文 《法人》特約撰稿 朱小群

真正需要政府籌資的，是它在普惠性的社會保障的覆蓋上存在著許多欠賬，尤其是對農(nóng)民的欠賬

剛剛閉幕的中央農(nóng)村工作會議將城鎮(zhèn)化時間表進一步細化，提出了三個“1億”目標，即：到2020年，要解決約1億進城常住的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口落戶城鎮(zhèn)、約1億人口的城鎮(zhèn)棚戶區(qū)和城中村改造、約1億人口在中西部地區(qū)的城鎮(zhèn)化，推動新型城鎮(zhèn)化要與農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化相輔相成，突出特色推進新農(nóng)村建設，努力讓廣大農(nóng)民群眾過上更好的日子。三個“1億”的提出突出了新型城鎮(zhèn)化的本質(zhì)，即人的城鎮(zhèn)化。

對于三個“1億”目標，清華大學社會科學學院院長李強認為，向城市轉(zhuǎn)移的農(nóng)民類型，主要分為流動人口、失地農(nóng)民和在地農(nóng)民。根據(jù)他們市民化的方式，又可以將農(nóng)民市民化的路徑分為“被動城鎮(zhèn)化”和“主動城鎮(zhèn)化”兩大類?！氨粍映擎?zhèn)化”主要是指由政府主導推進，通過“征地安置”，實現(xiàn)農(nóng)村土地的城鎮(zhèn)化和農(nóng)民身份的“農(nóng)轉(zhuǎn)非”。而“主動城鎮(zhèn)化”則指農(nóng)民自主選擇進入城市的城鎮(zhèn)化過程。對大規(guī)模進城的農(nóng)民群體來說，要完成市民化的過程，必需滿足三方面的基本條件：一是在城市生活的物質(zhì)基礎和一定的保障；二是能夠順利度過城市適應期，形成城市認同感和歸屬感；三是農(nóng)民與土地的聯(lián)結(jié)足夠弱化，和城市接納制度的形成。對此，一是建議未來戶籍制度改革應逐步轉(zhuǎn)換戶籍功能，把人口登記和公共服務的功能放在首位；二是“就地市民化”或“就近市民化”，讓部分農(nóng)民到中小城鎮(zhèn)進行市民化。

筆者認為，城鎮(zhèn)化建設錢從何來？這是個一直都備受關注的重要問題。回顧過去三十多年，中國的城鎮(zhèn)化是怎么發(fā)展起來的呢？難道是用錢堆起來的嗎？顯然不是，是中國的經(jīng)濟增長創(chuàng)造的財富，以及所提供的就業(yè)和賺錢機會吸引了數(shù)億農(nóng)民進城打工，從而推動了城鎮(zhèn)化的快速發(fā)展。城鎮(zhèn)化的確需要用錢，但這個錢不是為了城鎮(zhèn)化而籌集的，而是在經(jīng)濟增長和城市發(fā)展過程中的自然投資和消費。這其中既有政府順應城市擴張、滿足人民生活需要而建設基礎設施、提供公共服務的投資，更有企業(yè)和百姓為了追求盈利和財富的投資，以及他們?nèi)諠u提升的物質(zhì)文化消費。所以，我們必須意識到，雖然城鎮(zhèn)化本身能夠帶來經(jīng)濟增長，但歸根結(jié)底，城鎮(zhèn)化是經(jīng)濟發(fā)展的結(jié)果，不能倒過來說：為了發(fā)展經(jīng)濟，所以我們要推動城鎮(zhèn)化。正是在這個意義上，我們不贊成“城鎮(zhèn)化錢從何來”這樣的問題。錢從何來？當然只能從經(jīng)濟增長中來。政府的錢雖然也可以來源于適當?shù)呐e債，但主要來自于稅收；企業(yè)和居民也可以借貸，但所用之錢主要還是來自于自己的收入。除此之外還有什么？實際上，提出“錢從何來”問題隱含的意思是：中國的城鎮(zhèn)化要超前發(fā)展，常規(guī)的錢不夠用，需要額外的錢。但這正是我們不贊成這種提法的原因所在。只要經(jīng)濟發(fā)展就會有城鎮(zhèn)化的需求，也就會有錢用于城鎮(zhèn)化的發(fā)展，所謂政府需要籌資推動城鎮(zhèn)化的說法，本身就是把城鎮(zhèn)化當做經(jīng)濟發(fā)展之“因”而不是“果”，這是一種對經(jīng)濟發(fā)展和城鎮(zhèn)化之相互關系的誤讀。

在筆者看來，真正需要政府籌資的，是它在普惠性的社會保障的覆蓋上存在著許多欠賬，尤其是對農(nóng)民的欠賬。換言之，政府過去把自己的收入主要用于城鎮(zhèn)化的物理化擴張，而在普惠性的社會保障方面的建設嚴重滯后，以至于今天它希望進城的農(nóng)民工能夠變?yōu)槭忻駮r，發(fā)現(xiàn)自己對那些社保欠賬卻無錢彌補，而這才是“人的城鎮(zhèn)化”之關鍵所在。只有從這個角度來看，“錢從何來”的提問才是有意義的。而答案也是顯而易見的：從今以后，政府的財政必須從“建設財政”轉(zhuǎn)變?yōu)椤肮藏斦?，除了投資建設必要的基礎設施以外，政府必須把自己的主要資金從擴張城市面積轉(zhuǎn)向提供公共服務包括普惠性的社會保障，特別是要彌補對農(nóng)民的社保欠賬，除此之外的其他的城鎮(zhèn)化投資，要讓市場而不是政府自己在城鎮(zhèn)化進程中起“決定性作用”。

2013年12月中旬召開的中央城鎮(zhèn)化工作會議明確了各類城市的城鎮(zhèn)化路徑，全面放開小的，有序放開中的，嚴格控制大的。這樣的戶籍制度改革方略，看上去既符合實際情況，又十分穩(wěn)妥，可謂“穩(wěn)中有進”的理想境界。目前，中國的一些大城市的人口密集度的確越來越高，而中小城鎮(zhèn)卻為農(nóng)民工所冷落，甚至一些中小城鎮(zhèn)的居民也有遷往大城市的動向。如此下去，中國的城鎮(zhèn)化豈非將會“失衡”？然而，凡事必有因果。毋庸置疑，農(nóng)民工喜歡往大城市奔，主要原因是大城市的就業(yè)和賺錢的機會更多，如果這種現(xiàn)實不能改變，單憑政府放開中小城鎮(zhèn)的落戶，恐怕仍不足讓大多數(shù)農(nóng)民工轉(zhuǎn)而投向后者。再者，農(nóng)民變市民，最重要的不在于一紙戶籍，而在于依附戶口本上的城鎮(zhèn)社保待遇，包括醫(yī)療、教育等方面的福利，而中小城鎮(zhèn)的財政收入本來就少，若上級政府財政不予支持，地方財政能解決嗎？若能，對農(nóng)民來說倒不失為一種“吸引力”；若不能，你就是放開便又如何？再往深里說，就算給了農(nóng)民城鎮(zhèn)的戶口本和社保待遇，他們原先在農(nóng)村的承包地和住房該怎么處置？按現(xiàn)在一些部門官員對三中全會決定的解讀，絕不允許拿到市場上去賣，只能轉(zhuǎn)讓給原來集體內(nèi)的農(nóng)民，誰都知道這樣是值不了幾個錢的，而如果沒有這樣的“財產(chǎn)性收入”即經(jīng)濟學所謂的“原始成本”，農(nóng)民又拿什么在城市里置業(yè)、創(chuàng)業(yè)、立足？

依筆者看來，若不許農(nóng)民在市場上賣地、賣房，大多數(shù)農(nóng)民工就很難下決心舉家遷往城鎮(zhèn)，以他們的理性來選擇，他們可能會寧可保持現(xiàn)狀：繼續(xù)在城里打工，但不放棄農(nóng)村的土地和住房，無非每年像“候鳥”似的來回倒騰罷了。但這樣一來，所謂的“農(nóng)民變市民”，所謂的“新型城鎮(zhèn)化”和“人的城鎮(zhèn)化”又從何說起呢？又或者政府能做到既可以給他們以城鎮(zhèn)戶籍和福利待遇，又允許他們保留農(nóng)村的土地和住房？果真如此，則善莫大焉！實際上，這才是筆者認為理想中的“新型城鎮(zhèn)化”！這才符合社會主義公平公正的原則！因為戶籍這個東西，本來就應該讓所有的公民包括農(nóng)民自由選擇；社保福利，本來就應該不分城鄉(xiāng)覆蓋全民；而農(nóng)民在農(nóng)村原有的土地和住房，本來就歸他們所有。只不過，這樣的“善政”設想，政府能接受、會實施嗎？不得不指出的是，即便政府真正地實施這種“善政”，恐怕仍然無法把大多數(shù)農(nóng)民“引誘”到中小城鎮(zhèn)去。大城市的分工效應、聚集效應和由此派生的就業(yè)創(chuàng)業(yè)賺錢效應，就像“水往低處流”的自然規(guī)律一樣，是不會因政府政策的“逆向性”而改變的。用經(jīng)濟學博士馬光遠的話來說，企圖以政府的主觀意志來“嚴控”大城市，把人們“引誘”進中小城鎮(zhèn)，并以后者作為中國城鎮(zhèn)化的主要載體，這恐怕只是一種“烏托邦”式的幻想。馬博士認為，人為地發(fā)展小城鎮(zhèn)只會造成土地浪費，人為地控制大城市也很愚昧，只有圍繞大城市、中心城市打造城市群，才是中國城鎮(zhèn)化合乎規(guī)律的發(fā)展方向。筆者要補充提醒的是，中國的“新型城鎮(zhèn)化”該采取何種方式，同樣用得著三中全會決定中的那句核心話語：要讓市場起“決定性作用”，政府只能跟著市場走而不是做得相反。

筆者認為，中國特色的“新型城鎮(zhèn)化”之路必將是一個艱難的系統(tǒng)工程。大量“偽市民”的形成，是由于城市化進程中人與城市脫節(jié)而造成的。人的城鎮(zhèn)化意味著，地方政府需要與過去城鎮(zhèn)化等于GDP的思維告別，需要拿出真金白銀為“偽市民”提供公平的身份和待遇。同時，中國特色的城鎮(zhèn)化必須以人為本、城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、四化融合發(fā)展，要以生態(tài)文明建設為前提，節(jié)約資源，保護環(huán)境，重視城市基礎設施建設，傳承中國悠久的歷史和地域文化，弘揚中華優(yōu)秀傳統(tǒng)，創(chuàng)造城市文化的多樣性，使各具特色的城市景象成為美麗中國的一道亮麗的風景線。