高敏 王豫剛

新型城鎮(zhèn)化貴在突出“新”字、核心在寫好“人”字，要以著力解決好“三個1億人”問題為切入點。

城鎮(zhèn)化是我國發(fā)展的重頭戲。不僅是因為與美國城鎮(zhèn)化率達(dá)到90%、韓國達(dá)到80%等的現(xiàn)實差距，更因為城鎮(zhèn)化背負(fù)著擴(kuò)大內(nèi)需、拉動增長的重任。

2014年9月16日，中共中央政治局常委、國務(wù)院總理李克強(qiáng)在推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化建設(shè)試點工作座談會上強(qiáng)調(diào)，我國經(jīng)濟(jì)保持中高速增長，必須用好新型城鎮(zhèn)化這個強(qiáng)大引擎，并指出，新型城鎮(zhèn)化貴在突出“新”字、核心在寫好“人”字，要以著力解決好“三個1億人”問題為切入點。

城鎮(zhèn)化“短板”

新型城鎮(zhèn)化是一個綜合載體，不僅可以破解城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)、促進(jìn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化，而且有助于擴(kuò)大消費，釋放更大的內(nèi)需潛力。

當(dāng)前，我國城鎮(zhèn)化正處于加速發(fā)展的關(guān)鍵時期，2013年，城鎮(zhèn)化率已達(dá)到53.7%。從全球的城鎮(zhèn)化發(fā)展規(guī)律而言，當(dāng)一個國家的城鎮(zhèn)化率超過30%以后，將會進(jìn)入到加速過程，直到70%左右完成；隨著外界環(huán)境的變化，城鎮(zhèn)化必須進(jìn)入以提升質(zhì)量為主的轉(zhuǎn)型發(fā)展新階段。

再者，規(guī)模龐大的農(nóng)民工階層參與到我國城鎮(zhèn)化過程中，他們與既有城市居民間的“城市二元結(jié)構(gòu)”矛盾日趨突出。有關(guān)統(tǒng)計表明，在2.6億農(nóng)民工中，大約有1.59億在城市工作半年以上的農(nóng)民工及其家屬處于“半市民化”狀態(tài)；絕大多數(shù)農(nóng)民工沒有充分享受到城鎮(zhèn)的公共服務(wù)和社會保障。在城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)還沒解決的情況下，又出現(xiàn)城市二元結(jié)構(gòu)，使得我國社會問題更加復(fù)雜。

隨著經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)變化和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)率的提高，我國農(nóng)村需要轉(zhuǎn)移的就業(yè)人口較多，但在鄉(xiāng)鎮(zhèn)層面，工業(yè)化與第三產(chǎn)業(yè)發(fā)展不足，沒有足夠的就業(yè)崗位，大量剩余勞動人口轉(zhuǎn)向較大城市尋求就業(yè)機(jī)會，這是形成城市二元結(jié)構(gòu)主要的原因之一。同時，就業(yè)崗位不平衡也導(dǎo)致了我國城鎮(zhèn)化進(jìn)程緩慢，主要是沿海等經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)就業(yè)崗位多于欠發(fā)達(dá)的中西部地區(qū)，導(dǎo)致中西部的農(nóng)民向沿海等地區(qū)轉(zhuǎn)移，也引發(fā)了春節(jié)交通問題。

“如何使農(nóng)民享受與城市居民同等待遇，這里面有兩個難題：一是，住房問題，從1978年到現(xiàn)在，增加了近35%左右的居民，相當(dāng)于5億人左右，按每三口之家一套住房來算，就需要一億多套住房。城市住房短缺也是導(dǎo)致房價高居不下的原因，數(shù)量少買不上，價格高買不起，這是制約城鎮(zhèn)化發(fā)展的一個重大難題，所以，農(nóng)民進(jìn)入城市，解決住房問題非常困難?！卑S經(jīng)濟(jì)發(fā)展研究院院長艾豐向《中國經(jīng)濟(jì)信息》記者解釋道，“二是，公共服務(wù)問題，醫(yī)療、教育、養(yǎng)老等問題比較棘手，政府財力欠缺難以一下子解決，所以解決這兩個問題過程相當(dāng)困難，并且需要相當(dāng)長的過程。”

艾豐認(rèn)為，城鎮(zhèn)化應(yīng)該是城市與農(nóng)村兩方面的問題：“在農(nóng)村出現(xiàn)的問題就是‘3861部隊，只剩下老人兒童婦女在進(jìn)行農(nóng)業(yè)，所以，農(nóng)村需要提升，就要進(jìn)行農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化。而農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化為什么難以解決，因為第一，中國的城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，特別是農(nóng)村體制問題，不利于市場化和現(xiàn)代化。農(nóng)民規(guī)模太小，但現(xiàn)代化需要一定規(guī)模；第二，農(nóng)村的土地是進(jìn)入不了市場的，不能進(jìn)行買賣的，只有國家進(jìn)行收購，才能進(jìn)行交易”。

“也就是說，一是規(guī)模小，二是，體制制約了城鄉(xiāng)要素的流動。農(nóng)村現(xiàn)代化，既需要規(guī)模，又需要外界要素、資本等投入，但農(nóng)村的體制又制約了這些要素的流動。所以必須解決這兩個問題，農(nóng)村現(xiàn)代化、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化才能發(fā)展，才能改變農(nóng)村的面貌。”艾豐對《中國經(jīng)濟(jì)信息》記者表示。

實際上，這三個問題是城鎮(zhèn)化發(fā)展中的大問題，農(nóng)民進(jìn)入需要就業(yè)崗位以及公共服務(wù)，同時，農(nóng)村也需要發(fā)展。“這三個環(huán)節(jié)缺一不可，并且短期內(nèi)看不出成效，所以說，城鎮(zhèn)化不能只追求速度，也需要看重質(zhì)量。需要在穩(wěn)妥中尋求速度。要穩(wěn)妥，也就是要這三個環(huán)節(jié)平衡。工業(yè)發(fā)展太快，農(nóng)業(yè)支持跟不上不行；人口轉(zhuǎn)移太快，服務(wù)跟不上也不行。這是一個需要互相匹配的一個過程。三個方面的任務(wù)單個解決已經(jīng)比較困難，還需要相互匹配，這也就導(dǎo)致城鎮(zhèn)化發(fā)展更加困難?！卑S說。

同時，人口過于向大城市集中，城市規(guī)劃和建設(shè)盲目向周邊擴(kuò)延，帶來了“城市病”。近年來，污染加劇，交通擁堵、房價高企等弊端在一些城市日益突出，制約了城鎮(zhèn)化健康發(fā)展；同時還出現(xiàn)了諸如土地城鎮(zhèn)化快于人口城鎮(zhèn)化、破壞城市文化和歷史等現(xiàn)象。為此黨中央在制定“十二五”規(guī)劃期間提出要進(jìn)一步提高城鎮(zhèn)化的質(zhì)量和科學(xué)發(fā)展水平。

科技、文化、旅游、工業(yè)、物流五大因素的進(jìn)步有助于城鎮(zhèn)化質(zhì)量的提高，然而前路仍存資金、土地以及城市病“三座大山”，進(jìn)一步創(chuàng)新思路，走中國特色新型城鎮(zhèn)化道路才是解決之道。

四舉措助推城鎮(zhèn)化

我國城鎮(zhèn)化正處于關(guān)鍵階段，需要積極推進(jìn)，但又不能急于求成。要按照新型城鎮(zhèn)化的要求，既要抓住五方面的驅(qū)動，又要制定好新型城鎮(zhèn)化中長期發(fā)展規(guī)劃。

金融是現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)的核心，在市場化資源配置中起著重要作用。產(chǎn)業(yè)化、城鎮(zhèn)化離不開金融信貸的支持，而資金一直是阻礙城鎮(zhèn)化發(fā)展的絆腳石之一。

城鎮(zhèn)化需要大量的資金投入，以一個農(nóng)民人口市民化需8萬元計算，現(xiàn)有的2.6億農(nóng)民工，就需要20多萬億元。完全靠政府投入不現(xiàn)實，完全靠市場融資也不可行。一方面，有專家建議可將有關(guān)項目按非經(jīng)營性和經(jīng)營性分類，前者的主要資金來源以財政資金或城鎮(zhèn)化建設(shè)債券投入為主，而后者的投資主體可以是國有、民營、外資等。另一方面，要讓農(nóng)民變市民，農(nóng)民還必須有錢。除通過土地流轉(zhuǎn)、務(wù)工等增加收入外，很重要的是必須依法進(jìn)一步改革征地制度，提高農(nóng)民在土地增值收益中的分配比例。

此外，城鎮(zhèn)化需要大量的土地，通過土地整理，統(tǒng)籌使用城鄉(xiāng)土地，是解決城鎮(zhèn)化進(jìn)程中土地問題的重要途徑，關(guān)鍵是要尊重農(nóng)民意愿，保障農(nóng)民的合法權(quán)益，避免出現(xiàn)農(nóng)民“被動上樓”、耕地“占優(yōu)補(bǔ)劣”等現(xiàn)象。

同時，城鎮(zhèn)化是人口持續(xù)向城鎮(zhèn)集聚的過程，城鎮(zhèn)“可接納”、“有就業(yè)”、“能融入”都是解決問題的關(guān)鍵因素。分析人士建議，未來的城鎮(zhèn)化要在東部地區(qū)和有條件的中西部地區(qū)逐步打造更具國際競爭力的大城市群，對于人口分散、不具備城市群發(fā)展條件的區(qū)域，應(yīng)該重點發(fā)展小城鎮(zhèn)。

城鎮(zhèn)化客觀上是一個農(nóng)村人口逐步減少的過程，但決不能以犧牲農(nóng)業(yè)和糧食生產(chǎn)為代價，要依托大戶、工商企業(yè)等，通過土地流轉(zhuǎn)、土地入股、農(nóng)民變農(nóng)業(yè)工人等方式，來增強(qiáng)農(nóng)業(yè)的效益和吸引力。同時，還應(yīng)通過制定優(yōu)惠政策，吸引城鎮(zhèn)優(yōu)秀人員進(jìn)入農(nóng)村，實現(xiàn)城鎮(zhèn)化和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化相互協(xié)調(diào)、同步發(fā)展。