保障性社區(qū)的公共服務(wù)設(shè)施建設(shè)與完善研究:以廈門為例

王 玥， 羅 瑨

(廈門大學(xué) 建筑與土木工程學(xué)院，福建 廈門 361005)

近年來國家大力推進(jìn)保障性住房建設(shè)，由政府主導(dǎo)的保障性社區(qū)大量涌現(xiàn)，在解決了部分人群住房問題的同時(shí)，也存在著不少的問題與弊病，一些研究者對(duì)其進(jìn)行了研究和探討，但關(guān)注點(diǎn)大多停留在保障性住房的分配制度及其社會(huì)影響等宏觀問題上，而針對(duì)具體的建設(shè)項(xiàng)目中所遇到的實(shí)際困難這類微觀問題卻鮮有關(guān)注。保障性住房由于受到“土地財(cái)政”和中心城疏散思想的影響，多選址于公共服務(wù)設(shè)施配套不完善、交通不便的郊區(qū)或城市邊緣地帶。這些社區(qū)只能在數(shù)量上滿足居民的居住要求，卻降低了居民的生活品質(zhì)，提高了居民的生活成本。本文將試探討如何完善保障性社區(qū)中公共服務(wù)設(shè)施的建設(shè)，為社區(qū)注入活力，滿足中低收入人群的基本生活需求。

一、保障性社區(qū)公共服務(wù)設(shè)施的配備現(xiàn)狀

在城市層面，為方便居民的工作生活，保障性住房應(yīng)均勻地分布在城市的各個(gè)區(qū)域，或是與商品房混合建設(shè)，避免大面積的集聚?？涩F(xiàn)實(shí)中，以廈門本島為例，現(xiàn)有的11處保障性社區(qū)大都集中于島內(nèi)東北角，而中低收入居民在島內(nèi)不同區(qū)域工作居住，這樣的社區(qū)選址給居民通勤等日常活動(dòng)帶來極大不便。

一般保障性社區(qū)內(nèi)的居民因?yàn)槭杖肫停瑢?duì)公共服務(wù)設(shè)施有更強(qiáng)的依賴性。這里選取廈門本島的大型超市，醫(yī)院，公交站點(diǎn)以及文體設(shè)施為例(圖1－圖3)，利用GIS手段分析島內(nèi)公共服務(wù)設(shè)施對(duì)保障性社區(qū)的服務(wù)能力。由圖1－圖3，廈門市公共服務(wù)設(shè)施總體上集中于島內(nèi)西南部分，在空間上分布不均，文體設(shè)施以及大型醫(yī)院的服務(wù)半徑不能覆蓋保障性社區(qū)，而醫(yī)院這種保障性社區(qū)居民強(qiáng)烈依賴的醫(yī)療衛(wèi)生資源，若不能得到充分保障將會(huì)給居民的生活帶來極大的不便。

圖1 島內(nèi)文體設(shè)施分布圖

圖2 島內(nèi)大型醫(yī)院分布圖

圖3 島內(nèi)大型超市分布

而根據(jù)相關(guān)調(diào)查結(jié)果顯示，全國若干大城市近期保障性住房在不同程度上遭到了群眾的冷遇，其主要原因是位置偏遠(yuǎn)、交通條件不便，這項(xiàng)理由占到放棄原因總數(shù)的50%左右[1](圖4)。表明缺乏公共服務(wù)設(shè)施所帶來的生活不便將會(huì)影響保障性住房的入住率，造成資源的浪費(fèi)。

圖4 全國各地保障性住房受到冷遇的原因

而根據(jù)國內(nèi)學(xué)者的研究，將公共服務(wù)設(shè)施項(xiàng)目按投資主體的不同分為政府投資和民間投資項(xiàng)目兩大類，政府投資又分為政策性和公益性兩小類[2]。并且由政府投資的社區(qū)公共服務(wù)設(shè)施大多為公益的非營利場所或設(shè)施，而民間投資的多少帶有營利性質(zhì)。這樣政府在有限的資金預(yù)算下，會(huì)優(yōu)先考慮保證保障性住房的量，而選擇性忽略其配套公共服務(wù)設(shè)施的建設(shè)，從而導(dǎo)致入住率偏低，保障性住房無法落到實(shí)處。

二、提高保障性社區(qū)公共服務(wù)設(shè)施建設(shè)與使用效率的途徑

以上出現(xiàn)的實(shí)際問題說明，僅僅建設(shè)保障性住房是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的，如何提高其配套設(shè)施的建設(shè)與使用效率成為我們亟待解決的問題。下面將試從三方面探討如何提高保障性公共服務(wù)設(shè)施的順利建設(shè)與使用問題。

(一)規(guī)劃層面

1.按需求特征進(jìn)行配給

保障性住房因?yàn)獒槍?duì)的對(duì)象是城市中低收入人群，其構(gòu)成特點(diǎn)、生活習(xí)慣以及消費(fèi)能力等均具有特殊性，倘若按照一般商品房的標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行配置可能造成有限資源的浪費(fèi)。因此在規(guī)劃設(shè)計(jì)的過程中要對(duì)此類人群進(jìn)行需求調(diào)查，了解人們的消費(fèi)習(xí)慣，合理配置公共服務(wù)設(shè)施。如我國學(xué)者對(duì)上海市寶山區(qū)顧村鎮(zhèn)“四高小區(qū)”的研究[3]，其充分分析了該小區(qū)人口的年齡、職業(yè)以及行為偏好，總結(jié)出居民對(duì)各大類公共服務(wù)設(shè)施的需求程度，進(jìn)行“量體裁衣，按需分配”，不單純從人口數(shù)量而是從人的行為活動(dòng)的角度出發(fā)，將資源最大化利用。

2.按時(shí)序配套建設(shè)

在供給時(shí)序上，現(xiàn)狀居住區(qū)普遍存在公共服務(wù)設(shè)施的建設(shè)跟不上住房建設(shè)，初期的居住區(qū)入住率偏低，應(yīng)該首先保障基礎(chǔ)性的公共服務(wù)設(shè)施，例如與居民生活息息相關(guān)的醫(yī)療衛(wèi)生設(shè)施以及幼兒園、小學(xué)等教育設(shè)施。其次在居住區(qū)初具規(guī)模時(shí)建設(shè)功能更加多樣，選擇更為靈活的其他設(shè)施。如香港在公屋的開發(fā)過程中，一般都是先開發(fā)商鋪以滿足住戶的生活需求。如何動(dòng)態(tài)的匹配住房與公共服務(wù)設(shè)施的建設(shè)進(jìn)程，可以在規(guī)劃時(shí)分期進(jìn)行，將進(jìn)度寫入規(guī)劃文本中保障其順利實(shí)施。

3.科學(xué)規(guī)劃、高效發(fā)展

目前保障性住房的選址大多在城市外圍，如若無限制的開發(fā)蔓延將導(dǎo)致城市能源耗散過大，在建設(shè)類似新城的保障性社區(qū)時(shí)要堅(jiān)持以建設(shè)高密度住宅區(qū)為主旨，以期提高社會(huì)效應(yīng)及降低社會(huì)成本。在規(guī)劃設(shè)計(jì)時(shí)結(jié)合新城市主義的規(guī)劃思想，通過政府組織調(diào)控，適當(dāng)提高土地容積率，制訂相應(yīng)政策，將大片社區(qū)分成若干適宜慢行的單元，均分公共利益，使其共享公共服務(wù)設(shè)施，減少“公共物品”的交易成本[4]。從而在規(guī)劃設(shè)計(jì)初始時(shí)，人為指導(dǎo)規(guī)劃向著良性的可持續(xù)方向發(fā)展。

(二)市場層面

公共服務(wù)設(shè)施的初期建設(shè)投入很大，且基礎(chǔ)性設(shè)施多為由政府承擔(dān)的非營利公益設(shè)施，所以資金有限不能面面俱到。若結(jié)合民間自籌建設(shè)小規(guī)模的公共服務(wù)設(shè)施，如幼兒園、社區(qū)診所等并適當(dāng)營利，以政府建設(shè)為主，市場作為輔助補(bǔ)充，一方面方便了居民生活，另一方面也提供了若干工作崗位，可解決一定的就業(yè)問題。

保障性社區(qū)雖然大部分地處城市邊緣地帶，公共服務(wù)設(shè)施不如城市中心區(qū)齊全完備，但仍有自發(fā)形成的集貿(mào)市場或商業(yè)聚集地。充分利用現(xiàn)有的這一部分公共服務(wù)設(shè)施，在規(guī)劃時(shí)加以規(guī)范協(xié)調(diào)，以此為基礎(chǔ)建設(shè)更加高端正規(guī)的服務(wù)設(shè)施可節(jié)約大量成本。根據(jù)一些個(gè)案的研究，保障性社區(qū)中居民的職業(yè)構(gòu)成有相當(dāng)一部分是個(gè)體經(jīng)營者，為這部分居民提供場地構(gòu)成商業(yè)服務(wù)設(shè)施，解決了居民就近工作的難題，同時(shí)也服務(wù)到保障性社區(qū)內(nèi)的其他居民。

以上策略不需要政府投入過多的精力與財(cái)力，但必須由政府組織出面調(diào)度與規(guī)范。在引入民間自籌項(xiàng)目時(shí)要給予投資方一定的優(yōu)惠政策與技術(shù)支持，而在籌建自發(fā)形成的市場等公共服務(wù)設(shè)施時(shí)，政府需要協(xié)助其管理并監(jiān)督其運(yùn)營。這樣減輕了政府的財(cái)政負(fù)擔(dān)也調(diào)動(dòng)了市民參與規(guī)劃管理的積極性。

(三)政策層面

1.出臺(tái)相關(guān)政策法規(guī)

我國在針對(duì)保障性社區(qū)的公共服務(wù)設(shè)施方面的相關(guān)法律規(guī)范等還是一片空白，相關(guān)指標(biāo)不明確，公共服務(wù)設(shè)施跟不上社區(qū)的建設(shè)，或達(dá)不到預(yù)期標(biāo)準(zhǔn)。而在2013年4月，河北省率先出臺(tái)了保障性住房配套設(shè)施建設(shè)規(guī)定——《保障性住房小區(qū)市政基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施配套建設(shè)規(guī)定(試行)》(以下簡稱《規(guī)定》)，其中明確了保障性住房小區(qū)道路交通、供水供熱、電力通信等配套設(shè)施建設(shè)的具體標(biāo)準(zhǔn)。并且《規(guī)定》中要求那些在《規(guī)定》發(fā)布前建設(shè)的不符合其市政基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施標(biāo)準(zhǔn)的保障性社區(qū)要加建或補(bǔ)建這些設(shè)施。這項(xiàng)規(guī)定為保障性住房的配套設(shè)施建設(shè)提供了依據(jù)，切實(shí)讓廣大住房困難群眾既能住得進(jìn)，同時(shí)住得好。

2.采取混合居住模式

通過強(qiáng)制手段在商品房中配建一定比例的保障性住房，可以使得保障性住房的居民同時(shí)享有商品房配建的公共服務(wù)設(shè)施，同時(shí)這樣混合居住的模式可以遏制城市無限膨脹，減少貧富兩極分化。本身保障性住房的居民都是城市中的中低收入者，將這部分人群人為地聚集到一起生活居住，無形中加劇了城市社會(huì)空間極化分異，處于城市邊緣且缺乏公共服務(wù)設(shè)施的保障性社區(qū)會(huì)帶來許多潛在的社會(huì)“副作用”，甚至將保障性社區(qū)變?yōu)樾碌某鞘小柏毭窨摺薄?/p>

針對(duì)這一點(diǎn)，仇保興教授認(rèn)為應(yīng)在商品房建設(shè)用地出讓合同中注明配建保障房的比例，“保障房的配建比例應(yīng)不低于20%，也許開發(fā)商會(huì)不滿意，但有了這個(gè)強(qiáng)制性的東西，就可以避免很多的錯(cuò)誤發(fā)生?！盵5]通過這樣的政策手段保證混合居住可順利實(shí)行。但是由于生活習(xí)慣與價(jià)值觀的不同，單純地將不同收入等級(jí)的居民混合可能造成許多不穩(wěn)定因素，還應(yīng)在適當(dāng)?shù)纳鐓^(qū)規(guī)模尺度下進(jìn)行混合，同時(shí)混合居民的差異不可過大，可以根據(jù)收入或受教育程度將居民分級(jí)別，相鄰三個(gè)級(jí)別的居民進(jìn)行混合，以期最大程度的減少矛盾與沖突。

三、結(jié) 語

保障性社區(qū)是政府面向中低收入弱勢群體投建的政策性住區(qū)，與之相配套的公共服務(wù)設(shè)施的供給應(yīng)體現(xiàn)民生關(guān)懷。單純地追求保障性住房的總量來體現(xiàn)政績便失去了其原有的建設(shè)意義，我們?cè)诎差D居民的同時(shí)更應(yīng)注意的是居民住得好不好，方不方便，生活質(zhì)量較過去是否有所提高。

保障性住房的后續(xù)建設(shè)同樣值得關(guān)注，這需要各部門相互配合為其提供便利的交通，舒適的生活環(huán)境以及居民生活所必需的教育、醫(yī)療和商業(yè)設(shè)施等。沒有這些市政與公共服務(wù)設(shè)施的輔助，保障性住房只能是空中樓閣般可望而不可即。另外，雖然保障性社區(qū)體現(xiàn)的是公益性，但僅僅依靠政府解決現(xiàn)有的一系列問題是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的，還應(yīng)通過多種渠道如公私合作或一系列獎(jiǎng)勵(lì)機(jī)制，以居民的利益最大化為原則，拓展公共服務(wù)設(shè)施項(xiàng)目，最終使中低收入居民也過上舒適、便捷的生活。

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