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      新時期中國金融監(jiān)管體制的構(gòu)建與完善

      2014-10-15 21:32:13胡成蹊
      人民論壇 2014年26期
      關(guān)鍵詞:監(jiān)管體制傘形

      胡成蹊

      【摘要】隨著現(xiàn)有金融監(jiān)管體制種種缺陷的不斷顯現(xiàn),探索出一個適合中國的較為成熟的監(jiān)管體制是當前金融戰(zhàn)略和國家發(fā)展戰(zhàn)略的重點工作。在三種標準金融監(jiān)管模式—機構(gòu)監(jiān)管、功能監(jiān)管和目標監(jiān)管的基礎(chǔ)上,借鑒他國經(jīng)驗,結(jié)合具體國情,通過對三種標準模式進行發(fā)展演繹而形成各種監(jiān)管體制,是新時期中國金融監(jiān)管體制探索的必由之路。

      【關(guān)鍵詞】金融監(jiān)管體制 功能監(jiān)管 “傘形”監(jiān)管體制

      【中圖分類號】F832.1 【文獻標識碼】A

      《新帕爾格雷夫貨幣金融大辭典》對“金融”的簡要解釋為:“金融以其不同的中心點和方法論而成為經(jīng)濟學(xué)的一個分支。其基本的中心點是資本市場的運營、資本資產(chǎn)的供給和定價。其方法論是使用相近的替代物給金融契約和工具定價?!雹賲⒄找粋€對“金融”更為簡潔的解釋“跨期配置稀缺資源”②我們就能對“金融”概念有一個基本的了解。

      “金融監(jiān)管(financial supervision)意指對金融機構(gòu)的經(jīng)營者和經(jīng)營行為的監(jiān)管。”③具體來說,它“是指一個國家(地區(qū))的中央銀行或其他金融監(jiān)督管理當局依據(jù)國家法律法規(guī)的授權(quán),對金融業(yè)實施監(jiān)督管理?!雹?/p>

      “金融監(jiān)管的最主要目標有兩個:一是盡力防止或制止系統(tǒng)性金融危機或金融市場崩潰的發(fā)生;二是保護知情較少者的合法利益?!雹?/p>

      金融監(jiān)管體制的探索是建立在上述對金融和金融監(jiān)管本質(zhì)理解的基礎(chǔ)上的,是以金融監(jiān)管的主要目標為導(dǎo)向的。無論是三種標準金融監(jiān)管模式—機構(gòu)監(jiān)管模式、功能監(jiān)管模式還是目標監(jiān)管模式之間,或是他國通過對標準模式的發(fā)展形成的“傘形”監(jiān)管體制、“雙峰”監(jiān)管體制或是混業(yè)監(jiān)管體制之間,并沒有絕對的優(yōu)劣之分。選擇哪種監(jiān)管體制或者如何探索最適合中國的監(jiān)管體制取決于對中國金融行業(yè)發(fā)展程度的深入了解和對金融監(jiān)管發(fā)展趨勢的預(yù)判。

      三種標準金融監(jiān)管模式

      金融監(jiān)管模式是具體金融監(jiān)管體制的標準化模型,各個國家的監(jiān)管體制都是以監(jiān)管模式作為藍圖構(gòu)建起來的。即便是采用單一監(jiān)管體制的國家只設(shè)立一個綜合的金融監(jiān)管機構(gòu),但是它的內(nèi)部架構(gòu)依然不可能脫離傳統(tǒng)的監(jiān)管模型。傳統(tǒng)的金融監(jiān)管模式主要有三類:機構(gòu)監(jiān)管(institutionregulation);功能監(jiān)管(functionalregulation);目標監(jiān)管(objectiveregulation)。

      機構(gòu)監(jiān)管一般是指以金融機構(gòu)的分類來區(qū)分監(jiān)管者,例如銀行業(yè)的監(jiān)管機構(gòu)監(jiān)管銀行、證券業(yè)的監(jiān)管機構(gòu)監(jiān)管證券公司、保險業(yè)監(jiān)管機構(gòu)監(jiān)管保險公司。作為一種歷史上最簡明有效的監(jiān)管模式,機構(gòu)監(jiān)管有以下的幾種優(yōu)勢:其一,有相對全面的監(jiān)管覆蓋。在法治市場中,金融機構(gòu)都需要進行登記,所以只要金融機構(gòu)符合某一個監(jiān)管者監(jiān)管對象的類別,就會被這種監(jiān)管模式覆蓋。其二,因為監(jiān)管對象是一個金融機構(gòu)整體而不是局限于某一種業(yè)務(wù)部門,所以有利于把握整個金融機構(gòu)的運營風險,發(fā)現(xiàn)混業(yè)區(qū)域的違規(guī)問題。

      功能監(jiān)管的概念最早產(chǎn)生于美國。1999年美國頒布的《金融服務(wù)現(xiàn)代法案》首次提出了“功能監(jiān)管”概念。意為相似的金融業(yè)務(wù)要由同一個監(jiān)管者監(jiān)管,例如銀行業(yè)的監(jiān)管機構(gòu)監(jiān)管銀行業(yè)務(wù)、證券業(yè)的監(jiān)管機構(gòu)監(jiān)管證券業(yè)務(wù)、保險業(yè)的監(jiān)管機構(gòu)監(jiān)管保險業(yè)務(wù)。這種監(jiān)管模式的優(yōu)點在于:首先,每個監(jiān)管者只監(jiān)管其最專業(yè)和最熟悉的業(yè)務(wù),這不僅提高了監(jiān)管效率也保障了監(jiān)管的質(zhì)量。其次,類似的業(yè)務(wù)由同一監(jiān)管者監(jiān)管有利于建立統(tǒng)一的監(jiān)管標準和原則,避免類似業(yè)務(wù)卻有不同標準的監(jiān)管。例如在機構(gòu)監(jiān)管模式下,銀行業(yè)的監(jiān)管機構(gòu)對于銀行業(yè)金融機構(gòu)的某些涉及證券業(yè)務(wù)的監(jiān)管標準可能就與證券業(yè)的監(jiān)管機構(gòu)對于證券公司的監(jiān)管標準產(chǎn)生沖突。最后,功能監(jiān)管有利于金融機構(gòu)之間的平等競爭,保護消費者的利益。

      目標監(jiān)管一般是指面對業(yè)務(wù)種類多元化的金融市場一種更為直接和理想的監(jiān)管模式。它的理念是根據(jù)最終的監(jiān)管目標設(shè)計監(jiān)管機構(gòu),“使金融監(jiān)管的三個方面—系統(tǒng)監(jiān)管,審慎監(jiān)管和業(yè)務(wù)經(jīng)營監(jiān)管均能達到各自的目標”⑥。這種監(jiān)管模式的優(yōu)點在于:一方面,目標監(jiān)管主旨明確,直擊要點。無論是在機構(gòu)監(jiān)管模式或是功能監(jiān)管模式下,總體的監(jiān)管目標是分散在各個監(jiān)管機構(gòu)的監(jiān)管制度中實現(xiàn)的,毫無疑問,經(jīng)過這樣的稀釋,監(jiān)管目標的明確性和主導(dǎo)性自然會有所下降。而目標監(jiān)管模式是根據(jù)監(jiān)管目標而設(shè)計監(jiān)管機構(gòu),例如系統(tǒng)監(jiān)管機構(gòu),審慎監(jiān)管機構(gòu)和業(yè)務(wù)經(jīng)營監(jiān)管機構(gòu),目的性和監(jiān)管側(cè)重自然清楚明確,監(jiān)管效率自然提高。另一方面,目標監(jiān)管模式根據(jù)監(jiān)管目標不同設(shè)立各自獨立的監(jiān)管機構(gòu)可以消除基于不同監(jiān)管目標而產(chǎn)生的理念和制度之間的沖突。系統(tǒng)監(jiān)管、審慎監(jiān)管和業(yè)務(wù)經(jīng)營監(jiān)管是相互間區(qū)別度很高的監(jiān)管目標,有各自不同的理念和監(jiān)管文化,一個監(jiān)管機構(gòu)要從理念到制度完美統(tǒng)合不同的監(jiān)管目標幾乎是不可能完成的任務(wù)。而且隨著金融市場全球化的加速,不同的監(jiān)管目標之間的差異化會越來越明顯,基于監(jiān)管目標的不同設(shè)立不同的監(jiān)管機構(gòu)具有現(xiàn)實意義。

      當今主要的金融監(jiān)管體制

      金融監(jiān)管體制所需的設(shè)計是建立在以下制度基點的充分論證之上的:審慎監(jiān)管與市場行為監(jiān)管是否合并、中央銀行的角色、各監(jiān)管機構(gòu)的政治獨立性、監(jiān)管競爭需求、監(jiān)管權(quán)力制衡和如何更好地銜接國際金融監(jiān)管合作等等。

      金融監(jiān)管體制的基本分類是混業(yè)監(jiān)管和分業(yè)監(jiān)管,各個國家的金融監(jiān)管體制都是選擇其中的一個方向或者走折中路線,然后參照三種監(jiān)管模式設(shè)計出來。比較具有代表性的是英國的混業(yè)監(jiān)管體制和美國的“傘形”監(jiān)管體制。

      混業(yè)監(jiān)管體制也稱為單一監(jiān)管體制或集中監(jiān)管體制,即只設(shè)立一個綜合金融監(jiān)管機構(gòu),對各類金融機構(gòu)的銀行業(yè)務(wù)、證券業(yè)務(wù)、保險業(yè)務(wù)等各種金融業(yè)務(wù)尤其是混業(yè)經(jīng)營程度較高的金融集團的所有金融業(yè)務(wù)進行全面監(jiān)管。英國的金融監(jiān)管體制是其典型代表。英國于1997年合并了原有的各類金融監(jiān)管機構(gòu),成立金融服務(wù)局(FSA),并于2000年頒布《金融服務(wù)與市場法》(FinancialServicesandMarketsBill, FSMB),進一步明確了金融服務(wù)局綜合監(jiān)管者的地位。雖然2010年6月,英國對其金融監(jiān)管體系進行了變革,撤銷金融服務(wù)局,由英格蘭銀行執(zhí)行其大部分職能,但是并沒有改變英國混業(yè)監(jiān)管的基本體制。

      混業(yè)監(jiān)管體制的優(yōu)勢在于:首先,混業(yè)監(jiān)管體制適應(yīng)當今金融創(chuàng)新能力急劇增強,市場細分化和業(yè)務(wù)多元化顯著的金融業(yè)發(fā)展趨勢。隨著全球化時代世界經(jīng)濟對于資本市場日益提高的金融服務(wù)要求,各種金融工具的創(chuàng)新和日益細分的業(yè)務(wù)類型蓬勃發(fā)展,混業(yè)監(jiān)管可以涵蓋所有的金融業(yè)務(wù),從宏觀上控制總體風險。其次,可以在一定程度上避免監(jiān)管分割所導(dǎo)致的重復(fù)監(jiān)管及監(jiān)管對立,創(chuàng)造一個相對公平的監(jiān)管環(huán)境。再次,混業(yè)監(jiān)管體制可以產(chǎn)生規(guī)模效應(yīng),降低監(jiān)管成本。最后,混業(yè)監(jiān)管體制這種簡潔的結(jié)構(gòu)可以更好地明確金融監(jiān)管機構(gòu)的職能與責任。

      混業(yè)監(jiān)管體制的劣勢在于:首先,混業(yè)監(jiān)管體制只適合非常成熟的金融市場。其次,唯一的監(jiān)管者就意味著缺乏競爭環(huán)境,無論是監(jiān)管效率還是勤勉程度沒有類似機構(gòu)的比較就只能寄希望于自覺,這為官僚主義的滋生創(chuàng)造了可能。最后,唯一的監(jiān)管者這一狀況本身就意味著高風險,一旦這個監(jiān)管機構(gòu)的制度和理念出現(xiàn)偏差和疏漏或者沒有緊緊跟上金融市場出現(xiàn)的新趨勢和新發(fā)展,那么某種程度的監(jiān)管失效就幾乎無法避免,因為沒有另外的監(jiān)管主體和監(jiān)管系統(tǒng)可以對此進行補救。

      “傘形”監(jiān)管體制屬于分業(yè)監(jiān)管體制的改良體制,在分業(yè)監(jiān)管的基礎(chǔ)上為分業(yè)監(jiān)管機構(gòu)設(shè)置一個“傘頂”—牽頭監(jiān)管者。以美國為例,首先根據(jù)功能監(jiān)管的模式進行分業(yè)監(jiān)管,“在銀行業(yè)領(lǐng)域,財政部貨幣監(jiān)理局(OCC)、聯(lián)邦儲備銀行(FRB)、儲蓄性金融機構(gòu)監(jiān)管局(OTS)、聯(lián)邦存款保險公司(FDIC)以及各州的銀行局(SBD)共同負責監(jiān)管?!雹撸C券業(yè)由證券交易委員會(SEC)監(jiān)管,期貨業(yè)由商品期貨交易委員會(CFTC)監(jiān)管,保險業(yè)由所在各州的保險監(jiān)管局監(jiān)管。在這些監(jiān)管機構(gòu)之上由行使中央銀行職能的聯(lián)邦儲備理事會(FED)進行總體監(jiān)管。美國擁有最為復(fù)雜的體制,“有100多家聯(lián)邦或州立機構(gòu)負責負責不同類別和層次的監(jiān)管”。⑧

      “傘形”監(jiān)管體制的優(yōu)點在于:首先,基于功能監(jiān)管模式的分業(yè)監(jiān)管設(shè)計可以發(fā)揮各類監(jiān)管機構(gòu)自身的專業(yè)性。其次,在監(jiān)管機構(gòu)之間產(chǎn)生監(jiān)管競爭,有利于激勵各個監(jiān)管者的勤勉和高效。最后,在分業(yè)監(jiān)管之上有牽頭監(jiān)管者的總體監(jiān)管可以在宏觀層面控制風險,協(xié)調(diào)監(jiān)管中的沖突和矛盾。

      當然,“傘形”監(jiān)管體制也有其缺點,最大的問題就是整個體制非常繁瑣和復(fù)雜。其一,整個監(jiān)管體制需要精簡集中,牽頭監(jiān)管者的權(quán)力需要得到加強。其二,監(jiān)管范圍除了傳統(tǒng)的銀行業(yè)、證券業(yè)和保險業(yè)之外,要把大量的金融衍生品納入監(jiān)管。

      通過上述分析可以看到,無論哪種監(jiān)管模式或監(jiān)管體制都不是十全十美的,從各國的實踐來看,采用哪種監(jiān)管體制必須建立在各國自身的金融業(yè)發(fā)展水平和具體國情之上。

      中國金融監(jiān)管體制的選擇

      選擇監(jiān)管體制應(yīng)當充分考慮該國的金融行業(yè)的融合性,包括跨業(yè)經(jīng)營的法律障礙、監(jiān)管機構(gòu)的獨立性、國家上層權(quán)力制衡機制等因素。這些因素決定了整個監(jiān)管體制的基礎(chǔ)與可行性。關(guān)于中國金融體制改革的建議目前大致可以分為兩類:混業(yè)監(jiān)管體制和“傘形”監(jiān)管體制。

      混業(yè)監(jiān)管體制的建議主要體現(xiàn)在對于“大部制”的討論,“整合金融監(jiān)管資源,成立金融部一度呼聲很高?!雹峋唧w而言,就是把銀監(jiān)會、證監(jiān)會和保監(jiān)會合并為一個類似英國金融服務(wù)局(FSA)的部門,對整個金融行業(yè)進行統(tǒng)一監(jiān)管?;鞓I(yè)監(jiān)管建議的一個重要理由就是混業(yè)經(jīng)營的必然性。混業(yè)經(jīng)營已經(jīng)逐漸成為全球金融市場的一種趨勢。對于顧客來說,混業(yè)經(jīng)營的金融機構(gòu)可以提供更全面的金融服務(wù),降低交易成本,滿足個性化的需要。對于金融機構(gòu)而言,混業(yè)經(jīng)營可以拓展業(yè)務(wù)范圍,通過多元化業(yè)務(wù)類型來分散風險,提高資源的利用效率。

      但是回到前文關(guān)于混業(yè)監(jiān)管體制的優(yōu)缺點分析中我們就可以發(fā)現(xiàn),實施混業(yè)監(jiān)管體制的一個重要前提條件就是這個國家要有成熟的金融市場,以市場為主導(dǎo)的金融市場,英國、德國、日本等皆是如此。對于中國而言,金融市場發(fā)展不過三十余年,年輕與不成熟是毫無疑問的事實,而且由于種種原因,我們金融市場由政府主導(dǎo)的痕跡非常明顯。在這樣的現(xiàn)實情況下建立混業(yè)監(jiān)管體制,那么其優(yōu)勢將大打折扣,而缺點—官僚主義和缺乏風險控制將徹底暴露。中國是由國務(wù)院而不是央行在主導(dǎo)金融政策,而如果建立“金融部”或類似的機構(gòu)自然也是在國務(wù)院的領(lǐng)導(dǎo)下,這樣一來不僅僅是監(jiān)管競爭的缺失,連監(jiān)管者與監(jiān)管對象之間的身份界限都將含糊不清,最終“教練”與“裁判”的身份再次合一,中國金融市場失去市場主導(dǎo)的可能。由此可見,中國實行混業(yè)監(jiān)管體制缺乏現(xiàn)實條件。

      其實除了混業(yè)監(jiān)管體制,以分業(yè)監(jiān)管中功能監(jiān)管模式為基礎(chǔ)的“傘形”監(jiān)管體制也能適應(yīng)混業(yè)經(jīng)營的發(fā)展趨勢。雖然美國的次貸危機給它的“傘形”金融監(jiān)管體系敲響了警鐘,但從這個體系自身來看,經(jīng)過完善(主要是對“傘頂”監(jiān)管機構(gòu)的功能強化)的“傘形”金融監(jiān)管體制依然是一種比較平衡的監(jiān)管體制。而對于中國而言,選擇“傘形”監(jiān)管體制有以下的這些優(yōu)點:首先,中國現(xiàn)有的監(jiān)管資源可以在最大程度上得到有效的利用。中國人民銀行、中國銀監(jiān)會、中國證監(jiān)會和中國保監(jiān)會“一行三會”的監(jiān)管體制才剛剛建立不久,在這樣的情況下輕易改變整個監(jiān)管體制,推倒重來確實有些草率。其次,中國金融機構(gòu)的架構(gòu)和運營模式比較多地參照了美國的經(jīng)驗,那么在監(jiān)管體制方面的參照也是一種配套。中國的金融機構(gòu)包括商業(yè)銀行、證券公司和保險公司的設(shè)立和運營都參照了美國的很多經(jīng)驗,尤其是在金融控股公司這種混業(yè)經(jīng)營公司的設(shè)計上直接借鑒了美國金融控股公司的模式,那么既然美國的“傘形”金融監(jiān)管的體制對美國金融市場的監(jiān)管基本是有效的,那么作為參照美國發(fā)展起來的中國金融市場繼續(xù)向“傘形”金融監(jiān)管體制發(fā)展也是符合邏輯的。最后,建立“傘形”監(jiān)管體制適應(yīng)當前中國金融市場的不成熟狀態(tài)?!皞阈巍斌w制應(yīng)當說是一種安全與效率較為平衡的體制,對于中國金融市場這樣相對不夠成熟而且需要盡可能快速發(fā)展從而滿足全球化壓力下經(jīng)濟發(fā)展所需要的金融服務(wù)和金融安全保障的金融市場而言,“傘形”監(jiān)管體制是一種有較強適應(yīng)性的體制。

      中國要建立“傘形”金融監(jiān)管體制的最大難點是在于“傘頂”的選擇,是強化中國人民銀行的總體監(jiān)管能力還是在國務(wù)院再新設(shè)立一個機構(gòu)?從現(xiàn)實考慮,舍棄中國人民銀行這個既存的總體監(jiān)管者再去新設(shè)一個總體監(jiān)管機構(gòu),然后重新梳理監(jiān)管體制并非明智的做法。而直接加強中央銀行的總體監(jiān)管權(quán)限,以它作為總體監(jiān)管者和協(xié)調(diào)者,以證監(jiān)會、銀監(jiān)會和保監(jiān)會作為平行的功能監(jiān)管主體,是實現(xiàn)中國金融監(jiān)管體制有機統(tǒng)一原則的合理方式。

      結(jié)語

      隨著中國(上海)自貿(mào)區(qū)的建立,中國金融業(yè)的國際化進程再一次提速,作為中國金融業(yè)持續(xù)繁榮和健康成長的保證,中國的金融監(jiān)管能否盡快完成監(jiān)管體制的轉(zhuǎn)型,能否適應(yīng)中國金融業(yè)和世界金融業(yè)的發(fā)展趨勢,是事關(guān)中國金融戰(zhàn)略成功與否的重要環(huán)節(jié)。而且目前中國又面臨如何盡快加入“跨太平洋伙伴關(guān)系協(xié)議(Trans-Pacific Partnership Agreement,TPP)”組織,面臨21世紀戰(zhàn)略發(fā)展機遇期的重大挑戰(zhàn),金融監(jiān)管作為貿(mào)易和投資雙重自由化的核心監(jiān)管領(lǐng)域,如何在體制和執(zhí)行力方面尋找到最適合中國國情的監(jiān)管體制,進而更順利地嵌入全球金融監(jiān)管體系已是迫在眉睫的重要問題。

      希望筆者的一些淺析,能夠和理論界的其他討論聲音一起,為中國金融監(jiān)管體制應(yīng)該如何轉(zhuǎn)變發(fā)展的問題貢獻自己的一點微薄之力。

      (作者為廈門大學(xué)法學(xué)院博士研究生)

      【注釋】

      ①[美]彼得·紐曼,默里·米爾蓋特,[英]約翰·伊特韋爾:《新帕爾格雷夫貨幣金融大辭典》(第一卷上冊),胡堅等譯,北京:經(jīng)濟科學(xué)出版社,2000年,第27頁。

      ②[美]茲維·博迪,羅伯特·C·默頓,戴維·L·克利頓:《金融學(xué)》(第二版),北京:中國人民大學(xué)出版社,2010年,第3頁。

      ③[美]弗雷德里克·S·米什金:《貨幣金融學(xué)(第九版)》,北京:中國人民大學(xué)出版社,2011年,第630頁。

      ④⑤⑦⑨郭田勇:《金融監(jiān)管學(xué)》(第二版),北京:中國金融出版社,2009年,第1頁,第13頁,第82頁,第95頁。

      ⑥郭鋒:《全球化時代的金融監(jiān)管與證券法治—近年來金融與證券法的理論研究與學(xué)術(shù)爭鳴概覽》,北京:知識產(chǎn)權(quán)出版社,2010年,第84頁。

      ⑧[英]霍華德·戴維斯,大衛(wèi)·格林:《全球金融監(jiān)管》,中國銀行業(yè)監(jiān)督管理委員會國際部譯,北京:中國金融出版社,2009年,第81頁。

      責編 / 韓露(實習(xí))

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