摘要：五峰縣探索一條重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)向重點(diǎn)開發(fā)區(qū)、落后地區(qū)向較為發(fā)達(dá)地區(qū)發(fā)展“飛地經(jīng)濟(jì)”新模式。通過借力發(fā)展、主動對接、自主投資、自主招商、委托管理、共享分成的做法，五峰縣為其他生態(tài)功能區(qū)實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)與環(huán)境共生發(fā)展提供參考樣本。然而，五峰民族飛地園區(qū)建設(shè)面臨著投資風(fēng)險不確定、社會事務(wù)管理不確定、稅收預(yù)期收益不確定等問題。為此，建議中央盡快出臺重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)考核辦法、制定支持重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)建設(shè)的指導(dǎo)意見及穩(wěn)定的利益分配機(jī)制等。

關(guān)鍵詞：飛地園區(qū) 生態(tài)功能區(qū) 五峰縣

宜昌五峰縣“飛地園區(qū)”的做法，既脫胎于以往“飛地經(jīng)濟(jì)”發(fā)展模式，又區(qū)別于常規(guī)的飛地經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式。五峰縣屬于重要生態(tài)功能區(qū)，在鄰近的枝江市發(fā)展“飛地園區(qū)”，發(fā)展工業(yè)經(jīng)濟(jì)，這是較為常規(guī)的路徑。然而，五峰縣的做法既不同于發(fā)達(dá)地區(qū)向欠發(fā)達(dá)地區(qū)發(fā)展“飛地”，比如江陰—靖江工業(yè)園、廈漳泉工業(yè)園，又不同于在同一屬地內(nèi)發(fā)展“飛地園區(qū)”，比如安康市飛地工業(yè)園區(qū)，而是由重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)向重點(diǎn)開發(fā)區(qū)、落后地區(qū)向較為發(fā)達(dá)地區(qū)發(fā)展“飛地”。園區(qū)的自主投資、自主招商、自主管理的特點(diǎn)，開創(chuàng)一條屬于五峰特色的飛地園區(qū)發(fā)展模式，為重要生態(tài)功能區(qū)的經(jīng)濟(jì)與環(huán)境共生發(fā)展提供參考樣本。

一、基本做法

（一）借力發(fā)展，主動對接

借助枝江市對口支援機(jī)遇，湖北省政府特批五峰縣在白洋鎮(zhèn)興建“飛地園區(qū)”，并由枝江市人民政府和五峰自治縣人民政府共同創(chuàng)建工業(yè)園區(qū)。并且，五峰縣民族工業(yè)園區(qū)建設(shè)在總體規(guī)劃布局、重大公共基礎(chǔ)設(shè)施、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、招商引資政策四個方面與宜昌高新區(qū)白洋工業(yè)園總體規(guī)劃進(jìn)行無縫對接。五峰縣規(guī)劃面積8.71平方公里，納入宜昌高新區(qū)規(guī)劃總面積中，占比5%。

（二）自主投資，自主招商

自2011年建園以來，累計(jì)完成投資4.96億元，縣財(cái)政自籌資金約占50%，BT市場模式、武漢對口支援、宜昌市無償支持分別占比為20%、10%、20%。同時，園區(qū)在招商過程中，堅(jiān)決杜絕“撿到籃子都是菜”，重點(diǎn)發(fā)展珠寶文化創(chuàng)意、裝備制造業(yè)、新能源新材料等節(jié)能環(huán)保產(chǎn)業(yè)。目前，初步形成以三峽國際珠寶博藝園為龍頭的產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)。

（三）委托管理，共享分成

在枝江五峰縣市《合作共建協(xié)議書》的框架下，園區(qū)積極探索建立合作共建聯(lián)席會議制度、園區(qū)委托管理和利益分享機(jī)制。五峰縣建立園區(qū)管理委員會，由飛地派出機(jī)構(gòu)進(jìn)行園區(qū)日常管理。征地拆遷由枝江市白洋鎮(zhèn)負(fù)責(zé)；稅收征管、國土資源、房產(chǎn)由枝江負(fù)責(zé)，工商行政按照“尊重企業(yè)意愿、有利于企業(yè)爭取享受各類優(yōu)惠政策”的原則，實(shí)行枝江、五峰“雙注冊”；其余經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展事務(wù)均由枝江授權(quán)五峰全權(quán)管理。園區(qū)建成后，稅收共享機(jī)制按照五峰縣為70%、枝江市為30%執(zhí)行。

二、問題與挑戰(zhàn)

（一）飛地園區(qū)投資風(fēng)險的不確定性

持續(xù)的、穩(wěn)定的財(cái)政轉(zhuǎn)移資金是支撐園區(qū)投資建設(shè)的保障。然而，五峰縣本身財(cái)力有限，在大力推進(jìn)飛地園區(qū)建設(shè)過程中，無疑會加大縣級財(cái)政壓力。并且，目前園區(qū)建設(shè)資金來源渠道較為單一，尚未形成市場化、多元化的籌資資金。另外，在實(shí)際運(yùn)作中，飛地園區(qū)建設(shè)資金使用尚處于政策“黑洞”區(qū)間，存在一定風(fēng)險。這些問題如果不能得到有效破解，園區(qū)建設(shè)造血功能一旦不可持續(xù)，將功虧一簣。

（二）飛地政府社會事務(wù)管理的不確定性

在項(xiàng)目審批與入園上，飛地政府首先將項(xiàng)目入園的申報(bào)材料遞交給屬地政府，在經(jīng)過屬地政府批準(zhǔn)與同意后，方能辦理項(xiàng)目落地手續(xù)。在實(shí)際操辦中，屬地政府或因項(xiàng)目與整個園區(qū)產(chǎn)業(yè)發(fā)展戰(zhàn)略不符，或因項(xiàng)目申報(bào)手續(xù)不全為由頭來拖延項(xiàng)目落實(shí)的時間。這類有意或者無意行為，增加了飛地區(qū)管理難度和溝通成本，給入駐企業(yè)的項(xiàng)目辦理帶來諸多不便。另外，在園區(qū)就業(yè)職工子女入學(xué)（入托）、職工就醫(yī)、人口計(jì)劃生育等問題上，飛地政府與屬地政府之間邊界不夠清晰，增加了社會管理成本。

（三）稅收預(yù)期收益的不確定性

等園區(qū)建設(shè)后，飛地與屬地稅收共享分成存在互動博弈的可能性。盡管說五峰與枝江市已經(jīng)達(dá)成稅收分成約定，但是稅收預(yù)期收益依然面臨著兩個方面的挑戰(zhàn)。一方面，尚未建立稅收分成自動撥付機(jī)制，飛地方有可能在屬地政府稅收征管以后較長時間內(nèi)收不到稅收分成額。另一方面，尚未建立稅收分成的長效機(jī)制。若兩地行政轄區(qū)決策者存在人事調(diào)整時，飛地與屬地稅收分成延續(xù)依舊實(shí)施，或者需要重新制定，這將增加諸多不確定性。

三、政策建議

（一）盡快出臺重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)綜合考核辦法

盡管說十八屆三中全會深化體制改革，取消生態(tài)縣與生態(tài)功能區(qū)的GDP考核體制，但是這些地區(qū)依然考核與GDP緊密關(guān)聯(lián)的指標(biāo)，如稅收、萬元GDP能耗、萬元GDP水耗等。為此，建議國家要抓緊研究并盡快出臺針對于重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)的綜合考核辦法，弱化經(jīng)濟(jì)指標(biāo)的考核比重，加大生態(tài)環(huán)境指標(biāo)的占比，切實(shí)提高綠色經(jīng)濟(jì)發(fā)展在考核體系中的比重。

（二）制定支持重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)飛地園區(qū)建設(shè)的指導(dǎo)意見

目前，國家尚未出臺飛地經(jīng)濟(jì)的政策文件。更不用說就重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)的飛地園區(qū)建設(shè)的指導(dǎo)意見。由于這些政策仍處于醞釀中，飛地園區(qū)在具體實(shí)操中缺乏必要政策依據(jù)。為此，建議國家盡快出臺支持重要生態(tài)功能區(qū)實(shí)施“飛地園區(qū)”建設(shè)的指導(dǎo)意見，重點(diǎn)明確飛地與屬地之間的經(jīng)濟(jì)社會事務(wù)管理邊界、園區(qū)產(chǎn)業(yè)扶持政策、招商扶持辦法和招商獎勵等政策。

（三）建立穩(wěn)定的利益分配機(jī)制

從一些地區(qū)“飛地經(jīng)濟(jì)”的經(jīng)驗(yàn)來看，具有明確的穩(wěn)定利益分配機(jī)制是推動飛地園區(qū)的重要法寶。雖然說五峰民族工業(yè)園區(qū)尚處于建設(shè)投入期，收益期將在5—8年后，目前，尚不存在利益分配的問題，但是，著眼于長遠(yuǎn)，雙方政府應(yīng)該按照“誰投資、誰受益”的原則，建立健全收益分配的穩(wěn)定持續(xù)機(jī)制，并事先制定好合作收益的分配方案。同時，建立爭議和糾紛的裁決機(jī)制。

（四）建立和健全市場化開發(fā)方式

目前，五峰民族工業(yè)飛地園區(qū)開發(fā)模式較為單一，主要以政府自籌財(cái)政為主的投入模式，這種模式風(fēng)險大，不可持續(xù)。為此，建議在招商引資的過程中，既要發(fā)揮五峰和枝江雙方政府有形之手的作用，又要把市場無形之手的決定作用發(fā)揮到最大化，積極鼓勵民間投資、民間資本進(jìn)入基礎(chǔ)設(shè)施、公共事業(yè)和社會事業(yè)領(lǐng)域。

（五）規(guī)范與完善財(cái)政轉(zhuǎn)移支付資金使用機(jī)制

對于重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)，中央政府尚未給予飛地園區(qū)的專項(xiàng)建設(shè)資金，只能由地方政府自籌資金建設(shè)，加大了政府財(cái)政壓力。為此，建議中央可以賦予有條件的重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)“先行先試”權(quán)利，給予發(fā)展飛地園區(qū)的重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)在財(cái)政轉(zhuǎn)移支付資金中增加發(fā)展飛地園區(qū)建設(shè)資金科目，以此規(guī)范財(cái)政轉(zhuǎn)移資金的使用。

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（趙霄偉，1982年生，江蘇無錫人，國家信息中心助理研究員。研究方向：區(qū)域與城市經(jīng)濟(jì)學(xué)）