公安機(jī)關(guān)預(yù)算管理體系研究

遲淑玲

摘 要：公安經(jīng)費(fèi)保障是警務(wù)保障的重要組成部分，為提高公安工作整體水平“確保公安戰(zhàn)斗力發(fā)揮”推動(dòng)公安事業(yè)不斷發(fā)展提供重要物質(zhì)保障。由于公安經(jīng)費(fèi)預(yù)算保障及其工作具有特殊性，必然受到政府預(yù)算制度改革的影響。結(jié)合當(dāng)前政府預(yù)算改革的具體措施及其對(duì)公安經(jīng)費(fèi)預(yù)算工作影響的分析，提出完善公安經(jīng)費(fèi)保障的對(duì)策。

關(guān)鍵詞：公安機(jī)關(guān)；預(yù)算管理；體系

中圖分類號(hào)：F230 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號(hào)：1673-291X（2014）21-0135-02

引言

公安機(jī)關(guān)部門預(yù)算是國(guó)家綜合財(cái)政預(yù)算管理體系的重要組成部分，自1998年以來(lái)，中國(guó)公安機(jī)關(guān)的預(yù)算管理進(jìn)行了改革并逐步規(guī)范起來(lái)，但從理論上和實(shí)踐上來(lái)說(shuō)尚不完善。從管理學(xué)的角度看，一般可將公安管理工作分成四個(gè)方面：勤務(wù)管理、執(zhí)法管理、人力資源管理和財(cái)務(wù)管理。在公安財(cái)務(wù)管理中，實(shí)施全面預(yù)算管理不僅是加強(qiáng)公安基層財(cái)務(wù)管理的一個(gè)極其重要的內(nèi)容，也是支撐、保障其他三類管理的一個(gè)有效方法。因此，全面預(yù)算管理體系作為一種公安機(jī)關(guān)內(nèi)部控制方法，不僅可以通過(guò)預(yù)算相對(duì)整合業(yè)務(wù)流、信息流、資金流和人力資源流，也是公安機(jī)關(guān)實(shí)現(xiàn)戰(zhàn)略目標(biāo)、控制日常勤務(wù)活動(dòng)以及優(yōu)化公安機(jī)關(guān)內(nèi)部資源配置的保障，對(duì)公安機(jī)關(guān)內(nèi)部提高財(cái)政資金使用效率、強(qiáng)化內(nèi)部管理有巨大的促進(jìn)作用。

一、中國(guó)公安機(jī)關(guān)傳統(tǒng)預(yù)算管理模式存在的制度缺陷

（一）預(yù)算編制方面存在的缺陷

編制時(shí)間短，編制較粗。以往編制預(yù)算只有不到兩個(gè)月的時(shí)間，由于項(xiàng)目論證不充分，預(yù)算安排先天不足，造成了執(zhí)行中報(bào)告不斷，追加過(guò)多，沖擊了預(yù)算的正常執(zhí)行，影響了預(yù)算的嚴(yán)肅性。編制方法不科學(xué)。傳統(tǒng)的預(yù)算編制，基本上沿用著“基數(shù)加增長(zhǎng)”的方法。這種方法以支出基數(shù)為基礎(chǔ)，多年運(yùn)用下來(lái)，預(yù)算套預(yù)算，使本年度核定的支出指標(biāo)與實(shí)際情況差距較大。

（二）預(yù)算執(zhí)行方面存在的缺陷

由于預(yù)算的編制和批復(fù)未到項(xiàng)目，造成預(yù)算下達(dá)晚、執(zhí)行慢，大量專項(xiàng)資金集中在第四季度支付。預(yù)算透明度不高，公安機(jī)關(guān)不知道財(cái)政有多少錢，也不知道自己能花多少錢，由此造成執(zhí)行中追加頻繁，實(shí)際上變成“一年預(yù)算，預(yù)算一年”。

（三）預(yù)算缺乏導(dǎo)向性

從公安工作的整體來(lái)看，當(dāng)前公安機(jī)關(guān)的經(jīng)費(fèi)普遍比較緊張，一般只能維持公安機(jī)關(guān)的當(dāng)前運(yùn)作，因此公安的財(cái)務(wù)管理常常被稱為“吃飯財(cái)政”，公安的預(yù)算管理的目標(biāo)往往只停留在“夠用就行”的層面上，注重短期公安管理活動(dòng)，忽視公安工作長(zhǎng)期發(fā)展目標(biāo)，使短期的預(yù)算指標(biāo)與未來(lái)長(zhǎng)期的公安發(fā)展戰(zhàn)略和規(guī)劃有一定的脫節(jié)，財(cái)務(wù)性和非財(cái)務(wù)性資源的投向、投量、保障的內(nèi)容、保障的輕重緩急都無(wú)法準(zhǔn)確把握，各期編制的預(yù)算指標(biāo)銜接性差，全面預(yù)算管理常常處于本末倒置的狀態(tài)，難以取得預(yù)期的效果。這一問(wèn)題產(chǎn)生的原因不只是資金有限，更深層次的是在當(dāng)前公安目標(biāo)管理考核作用下，預(yù)算管理大多圍繞當(dāng)前或者緊急的公安工作來(lái)實(shí)施，在預(yù)算決策時(shí)不得不考慮以完成當(dāng)前工作任務(wù)為重點(diǎn)來(lái)編制和分配預(yù)算。

（四）公安全面預(yù)算個(gè)別項(xiàng)目偏寬，預(yù)算指標(biāo)有效性差

個(gè)別項(xiàng)目預(yù)算偏寬主要表現(xiàn)為爭(zhēng)奪有限的警務(wù)資源，從單位和部門利益出發(fā)，有意或者無(wú)意地降低本單位、本部門完成工作目標(biāo)的難度，夸大公安業(yè)務(wù)活動(dòng)、隊(duì)伍建設(shè)預(yù)計(jì)耗用的資源量及作業(yè)難度，編制有足夠彈性的預(yù)算指標(biāo)，而預(yù)算管理部門一方面相對(duì)缺乏對(duì)公安業(yè)務(wù)隊(duì)伍建設(shè)的理解力，另一方面對(duì)預(yù)算把關(guān)不嚴(yán)，導(dǎo)致了個(gè)別項(xiàng)目預(yù)算偏寬現(xiàn)象的出現(xiàn)。表現(xiàn)在：其一，公安預(yù)算過(guò)多地流向預(yù)算制作偏寬的部門，造成資金的不合理分配；其二，各部門之間傳遞的信息不準(zhǔn)確，導(dǎo)致基層公安機(jī)關(guān)內(nèi)部各部門缺乏互相信任，相互傾軋，同時(shí)，一些失真的內(nèi)部信息在公安內(nèi)部傳遞，會(huì)誤導(dǎo)決策部門，導(dǎo)致決策失誤；其三，掩蓋了預(yù)算管理中存在的問(wèn)題。即使預(yù)算“夠用”，但很多確實(shí)需要資金、需要實(shí)施的項(xiàng)目沒(méi)有實(shí)施。

（五）缺乏公安全面預(yù)算管理的組織保障

公安全面預(yù)算管理是公安勤務(wù)管理、人力資源管理、執(zhí)法管理的重要保障，當(dāng)公安基層業(yè)務(wù)、隊(duì)伍建設(shè)成效明顯時(shí)，預(yù)算管理自然功不可沒(méi)。因此，全面預(yù)算管理工作能否做好，不僅依賴組織的保證，也依賴于公安管理工作的結(jié)合程度，各級(jí)部門領(lǐng)導(dǎo)都要融入到預(yù)算管理之中，要選擇懂公安業(yè)務(wù)工作并有一定財(cái)務(wù)管理技能的專業(yè)人才來(lái)組織和控制預(yù)算。然而，公安機(jī)關(guān)在全面預(yù)算管理過(guò)程中，普遍存在缺乏全面預(yù)算管理組織保障的問(wèn)題。一方面，很多部門沒(méi)有專職或兼職的預(yù)算機(jī)構(gòu)，預(yù)算一般由財(cái)務(wù)部門來(lái)承擔(dān)，相對(duì)脫離了公安業(yè)務(wù)工作。另一方面，由于全面預(yù)算是在財(cái)務(wù)收支預(yù)算基礎(chǔ)上的延伸和發(fā)展，以至于很多人都認(rèn)為預(yù)算是財(cái)務(wù)行為，應(yīng)由財(cái)務(wù)部門來(lái)制定和實(shí)施預(yù)算控制，而基層單位的基建部門、采購(gòu)部門、科技部門和其他需要采購(gòu)的專業(yè)部門（例如刑科所、便衣隊(duì)、談判組）以及一線的派出所、刑偵、交警等業(yè)務(wù)部門并不參加預(yù)算的編制，從而進(jìn)一步削弱了預(yù)算的科學(xué)性和權(quán)威性，使預(yù)算在一定程度上缺乏針對(duì)性和可操作性；而且即便預(yù)算不脫離實(shí)際，沒(méi)有基層單位、實(shí)際需求部門的參與，在預(yù)算執(zhí)行過(guò)程中也會(huì)遇到很大的阻力。

二、公安機(jī)關(guān)預(yù)算管理體系存在問(wèn)題政策建議

由于存在著上述的缺陷，造成公安機(jī)關(guān)預(yù)算資金調(diào)度不力，各相關(guān)業(yè)務(wù)部門主要精力是應(yīng)付日常追加，難以研究深層次的發(fā)展問(wèn)題。因此，必須以推進(jìn)依法理財(cái)、規(guī)范管理為核心，規(guī)范預(yù)算管理運(yùn)作程序，真正把部門預(yù)算、零基預(yù)算、早編細(xì)編預(yù)算落到實(shí)處，并且配合相關(guān)改革措施，建立起與現(xiàn)今政治形勢(shì)相適應(yīng)的預(yù)算管理新體系，從而切實(shí)提高公安機(jī)關(guān)經(jīng)費(fèi)的使用效益。

（一）實(shí)行部門預(yù)算的基本組織形式

公安機(jī)關(guān)部門預(yù)算的編制采用綜合預(yù)算形式，統(tǒng)籌考慮部門和基層單位的各類資金，以保證公安機(jī)關(guān)部門預(yù)算的完整。它既包括正常經(jīng)費(fèi)預(yù)算，又包括專項(xiàng)支出預(yù)算；既包括財(cái)政預(yù)算內(nèi)撥款收支計(jì)劃，又包括財(cái)政預(yù)算外核撥資金收支計(jì)劃和部門其他收支計(jì)劃。

（二）進(jìn)一步細(xì)化預(yù)算編制endprint

公安機(jī)關(guān)部門預(yù)算從基層單位編起，部門負(fù)責(zé)審核、匯總、分析基層會(huì)計(jì)單位的收支預(yù)算，編制部門收支預(yù)算并報(bào)財(cái)政部門。在編制過(guò)程中，專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)均細(xì)化到具體項(xiàng)目。項(xiàng)目不能確定的或當(dāng)年不需撥付資金的，當(dāng)年不予編報(bào)，以提高資金的到位率和資金使用效益，并減少經(jīng)費(fèi)結(jié)轉(zhuǎn)。

（三）以細(xì)編預(yù)算為基礎(chǔ)

全面推行零基預(yù)算，提高預(yù)算的精確度。各類公安支出取消基數(shù)加增長(zhǎng)的編制方法，按照預(yù)算年度所有因素和事項(xiàng)的輕重緩急程度重新測(cè)算每一科目和款項(xiàng)的支出需求。對(duì)個(gè)人工資性支出，按照標(biāo)準(zhǔn)逐人核定；對(duì)公用經(jīng)費(fèi)，分類分檔按定額和具體項(xiàng)目編制預(yù)算。并且，根據(jù)當(dāng)年收入變化情況和對(duì)下年經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的預(yù)測(cè)，確定收入標(biāo)準(zhǔn)，制定收入預(yù)算。收入預(yù)算要按收入種類逐項(xiàng)核定，同時(shí)，還要綜合考慮經(jīng)濟(jì)因素、政策因素和管理因素的影響。

（四）搞好預(yù)算執(zhí)行的監(jiān)督和績(jī)效考評(píng)

可在公安機(jī)關(guān)內(nèi)部制定質(zhì)量高、覆蓋面廣的監(jiān)督管理辦法，為進(jìn)一步規(guī)范公安機(jī)關(guān)預(yù)算管理提供必要的制度保障。并可建立相配套的支出效益考核評(píng)價(jià)和獎(jiǎng)懲機(jī)制，把資金投入與各單位的工作任務(wù)緊密掛鉤，從而增強(qiáng)各單位管理資金，提高資金使用效益的壓力和動(dòng)力，確保公安機(jī)關(guān)預(yù)算安全穩(wěn)健地運(yùn)行。

（五）公安機(jī)關(guān)預(yù)算編審過(guò)程應(yīng)該納入法制化軌道

美國(guó)警察部門預(yù)算編審和批準(zhǔn)的全過(guò)程是通過(guò)法律程序進(jìn)行的，這體現(xiàn)了保障警察經(jīng)費(fèi)的公正性、嚴(yán)肅性和透明度；編制預(yù)算的精確項(xiàng)目和法定的充足工作時(shí)間及程序，也體現(xiàn)了警察部門預(yù)算的法律約束性。這些做法對(duì)于改進(jìn)和規(guī)范中國(guó)公安機(jī)關(guān)部門預(yù)算的編審工作，有著重要的現(xiàn)實(shí)指導(dǎo)意義。

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[責(zé)任編輯 陳鳳雪]endprint