注重農(nóng)民集中居住的時(shí)機(jī)、規(guī)模與模式選擇。完善評(píng)判標(biāo)準(zhǔn)，要根據(jù)區(qū)域自然條件和社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平，科學(xué)安排集中居住的空間布局、集中時(shí)機(jī)和規(guī)模。從當(dāng)前來(lái)看，蘇北和蘇中地區(qū)可以采用 “居住集中，農(nóng)地不集中”模式，蘇南地區(qū)適合采用“農(nóng)地和居住同時(shí)集中”的模式。從集中居住區(qū)的房屋取得形式來(lái)看，蘇北地區(qū)適用“統(tǒng)一建設(shè)公寓型小區(qū)，置換分配”的模式，蘇中和蘇南則適合“統(tǒng)一規(guī)劃，自主建設(shè)”的模式。

加強(qiáng)制度約束，確保持續(xù)增效。建立農(nóng)地流轉(zhuǎn)風(fēng)險(xiǎn)防范制度，減少政府主導(dǎo)的“托底”風(fēng)險(xiǎn)。完善農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)制度，加強(qiáng)對(duì)土地使用企業(yè)進(jìn)行經(jīng)營(yíng)狀況監(jiān)控、技術(shù)和項(xiàng)目扶持。融合其他惠農(nóng)政策，積極有效促進(jìn)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)和家庭農(nóng)場(chǎng)發(fā)展。要從種類和標(biāo)準(zhǔn)上建立和完善城鄉(xiāng)統(tǒng)一的社會(huì)保障體系。

提高農(nóng)民的增收能力。加強(qiáng)農(nóng)民就業(yè)培訓(xùn)，完善勞務(wù)輸出中介機(jī)構(gòu)管理。設(shè)立農(nóng)民創(chuàng)業(yè)專項(xiàng)資金，推動(dòng)農(nóng)民初始創(chuàng)業(yè)。要積極支持農(nóng)地金融發(fā)展，可以采取政府注資等政策措施，扶持開(kāi)辦土地銀行業(yè)務(wù)，引導(dǎo)土地資源變?yōu)橥恋刭Y本。

〔本文系南京農(nóng)業(yè)大學(xué)鄒偉副教授承擔(dān)的省社科基地重點(diǎn)項(xiàng)目“江蘇農(nóng)民集中居住研究”成果〕

（江蘇省社科規(guī)劃辦公室供稿）

責(zé)任編輯：錢(qián)國(guó)華

endprint

近年來(lái)，農(nóng)民集中居住作為統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的重要抓手，得到了各級(jí)政府的大力推進(jìn)。2008年底江蘇省提出并試行“萬(wàn)頃良田”建設(shè)工程，農(nóng)民集中居住進(jìn)入了“高速時(shí)代”，其在保護(hù)耕地、集約建設(shè)用地和改善農(nóng)村人居環(huán)境等方面發(fā)揮了重要的作用。但從各地的實(shí)踐來(lái)看，相關(guān)制度的安排與執(zhí)行存在一些需要改進(jìn)的地方，沒(méi)有很好地實(shí)現(xiàn)統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的預(yù)期目標(biāo)。具體表現(xiàn)為：

農(nóng)民承擔(dān)動(dòng)遷成本較大，動(dòng)遷周期偏長(zhǎng)。農(nóng)民居住條件的改善是以較大的動(dòng)遷成本為代價(jià)的，對(duì)于一些農(nóng)民來(lái)講，僅憑動(dòng)遷補(bǔ)償費(fèi)難以獲得（自建或購(gòu)買(mǎi)）新住房，超前改善可能帶來(lái)債務(wù)負(fù)擔(dān)。

在實(shí)行農(nóng)民“自建房”的集中居住模式中，動(dòng)遷補(bǔ)償費(fèi)不能滿足新房建設(shè)成本的需要。2007年常熟市謝橋鎮(zhèn)拆遷補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)為平房240元/m2，樓房350元/m2；2010年揚(yáng)州寶應(yīng)縣黃睦鎮(zhèn)拆遷補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)為200元/m2～360元/m2。

在政府統(tǒng)一建設(shè)居住房的模式中，僅憑補(bǔ)償費(fèi)農(nóng)民難以購(gòu)買(mǎi)新住房。句容市天王鎮(zhèn)2011年竣工的項(xiàng)目區(qū)，原住宅拆遷補(bǔ)償費(fèi)平均約500元/m2，購(gòu)買(mǎi)新住宅按1350元/m2的成本價(jià)；宿遷市宿豫區(qū)大興鎮(zhèn)，原住宅拆遷補(bǔ)償費(fèi)平房3萬(wàn)元/戶，樓房5萬(wàn)元/戶，每套新房接近14萬(wàn)。

同時(shí)，農(nóng)民動(dòng)遷周期往往較長(zhǎng)，需1～2年的建設(shè)期間，農(nóng)民在支付較多房屋租金等過(guò)渡成本的情況下處于游離狀態(tài)。如南京市六合區(qū)竹鎮(zhèn)金磁村以“萬(wàn)頃良田工程”為載體的農(nóng)民集中居住，2009年11月農(nóng)民搬出，而直到2011年6月才陸續(xù)遷入。

農(nóng)地承包權(quán)置換的保障能力較低，農(nóng)地統(tǒng)一流轉(zhuǎn)主導(dǎo)方承擔(dān)的風(fēng)險(xiǎn)較大。一些縣市的農(nóng)民集中居住工程包含了“土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)置換社會(huì)保障”的內(nèi)容，然而所置換得來(lái)的保障并沒(méi)有涵蓋全部城鎮(zhèn)社保項(xiàng)目，而僅限于養(yǎng)老保險(xiǎn)或基本生活保障金，沒(méi)有包括醫(yī)療保險(xiǎn)的內(nèi)容，保障的水平也低于城鎮(zhèn)居民。如皋市長(zhǎng)江鎮(zhèn)置換的僅是“新農(nóng)?！保鋬?nèi)容和標(biāo)準(zhǔn)遠(yuǎn)未達(dá)到城鎮(zhèn)居民的保障水平。

而在沒(méi)有涉及土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)置換的項(xiàng)目中，往往伴隨著對(duì)農(nóng)地進(jìn)行規(guī)模化整理后統(tǒng)一流轉(zhuǎn)。據(jù)調(diào)查，集中居住后，承包地由自己耕種的農(nóng)戶減少53.8%，由專門(mén)公司經(jīng)營(yíng)的增加29.9%。作為集中居住的主導(dǎo)方，地方政府或者村集體往往是農(nóng)地流轉(zhuǎn)交易的擔(dān)保或托底者，在農(nóng)地流轉(zhuǎn)不出去或出現(xiàn)流轉(zhuǎn)糾紛時(shí)，將承擔(dān)較大的經(jīng)濟(jì)風(fēng)險(xiǎn)。比如靖江市新橋鎮(zhèn)孝化村，全村農(nóng)地由村集體按每畝950～1200元的價(jià)格負(fù)責(zé)流轉(zhuǎn)，村集體承擔(dān)托底責(zé)任，每年要為此支出大量費(fèi)用。

存在“被非農(nóng)就業(yè)”和“被退休”現(xiàn)象，減少了農(nóng)民收入來(lái)源。一些農(nóng)民在集中居住工程中，土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)被收回、被“置換”或被“融合”（成片整治后沒(méi)有明確田塊界限），家庭經(jīng)營(yíng)利用的可能性喪失，一部分原來(lái)根據(jù)家庭需要選擇從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)或兼業(yè)的農(nóng)民，“被完全非農(nóng)就業(yè)”，家庭農(nóng)業(yè)收入降低。同時(shí)，一些五六十歲的農(nóng)民，可能因?yàn)殡y以非農(nóng)就業(yè)而“被退休”，家庭收入來(lái)源減少。調(diào)查顯示，由于機(jī)械化程度增加，集中后農(nóng)民種植成本增加3.6%，有7.9%的農(nóng)戶人均收入下降。

存在集中時(shí)機(jī)偏早、規(guī)模貪大的問(wèn)題。凸顯城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤目的，貪大規(guī)模、超前、全域?qū)嵤┺r(nóng)民集中居住的特點(diǎn)明顯。南京市六合區(qū)、鎮(zhèn)江新區(qū)和鹽城東臺(tái)市的農(nóng)民集中居住與土地整治示范項(xiàng)目，涉及土地都超過(guò)5萬(wàn)畝，在時(shí)機(jī)和規(guī)模上都沒(méi)有很好地體現(xiàn)區(qū)域內(nèi)經(jīng)濟(jì)發(fā)展條件和農(nóng)民的意愿。南通如皋市規(guī)劃到“十二五”期末，一般鎮(zhèn)1.5萬(wàn)畝、重點(diǎn)鎮(zhèn)2萬(wàn)畝、主體功能區(qū)全覆蓋的30萬(wàn)畝“萬(wàn)頃良田”工程全部建成，約占當(dāng)前全市耕地面積的25%，即有25%的農(nóng)民將進(jìn)行集中居住。

農(nóng)民集中居住涉及“三農(nóng)”問(wèn)題的破解，關(guān)系城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展，意義重大。必須認(rèn)真落實(shí)中央精神和省委要求，始終堅(jiān)持轉(zhuǎn)變農(nóng)村發(fā)展方式，豐富內(nèi)涵，完善制度安排，加快配套建設(shè)與改革，科學(xué)有序推進(jìn)。

完善產(chǎn)權(quán)制度，理順?lè)峙潢P(guān)系，切實(shí)減少農(nóng)民動(dòng)遷成本。明確項(xiàng)目區(qū)新增農(nóng)用地屬于農(nóng)村集體，原則規(guī)定農(nóng)民置換房屋產(chǎn)權(quán)為完全產(chǎn)權(quán)（轉(zhuǎn)為國(guó)有土地）。確保項(xiàng)目折抵建設(shè)用地指標(biāo)收益用于項(xiàng)目本身，建立項(xiàng)目成本—收益聯(lián)動(dòng)機(jī)制。實(shí)行“先補(bǔ)償，后動(dòng)遷，先得（建或購(gòu)）房，后動(dòng)遷”的原則。

注重農(nóng)民集中居住的時(shí)機(jī)、規(guī)模與模式選擇。完善評(píng)判標(biāo)準(zhǔn)，要根據(jù)區(qū)域自然條件和社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平，科學(xué)安排集中居住的空間布局、集中時(shí)機(jī)和規(guī)模。從當(dāng)前來(lái)看，蘇北和蘇中地區(qū)可以采用 “居住集中，農(nóng)地不集中”模式，蘇南地區(qū)適合采用“農(nóng)地和居住同時(shí)集中”的模式。從集中居住區(qū)的房屋取得形式來(lái)看，蘇北地區(qū)適用“統(tǒng)一建設(shè)公寓型小區(qū)，置換分配”的模式，蘇中和蘇南則適合“統(tǒng)一規(guī)劃，自主建設(shè)”的模式。

加強(qiáng)制度約束，確保持續(xù)增效。建立農(nóng)地流轉(zhuǎn)風(fēng)險(xiǎn)防范制度，減少政府主導(dǎo)的“托底”風(fēng)險(xiǎn)。完善農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)制度，加強(qiáng)對(duì)土地使用企業(yè)進(jìn)行經(jīng)營(yíng)狀況監(jiān)控、技術(shù)和項(xiàng)目扶持。融合其他惠農(nóng)政策，積極有效促進(jìn)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)和家庭農(nóng)場(chǎng)發(fā)展。要從種類和標(biāo)準(zhǔn)上建立和完善城鄉(xiāng)統(tǒng)一的社會(huì)保障體系。

提高農(nóng)民的增收能力。加強(qiáng)農(nóng)民就業(yè)培訓(xùn)，完善勞務(wù)輸出中介機(jī)構(gòu)管理。設(shè)立農(nóng)民創(chuàng)業(yè)專項(xiàng)資金，推動(dòng)農(nóng)民初始創(chuàng)業(yè)。要積極支持農(nóng)地金融發(fā)展，可以采取政府注資等政策措施，扶持開(kāi)辦土地銀行業(yè)務(wù)，引導(dǎo)土地資源變?yōu)橥恋刭Y本。

〔本文系南京農(nóng)業(yè)大學(xué)鄒偉副教授承擔(dān)的省社科基地重點(diǎn)項(xiàng)目“江蘇農(nóng)民集中居住研究”成果〕

（江蘇省社科規(guī)劃辦公室供稿）

責(zé)任編輯：錢(qián)國(guó)華

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近年來(lái)，農(nóng)民集中居住作為統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的重要抓手，得到了各級(jí)政府的大力推進(jìn)。2008年底江蘇省提出并試行“萬(wàn)頃良田”建設(shè)工程，農(nóng)民集中居住進(jìn)入了“高速時(shí)代”，其在保護(hù)耕地、集約建設(shè)用地和改善農(nóng)村人居環(huán)境等方面發(fā)揮了重要的作用。但從各地的實(shí)踐來(lái)看，相關(guān)制度的安排與執(zhí)行存在一些需要改進(jìn)的地方，沒(méi)有很好地實(shí)現(xiàn)統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的預(yù)期目標(biāo)。具體表現(xiàn)為：

農(nóng)民承擔(dān)動(dòng)遷成本較大，動(dòng)遷周期偏長(zhǎng)。農(nóng)民居住條件的改善是以較大的動(dòng)遷成本為代價(jià)的，對(duì)于一些農(nóng)民來(lái)講，僅憑動(dòng)遷補(bǔ)償費(fèi)難以獲得（自建或購(gòu)買(mǎi)）新住房，超前改善可能帶來(lái)債務(wù)負(fù)擔(dān)。

在實(shí)行農(nóng)民“自建房”的集中居住模式中，動(dòng)遷補(bǔ)償費(fèi)不能滿足新房建設(shè)成本的需要。2007年常熟市謝橋鎮(zhèn)拆遷補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)為平房240元/m2，樓房350元/m2；2010年揚(yáng)州寶應(yīng)縣黃睦鎮(zhèn)拆遷補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)為200元/m2～360元/m2。

在政府統(tǒng)一建設(shè)居住房的模式中，僅憑補(bǔ)償費(fèi)農(nóng)民難以購(gòu)買(mǎi)新住房。句容市天王鎮(zhèn)2011年竣工的項(xiàng)目區(qū)，原住宅拆遷補(bǔ)償費(fèi)平均約500元/m2，購(gòu)買(mǎi)新住宅按1350元/m2的成本價(jià)；宿遷市宿豫區(qū)大興鎮(zhèn)，原住宅拆遷補(bǔ)償費(fèi)平房3萬(wàn)元/戶，樓房5萬(wàn)元/戶，每套新房接近14萬(wàn)。

同時(shí)，農(nóng)民動(dòng)遷周期往往較長(zhǎng)，需1～2年的建設(shè)期間，農(nóng)民在支付較多房屋租金等過(guò)渡成本的情況下處于游離狀態(tài)。如南京市六合區(qū)竹鎮(zhèn)金磁村以“萬(wàn)頃良田工程”為載體的農(nóng)民集中居住，2009年11月農(nóng)民搬出，而直到2011年6月才陸續(xù)遷入。

農(nóng)地承包權(quán)置換的保障能力較低，農(nóng)地統(tǒng)一流轉(zhuǎn)主導(dǎo)方承擔(dān)的風(fēng)險(xiǎn)較大。一些縣市的農(nóng)民集中居住工程包含了“土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)置換社會(huì)保障”的內(nèi)容，然而所置換得來(lái)的保障并沒(méi)有涵蓋全部城鎮(zhèn)社保項(xiàng)目，而僅限于養(yǎng)老保險(xiǎn)或基本生活保障金，沒(méi)有包括醫(yī)療保險(xiǎn)的內(nèi)容，保障的水平也低于城鎮(zhèn)居民。如皋市長(zhǎng)江鎮(zhèn)置換的僅是“新農(nóng)?！?，其內(nèi)容和標(biāo)準(zhǔn)遠(yuǎn)未達(dá)到城鎮(zhèn)居民的保障水平。

而在沒(méi)有涉及土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)置換的項(xiàng)目中，往往伴隨著對(duì)農(nóng)地進(jìn)行規(guī)模化整理后統(tǒng)一流轉(zhuǎn)。據(jù)調(diào)查，集中居住后，承包地由自己耕種的農(nóng)戶減少53.8%，由專門(mén)公司經(jīng)營(yíng)的增加29.9%。作為集中居住的主導(dǎo)方，地方政府或者村集體往往是農(nóng)地流轉(zhuǎn)交易的擔(dān)保或托底者，在農(nóng)地流轉(zhuǎn)不出去或出現(xiàn)流轉(zhuǎn)糾紛時(shí)，將承擔(dān)較大的經(jīng)濟(jì)風(fēng)險(xiǎn)。比如靖江市新橋鎮(zhèn)孝化村，全村農(nóng)地由村集體按每畝950～1200元的價(jià)格負(fù)責(zé)流轉(zhuǎn)，村集體承擔(dān)托底責(zé)任，每年要為此支出大量費(fèi)用。

存在“被非農(nóng)就業(yè)”和“被退休”現(xiàn)象，減少了農(nóng)民收入來(lái)源。一些農(nóng)民在集中居住工程中，土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)被收回、被“置換”或被“融合”（成片整治后沒(méi)有明確田塊界限），家庭經(jīng)營(yíng)利用的可能性喪失，一部分原來(lái)根據(jù)家庭需要選擇從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)或兼業(yè)的農(nóng)民，“被完全非農(nóng)就業(yè)”，家庭農(nóng)業(yè)收入降低。同時(shí)，一些五六十歲的農(nóng)民，可能因?yàn)殡y以非農(nóng)就業(yè)而“被退休”，家庭收入來(lái)源減少。調(diào)查顯示，由于機(jī)械化程度增加，集中后農(nóng)民種植成本增加3.6%，有7.9%的農(nóng)戶人均收入下降。

存在集中時(shí)機(jī)偏早、規(guī)模貪大的問(wèn)題。凸顯城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤目的，貪大規(guī)模、超前、全域?qū)嵤┺r(nóng)民集中居住的特點(diǎn)明顯。南京市六合區(qū)、鎮(zhèn)江新區(qū)和鹽城東臺(tái)市的農(nóng)民集中居住與土地整治示范項(xiàng)目，涉及土地都超過(guò)5萬(wàn)畝，在時(shí)機(jī)和規(guī)模上都沒(méi)有很好地體現(xiàn)區(qū)域內(nèi)經(jīng)濟(jì)發(fā)展條件和農(nóng)民的意愿。南通如皋市規(guī)劃到“十二五”期末，一般鎮(zhèn)1.5萬(wàn)畝、重點(diǎn)鎮(zhèn)2萬(wàn)畝、主體功能區(qū)全覆蓋的30萬(wàn)畝“萬(wàn)頃良田”工程全部建成，約占當(dāng)前全市耕地面積的25%，即有25%的農(nóng)民將進(jìn)行集中居住。

農(nóng)民集中居住涉及“三農(nóng)”問(wèn)題的破解，關(guān)系城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展，意義重大。必須認(rèn)真落實(shí)中央精神和省委要求，始終堅(jiān)持轉(zhuǎn)變農(nóng)村發(fā)展方式，豐富內(nèi)涵，完善制度安排，加快配套建設(shè)與改革，科學(xué)有序推進(jìn)。

完善產(chǎn)權(quán)制度，理順?lè)峙潢P(guān)系，切實(shí)減少農(nóng)民動(dòng)遷成本。明確項(xiàng)目區(qū)新增農(nóng)用地屬于農(nóng)村集體，原則規(guī)定農(nóng)民置換房屋產(chǎn)權(quán)為完全產(chǎn)權(quán)（轉(zhuǎn)為國(guó)有土地）。確保項(xiàng)目折抵建設(shè)用地指標(biāo)收益用于項(xiàng)目本身，建立項(xiàng)目成本—收益聯(lián)動(dòng)機(jī)制。實(shí)行“先補(bǔ)償，后動(dòng)遷，先得（建或購(gòu)）房，后動(dòng)遷”的原則。

注重農(nóng)民集中居住的時(shí)機(jī)、規(guī)模與模式選擇。完善評(píng)判標(biāo)準(zhǔn)，要根據(jù)區(qū)域自然條件和社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平，科學(xué)安排集中居住的空間布局、集中時(shí)機(jī)和規(guī)模。從當(dāng)前來(lái)看，蘇北和蘇中地區(qū)可以采用 “居住集中，農(nóng)地不集中”模式，蘇南地區(qū)適合采用“農(nóng)地和居住同時(shí)集中”的模式。從集中居住區(qū)的房屋取得形式來(lái)看，蘇北地區(qū)適用“統(tǒng)一建設(shè)公寓型小區(qū)，置換分配”的模式，蘇中和蘇南則適合“統(tǒng)一規(guī)劃，自主建設(shè)”的模式。

加強(qiáng)制度約束，確保持續(xù)增效。建立農(nóng)地流轉(zhuǎn)風(fēng)險(xiǎn)防范制度，減少政府主導(dǎo)的“托底”風(fēng)險(xiǎn)。完善農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)制度，加強(qiáng)對(duì)土地使用企業(yè)進(jìn)行經(jīng)營(yíng)狀況監(jiān)控、技術(shù)和項(xiàng)目扶持。融合其他惠農(nóng)政策，積極有效促進(jìn)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)和家庭農(nóng)場(chǎng)發(fā)展。要從種類和標(biāo)準(zhǔn)上建立和完善城鄉(xiāng)統(tǒng)一的社會(huì)保障體系。

提高農(nóng)民的增收能力。加強(qiáng)農(nóng)民就業(yè)培訓(xùn)，完善勞務(wù)輸出中介機(jī)構(gòu)管理。設(shè)立農(nóng)民創(chuàng)業(yè)專項(xiàng)資金，推動(dòng)農(nóng)民初始創(chuàng)業(yè)。要積極支持農(nóng)地金融發(fā)展，可以采取政府注資等政策措施，扶持開(kāi)辦土地銀行業(yè)務(wù)，引導(dǎo)土地資源變?yōu)橥恋刭Y本。

〔本文系南京農(nóng)業(yè)大學(xué)鄒偉副教授承擔(dān)的省社科基地重點(diǎn)項(xiàng)目“江蘇農(nóng)民集中居住研究”成果〕

（江蘇省社科規(guī)劃辦公室供稿）

責(zé)任編輯：錢(qián)國(guó)華

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