蘭群足

修法之初，各地安監(jiān)部門對提升《安全生產(chǎn)法》的法律地位寄予厚望，希望這部法律修改后能適用所有行業(yè)和領域，并建議刪除舊法第二條中排除適用的表述。這樣一來，不僅原有部門反對，而且一些地區(qū)和部門擔心如不對《安全生產(chǎn)法》與專項法的銜接作出規(guī)定，實踐中可能會出現(xiàn)適用分歧。最后為了減少阻力，《安全生產(chǎn)法》又回復原樣。不僅如此，排除適用的范圍還增加了核與輻射安全和特種設備安全。但不論怎樣規(guī)定，有一點是非常明確的，《安全生產(chǎn)法》確立的方針、基本法律制度和基本法律規(guī)定都適用于所有行業(yè)和領域。

還有一個與《安全生產(chǎn)法》法律地位有關的問題是，如何處理與《職業(yè)病防治法》的關系。有人認為《安全生產(chǎn)法》要成為安全生產(chǎn)的綜合法、基礎法，有必要作為《職業(yè)病防治法》的立法依據(jù)之一，并在《安全生產(chǎn)法》中作出規(guī)定。有人甚至提出將兩法融合，學習借鑒國外立法，制定中國的“職業(yè)安全健康法”?！栋踩a(chǎn)法》在修改過程中也曾把保護人民群眾生命健康寫入總則第一條，并送請國務院法制辦審查。后來，在與法制辦溝通過程中，大家感到以上思路都不錯，但兩法融合的立法時機還不夠成熟，且改動太大，不符合“修改”的原則要求。

以人為本 安全發(fā)展入法之慎

實事求是地說，開始修法時，較多人認為“以人為本、安全發(fā)展”是黨和國家的路線方針政策要求，入法過于抽象，也不像法律語言。黨的十八大以后，黨中央、國務院對安全生產(chǎn)工作作出一系列決策部署，提出許多新要求和新論斷，特別是總書記關于“人命關天，發(fā)展決不能以犧牲人的生命為代價。這必須作為一條不可逾越的紅線”“要始終把人民生命安全放在第一位”等重要指示，對大家啟發(fā)很大。大家經(jīng)反復學習，并結(jié)合具體事故案例，逐漸認識到“以人為本、安全發(fā)展”入法的重要性和必要性，說它是《安全生產(chǎn)法》的立法宗旨和核心價值也不為過。后來，在立法機關的幾次審議過程中，有人曾提出這些話較空，而且安全發(fā)展戰(zhàn)略具體有什么內(nèi)容，實踐中也沒有明確規(guī)定，建議不寫入法律。所幸的是，大部分人非常理解安全生產(chǎn)工作之不易，最后堅持把這句話寫進了《安全生產(chǎn)法》。只把“按照安全發(fā)展戰(zhàn)略的要求”修改為“堅持安全發(fā)展”，刪去了“戰(zhàn)略”兩字，原因是我們不能夠系統(tǒng)地闡述安全發(fā)展戰(zhàn)略。這是值得我們思考之處。

安全生產(chǎn)工作協(xié)調(diào)機制之慮

如何進一步發(fā)揮安委會作用，是立法時想解決的重要問題之一。加之先前已有類似機構(gòu)寫入法律之中。盡管得到立法機關的支持，但最后因主管部門反對，最終未能寫入上報人大常委會審議的送審稿中。進入人大審議階段后，又繼續(xù)做工作。雖立法機關也表示認可，但還得重新征求法制辦和主管部門意見，程序較繁瑣不說，成功的可能性也較小。后來，立法機關采取了靈活處理的辦法，把這層意思表述為：國務院和縣級以上人民政府應當建立健全安全生產(chǎn)工作協(xié)調(diào)機制，及時協(xié)調(diào)、解決安全生產(chǎn)監(jiān)督管理中存在的重大問題。本條中的安全生產(chǎn)工作協(xié)調(diào)機制，主要是指通過成立安全生產(chǎn)委員會，對安全生產(chǎn)進行協(xié)調(diào)指導。

來之不易的“鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道和開發(fā)區(qū)”

明確鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道和開發(fā)區(qū)的安全監(jiān)管職責，在安監(jiān)系統(tǒng)一直呼聲較高。但在人大調(diào)研和審議中，出現(xiàn)了兩種截然不同的觀點，一種是要強化鄉(xiāng)鎮(zhèn)的安全監(jiān)管職責，并賦予一定的職權(quán)。另一種是鄉(xiāng)鎮(zhèn)不具備履行安全監(jiān)管職責的能力和條件，因為安全生產(chǎn)工作非常專業(yè)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)沒有相應的人員和技術(shù)。經(jīng)多次調(diào)研和反復研究，雖然立法機關最后將鄉(xiāng)鎮(zhèn)安全監(jiān)管職責寫入了修改稿，但寫得較原則，強調(diào)的是鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府協(xié)助上級人民政府有關部門依法履行安全生產(chǎn)監(jiān)督管理職責，也沒能把開發(fā)區(qū)管理機構(gòu)寫進去。但我們一直沒有放棄，一直到8月底修改稿提請人大常委會表決之前，還專門上書人大有關委員會，懇請將開發(fā)區(qū)管理機構(gòu)寫入《安全生產(chǎn)法》，并明確其安全監(jiān)管職責。人大有關委員會采納了上述意見，但起初僅表述為街道辦事處等地方人民政府派出機關，將開發(fā)區(qū)管理機構(gòu)暗含在派出機關之中，這已是8月28日的稿子了，這顯然寫得還不夠到位。但修改決定公布之后，開發(fā)區(qū)管理機構(gòu)被直接寫入法律之中，這真出乎意料，令人高興振奮。由此可見，最高立法機關非常理解和支持安全生產(chǎn)工作。

體現(xiàn)大方向的4個字

修改后的《安全生產(chǎn)法》第九條增加了非常重要的4個字“行業(yè)、領域”。這4字看似平常，實則來之不易，體現(xiàn)著“管行業(yè)必須管安全”的法律要求。多年以來，有關方面一直試圖分清安全生產(chǎn)綜合監(jiān)管和專項監(jiān)管的具體職責，這一想法在修法時顯得尤為強烈。剛開始，想把“綜合監(jiān)管”4個字展開為“監(jiān)督檢查、指導協(xié)調(diào)”8個字。習近平總書記作出“管行業(yè)必須管安全”等重要指示后，立法小組想把“國務院有關部門”展開，按照《國務院關于加強企業(yè)安全生產(chǎn)工作的通知》要求，點一點幾個重要的部門，并寫上“按照管行業(yè)必須管安全的原則”。但到了立法機關，有的人覺得比較繁瑣，而且有關部門只點幾個，也恐掛一漏萬。后來，就修改成“在各自的職責范圍內(nèi)對有關行業(yè)、領域的安全生產(chǎn)工作實施監(jiān)督管理。”實際上，這4字的意思就是“管行業(yè)必須管安全”。至于如何進一步明確綜合監(jiān)管的具體職責，協(xié)調(diào)起來難度較大，而且法律固化后調(diào)整也不方便，還是由國務院直接規(guī)定和根據(jù)需要及時調(diào)整較合適。

這個“社會”寓深意

修改后的《安全生產(chǎn)法》有一句話——促進經(jīng)濟社會持續(xù)健康發(fā)展。與原法相比較，增加了“社會持續(xù)健康”幾個字?？此撇唤?jīng)意的修改，實際上包含著深刻的含義。一是《安全生產(chǎn)法》的法律性質(zhì)是社會法，應以促進社會發(fā)展、構(gòu)建和諧社會為主要目的。二是社會和諧必須以人為本，堅持安全發(fā)展，始終把人的生命安全放在第一位。三是安全生產(chǎn)工作應有更高的擺位。安全生產(chǎn)應作為社會建設的重要內(nèi)容，擺在與國家經(jīng)濟建設、政治建設、文化建設、生態(tài)文明建設和其他社會建設同等重要的位置，作為全面建成小康社會，實現(xiàn)中華民族偉大復興的中國夢的重要保障。還有總則第十一條“各級人民政府及其有關部門應當采取多種形式，加強對有關安全生產(chǎn)的法律、法規(guī)和安全生產(chǎn)知識的宣傳，增強全社會的安全生產(chǎn)意識?！边@比原法規(guī)定的“提高職工的安全生產(chǎn)意識”，立意要高出許多，也體現(xiàn)了《安全生產(chǎn)法》的社會法功能。endprint

寄予厚望的一條

總則第十二條——有關協(xié)會組織依照法律、行政法規(guī)和章程，為生產(chǎn)經(jīng)營單位提供安全生產(chǎn)方面的信息、培訓等服務，發(fā)揮自律作用，促進生產(chǎn)經(jīng)營單位加強安全生產(chǎn)管理。

本屆政府成立后，把轉(zhuǎn)變政府職能作為深化行政體制改革的核心，把減少行政審批作為轉(zhuǎn)變職能的突破口。要求大幅減少和下放行政審批事項，真正向市場放權(quán)，發(fā)揮社會力量作用。安全生產(chǎn)更是如此，而且修法時恰逢其時，減少許可審批的壓力很大。按照國務院要求，到2014年底，原則上要減少一半以上行政審批事項，有的職能還要向協(xié)會轉(zhuǎn)移。為此，在立法機關審議過程中，有的提出希望在《安全生產(chǎn)法》中加大行業(yè)協(xié)會的輔助、支持、培育力度；有的提出安全監(jiān)管部門由于受人員和技術(shù)等限制，開展工作須依靠有關第三方機構(gòu)，要鼓勵協(xié)會和技術(shù)服務組織發(fā)展，精簡安全生產(chǎn)行政審批事項。例如推進安全生產(chǎn)標準化建設、開展安全生產(chǎn)宣傳教育都離不開協(xié)會組織。修改后的《安全生產(chǎn)法》作出上述規(guī)定，主要是為促進協(xié)會發(fā)展留下法律依據(jù)，這也是改革的要求和發(fā)展方向。當然，要按照國務院要求逐步推進行業(yè)協(xié)會商會與行政機關脫鉤，強化行業(yè)自律，使行業(yè)協(xié)會商會真正成為提供服務、反映訴求、規(guī)范行為的主體，同時要一業(yè)多會，引入競爭機制。

體現(xiàn)安全監(jiān)管執(zhí)法部門性質(zhì)的

規(guī)定

長期以來，安監(jiān)部門在事實上承擔了大量的安全生產(chǎn)行政執(zhí)法職能。客觀地講，近年來全國安全生產(chǎn)形勢連續(xù)實現(xiàn)了明顯好轉(zhuǎn)、穩(wěn)定好轉(zhuǎn)，與各級安監(jiān)部門勤于執(zhí)法、勇于執(zhí)法和善于執(zhí)法密不可分。但國家有關部門并沒有把安監(jiān)部門納入行政執(zhí)法部門序列。因此，在《安全生產(chǎn)法》修改過程中，各級安監(jiān)部門反映最強烈的問題之一，就是要求法律規(guī)定各級安監(jiān)部門是行政執(zhí)法部門，既為正名也為安全生產(chǎn)監(jiān)管工作能有一定的裝備保障。

但是，在法律當中規(guī)定一個部門的法律性質(zhì)，鮮有立法先例。更為重要的是，如在法律中規(guī)定安監(jiān)部門是行政執(zhí)法部門，前提是須與國務院有關主管部門協(xié)調(diào)一致。到修法后期，人大有關專門委員會經(jīng)調(diào)研，雖對此事有了較深理解，且也有此想法，但還是要與國務院有關部門商量，而之前的溝通效果并不理想。為此，立法機關采用了靈活處理的辦法，將修改后的《安全生產(chǎn)法》第六十二條表述為：“安全生產(chǎn)監(jiān)督管理部門和其他負有安全生產(chǎn)監(jiān)督管理職責的部門依法開展安全生產(chǎn)行政執(zhí)法工作，對生產(chǎn)經(jīng)營單位執(zhí)行有關安全生產(chǎn)的法律、法規(guī)和國家標準或者行業(yè)標準的情況進行監(jiān)督檢查……”這里的“安全生產(chǎn)監(jiān)督管理部門……依法開展安全生產(chǎn)行政執(zhí)法工作”，所要表達的意思就是各級安監(jiān)部門在安全生產(chǎn)行政執(zhí)法中的核心地位，明確它是本級政府負責安全生產(chǎn)行政執(zhí)法的部門。

被點贊的強制停產(chǎn)措施

因已有多起事故教訓在前，修法一開始，立法小組就決定將通過停止供電和民用爆炸物品，強制生產(chǎn)經(jīng)營單位停產(chǎn)寫入法中。但是過程中有人認為該條與合同法、行政強制法規(guī)定相矛盾，也與電力供應的規(guī)則相違背，還可能妨礙企業(yè)采取措施治理事故隱患。怎么處理？一是與合同法的關系，實際上是以人為本，還是以財產(chǎn)為本的問題。答案是必須堅持以人為本，生命至上，該停必須停。二是與行政強制法的關系，爭議的關鍵是當事人不履行生效的行政決定是否應當申請法院強制執(zhí)行？這其實是時間允不允許的問題。依照行政強制法規(guī)定，義務人在法定期限內(nèi)不申請行政復議或者提起行政訴訟，又不履行行政決定的，行政機關才能申請人民法院強制執(zhí)行。但由于安全生產(chǎn)事故發(fā)生的突發(fā)性和緊迫性，申請法院強制執(zhí)行肯定是行不通的。因此，有必要賦予負有安全監(jiān)管職責的部門行使強制權(quán)。三是國內(nèi)外對類似情況已有先例。如韓國、日本等國家和中國臺灣地區(qū)，我國在環(huán)保領域也有立法先例。后來，經(jīng)立法機關反復調(diào)研，聽取基層安全監(jiān)管部門和企業(yè)意見，終將這項重要的“保命”措施寫進法律。值得一提的是，在國務院常務會議審議送審稿時，這項措施還得到了國務院領導的肯定。

一樣的計劃 不一樣的分量

修改后的《安全生產(chǎn)法》第五十九條專門增加了一款規(guī)定：“安全生產(chǎn)監(jiān)督管理部門應當按照分類分級監(jiān)督管理的要求，制定安全生產(chǎn)年度監(jiān)督檢查計劃，并按照年度監(jiān)督檢查計劃進行監(jiān)督檢查，發(fā)現(xiàn)事故隱患，應當及時處理?！边@與《安全生產(chǎn)監(jiān)管監(jiān)察職責和行政執(zhí)法責任追究的暫行規(guī)定》中的年度安全監(jiān)管監(jiān)察執(zhí)法工作計劃一樣，其立法的初衷都是為了安全生產(chǎn)監(jiān)管監(jiān)察行政執(zhí)法人員科學履職、盡職免責。近年來，各級安監(jiān)部門對科學問責、合理問責和盡職免責非常期待。人大有關專門委員會在討論中也就此展開了激烈的討論?？偟膩砜?，最高立法機關還是比較理解和支持的，普遍認為生產(chǎn)經(jīng)營單位出事故與安監(jiān)部門履職沒有必然的聯(lián)系，盡職免責還是有道理的。但基于目前形勢，如直接規(guī)定恐與中央的政治要求不一致。最后，法律雖只規(guī)定了按照年度監(jiān)督檢查計劃執(zhí)法的制度，但實際包含了已按照計劃執(zhí)法的，應認為依法履行了職責，而不能再視作瀆職或失職，甚至追究有關人員的事故責任。從部門規(guī)章上升為國家法律規(guī)定，體現(xiàn)的是國家的意志，其分量不言自明。有關執(zhí)法執(zhí)紀部門和司法機關應充分考慮本款規(guī)定的背景及立法本意，在今后查處事故責任的過程中，將是否按照年度監(jiān)督檢查計劃作為究責的事實依據(jù)，做到科學問責、合理問責和盡職免責。

略帶遺憾的黑名單制度

法律中的“黑名單”制度源自《國務院關于進一步加強企業(yè)安全生產(chǎn)工作的通知》，但與之相比較又欠缺一些意思，沒能把有關重大違法信息作為企業(yè)用地、銀行貸款、證券融資和保險費率的參考依據(jù)，成為這一法律制度的缺陷和不足。這也是立法者在立法時頗為糾結(jié)之處，根源在于對這項法律制度的實施還沒有很好的預判，于是沒有在法律中作出硬性規(guī)定。

2014年6月出臺的《國務院關于促進市場公平競爭維護市場正常秩序的若干意見》要求，將市場主體的信用信息作為實施行政管理的限制條件或重要參考，建立健全守信激勵和失信受懲的機制。后來，國務院又出臺了《企業(yè)信息公示暫行條例》。如果國務院的這個文件能早些出臺，制度的相關配套措施得以完善，那么安全生產(chǎn)“黑名單”制度恐怕不會有什么遺憾了。

立法者的匠人精神

有人講過，幾乎每一次變革性的創(chuàng)新與創(chuàng)造，其實都是對基本層面的突破，都離不開“匠人精神”。無論是愛迪生發(fā)明電燈，還是喬布斯創(chuàng)造蘋果，都有著匠人一樣地對工藝、技術(shù)與科技的陶醉、癡迷與精益求精的精神?！栋踩a(chǎn)法》的修改，處處體現(xiàn)了立法者的“匠人精神”。例如，將原法中的“工傷保險”修改為“工傷社會保險”，看似不必要，實際上細究起來，還是有必要的。因為，依照《中華人民共和國社會保險法》規(guī)定，社會保險分為基本養(yǎng)老保險、基本醫(yī)療保險、工傷保險、失業(yè)保險、生育保險5種。又如，原修改稿中規(guī)定國家鼓勵生產(chǎn)經(jīng)營單位參加安全生產(chǎn)責任保險，后改為投保安全生產(chǎn)責任保險。因為安全生產(chǎn)責任險被法律定位為商業(yè)保險，不能像工傷保險一樣要求生產(chǎn)經(jīng)營單位參加，只能是自愿投保。還有法律直面現(xiàn)實工作中比較敏感的問題，并作出了相應規(guī)定，也體現(xiàn)了立法者的匠人精神。例如，勞務派遣人員的安全生產(chǎn)權(quán)利義務問題，提升事故罰款的幅度等問題，都是在廣泛調(diào)研或充分論證基礎上作出的規(guī)定。

支持背后更多的是信任

修改后的《安全生產(chǎn)法》公布之后，受到社會各界普遍好評。這其中，充分體現(xiàn)了立法者對安全生產(chǎn)工作的高度重視，以及對安監(jiān)部門的關心支持。例如，在減少行政審批事項的大環(huán)境下，新法還增加了一些行政審批項目，金屬冶煉建設項目安全設施設計審查，涉及人身安全、危險性較大的海洋石油開采特種設備和礦山井下特種設備，必須取得安全使用證或者安全標志，方可投入使用。此外，更為重要的是，法律還有一些對安監(jiān)部門的授權(quán)性規(guī)定。例如，法律授權(quán)國務院安全監(jiān)管部門制定相關行業(yè)和領域的重大事故隱患判定標準，授權(quán)國務院安全監(jiān)管部門會同有關部門制定嚴重危及安全生產(chǎn)的工藝、設備目錄，授權(quán)國務院安全監(jiān)管部門會同有關部門規(guī)定其他危險作業(yè)的種類，賦予安全監(jiān)管部門強制停產(chǎn)權(quán)，規(guī)定事故罰款由安全監(jiān)管部門實施。這些規(guī)定盡顯立法機關對安監(jiān)部門的高度信任。

總的來看，《安全生產(chǎn)法》的這次修改還是比較到位的，雖在個別條款還不夠“解渴”。但此后我們將在很長的一段時間內(nèi)與它為伍，并依靠它推進安全生產(chǎn)工作。所以，當務之急是要認真學習、準確理解、貫徹落實。（作者為國家安監(jiān)總局政法司政法處處長）

編輯 邊 安endprint