審計(jì)與法治

陳政玲

審計(jì)機(jī)關(guān)成立以來(lái)，國(guó)家審計(jì)機(jī)關(guān)堅(jiān)持依法審計(jì)，通過(guò)揭示和反映體制、機(jī)制、制度方面問(wèn)題，不斷推動(dòng)審計(jì)法制建設(shè)，依法審計(jì)，維護(hù)和推動(dòng)完善民主法治，在建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家中發(fā)揮了積極作用。

一、審計(jì)與法治的關(guān)系

現(xiàn)代審計(jì)是民主與法治的產(chǎn)物，是推動(dòng)民主與法治建設(shè)的強(qiáng)有力的工具。依法審計(jì)是審計(jì)工作的基本原則，加強(qiáng)審計(jì)法治工作是堅(jiān)持依法審計(jì)的保證，是提高審計(jì)機(jī)關(guān)和審計(jì)人員法治意識(shí)、規(guī)范審計(jì)行為、提高審計(jì)質(zhì)量和審計(jì)執(zhí)法水平的重要基礎(chǔ)工作，是提高審計(jì)質(zhì)量的重要切入點(diǎn)。我局自成立以來(lái)，始終堅(jiān)持“依法審計(jì)、服務(wù)大局、圍繞中心、突出重點(diǎn)、求真務(wù)實(shí)”的審計(jì)工作方針，緊緊圍繞區(qū)委區(qū)政府的中心工作，全面履行法律賦予的審計(jì)監(jiān)督職責(zé)。在開(kāi)展審計(jì)工作的同時(shí)，深入、廣泛地開(kāi)展審計(jì)法制宣傳教育工作，積極推進(jìn)依法審計(jì)進(jìn)程，在審計(jì)工作法制化、制度化、規(guī)范化等方面取得了顯著成效。

二、審計(jì)推動(dòng)法治政府建設(shè)中發(fā)揮表率的作用

依法行政作為政府權(quán)力配置和運(yùn)行的基本準(zhǔn)則，其目標(biāo)是建設(shè)法治政府，推動(dòng)民主和法制建設(shè)。審計(jì)機(jī)關(guān)和審計(jì)人員必須緊緊圍繞推動(dòng)民主和法制建設(shè)這一本質(zhì)要求，不斷提高依法行政水平，在法治政府建設(shè)中發(fā)揮表率作用。

依法審計(jì)有兩層含義：一是國(guó)家審計(jì)是憲法規(guī)定的一項(xiàng)重要工作，審計(jì)要維護(hù)國(guó)家法律的嚴(yán)肅性，使國(guó)家的法律、法規(guī)，特別是財(cái)經(jīng)領(lǐng)域的法律、法規(guī)得到貫徹落實(shí)，在維護(hù)和促進(jìn)法制建設(shè)上發(fā)揮重要作用；二是要以法律、法規(guī)作為審計(jì)工作的標(biāo)準(zhǔn)和依據(jù)，審計(jì)要監(jiān)督法律、法規(guī)的執(zhí)行情況，違法必究、執(zhí)法必嚴(yán)，促進(jìn)法律、法規(guī)的完善和發(fā)展。

審計(jì)機(jī)關(guān)在法治政府建設(shè)中的表率作用，主要體現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：

1.審計(jì)權(quán)限遵從法律規(guī)定。審計(jì)機(jī)關(guān)要在法律規(guī)定的職責(zé)、權(quán)限范圍內(nèi)工作，既不能超越職權(quán)，越權(quán)審計(jì)，也不能怠于履行法定職責(zé)，構(gòu)成瀆職行為。

2.審計(jì)程序符合法律要求。程序法定是審計(jì)機(jī)關(guān)依法行政必須遵循的一項(xiàng)重要原則，審計(jì)程序規(guī)范具有與審計(jì)實(shí)體規(guī)范同等重要的法律效力和地位，違反程序規(guī)范與違反實(shí)體規(guī)范一樣，都將影響審計(jì)具體行政行為的效力。審計(jì)機(jī)關(guān)在審計(jì)執(zhí)法活動(dòng)中，必須嚴(yán)格履行法定程序，從步驟、方式、順序和期限等方面認(rèn)真執(zhí)行法律、法規(guī)和規(guī)章中的規(guī)定，確保行政行為的正確，不能重實(shí)體、輕程序。

3.審計(jì)行為執(zhí)行審計(jì)準(zhǔn)則。我國(guó)國(guó)家審計(jì)準(zhǔn)則體系由國(guó)家審計(jì)基本準(zhǔn)則、通用審計(jì)準(zhǔn)則和專業(yè)審計(jì)準(zhǔn)則、審計(jì)指南三個(gè)層次組成。國(guó)家基本審計(jì)準(zhǔn)則是審計(jì)機(jī)關(guān)和審計(jì)人員依法辦理審計(jì)事項(xiàng)應(yīng)當(dāng)遵循的行為規(guī)范，是衡量審計(jì)質(zhì)量的基本尺度；通用審計(jì)準(zhǔn)則是審計(jì)機(jī)關(guān)和審計(jì)人員依法辦理審計(jì)事項(xiàng)應(yīng)當(dāng)遵循的一般具體規(guī)范；專業(yè)審計(jì)準(zhǔn)則、審計(jì)指南是審計(jì)機(jī)關(guān)和審計(jì)人員依法辦理不同行業(yè)的審計(jì)事項(xiàng)時(shí)，在遵循通用審計(jì)準(zhǔn)則的基礎(chǔ)上，同時(shí)遵循的特殊具體規(guī)范。嚴(yán)格執(zhí)行審計(jì)準(zhǔn)則，就能確保查出的問(wèn)題定性準(zhǔn)確，查明的問(wèn)題得到依法、公正的處理、處罰。

4.審計(jì)責(zé)任做到明確落實(shí)。審計(jì)監(jiān)督是法律賦予審計(jì)機(jī)關(guān)的一種權(quán)力，這種權(quán)力要求審計(jì)人員必須承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任，通過(guò)建立和完善審計(jì)機(jī)關(guān)法制建設(shè)的制度體系，加強(qiáng)對(duì)審計(jì)權(quán)力運(yùn)行的監(jiān)督和制約，督促審計(jì)機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)、部門(mén)負(fù)責(zé)人、審計(jì)組長(zhǎng)和審計(jì)人員更好地履行職責(zé)，做到依法審計(jì)、依法處理。首先是對(duì)審計(jì)人員強(qiáng)調(diào)依法行政責(zé)任，根據(jù)審計(jì)人員在實(shí)施審計(jì)任務(wù)中應(yīng)負(fù)的責(zé)任，按照審計(jì)程序進(jìn)行細(xì)化分解，建立審計(jì)責(zé)任及追究制度。其次是對(duì)審計(jì)項(xiàng)目強(qiáng)調(diào)業(yè)務(wù)質(zhì)量，建立審計(jì)質(zhì)量控制制度，有效控制審計(jì)行為，提高審計(jì)項(xiàng)目質(zhì)量。三是對(duì)審計(jì)行為強(qiáng)調(diào)廉潔規(guī)范，建立廉政監(jiān)督制度，嚴(yán)格執(zhí)行“八不準(zhǔn)”等審計(jì)紀(jì)律和其他各項(xiàng)反腐倡廉規(guī)定，并根據(jù)審計(jì)工作分散作業(yè)的特點(diǎn)，把審計(jì)監(jiān)督制度設(shè)置到審計(jì)工作的最基層組織——審計(jì)組，以審計(jì)小組為單位，發(fā)揮廉政監(jiān)督員的作用，對(duì)審計(jì)組遵守廉政紀(jì)律情況進(jìn)行現(xiàn)場(chǎng)監(jiān)督。

三、依法審計(jì)服務(wù)法治面臨挑戰(zhàn)

當(dāng)前，隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的不斷發(fā)展，審計(jì)事業(yè)發(fā)展面臨的新情況、新任務(wù)和新挑戰(zhàn)不斷增多，審計(jì)機(jī)關(guān)在審計(jì)法制建設(shè)方面還存在一些不足，主要表現(xiàn)在：國(guó)家審計(jì)服務(wù)國(guó)家治理的范圍不斷擴(kuò)大；民主法治進(jìn)程對(duì)依法審計(jì)提出更高的要求；審計(jì)法制基礎(chǔ)建設(shè)較弱和現(xiàn)有審計(jì)法規(guī)還不完善等。

1.國(guó)家審計(jì)服務(wù)國(guó)家治理的范圍不斷擴(kuò)大。

隨著審計(jì)工作的不斷推進(jìn)，國(guó)家審計(jì)服務(wù)國(guó)家治理的范圍不斷擴(kuò)大，產(chǎn)生的作用也日益明顯。任何審計(jì)活動(dòng)都是以特定的受托經(jīng)濟(jì)責(zé)任關(guān)系的存在為前提的，在現(xiàn)代社會(huì)中，政府接受人民的委托進(jìn)行國(guó)家治理，而國(guó)家審計(jì)的制度安排是為了確保政府有效履行這種公共受托責(zé)任，國(guó)家治理超越了財(cái)政財(cái)務(wù)收支的范圍，審計(jì)關(guān)注的內(nèi)容從財(cái)政財(cái)務(wù)收支逐步擴(kuò)展到與財(cái)政財(cái)務(wù)收支相關(guān)的各項(xiàng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)管理活動(dòng)，涉及公共財(cái)政體制的建立完善問(wèn)題，國(guó)有金融機(jī)構(gòu)和國(guó)有企業(yè)經(jīng)營(yíng)管理問(wèn)題，重大基礎(chǔ)設(shè)施投資績(jī)效問(wèn)題，教育醫(yī)療、住房和社會(huì)保障等民生問(wèn)題，資源環(huán)境和生態(tài)保護(hù)問(wèn)題，以及影響經(jīng)濟(jì)社會(huì)安全等方面的問(wèn)題，這些審計(jì)內(nèi)容涉及面廣，涉及內(nèi)容豐富，對(duì)審計(jì)機(jī)關(guān)和審計(jì)人員依法審計(jì)提出了新的挑戰(zhàn)。

2.民主法治進(jìn)程對(duì)依法審計(jì)提出了更高的要求。

隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的不斷發(fā)展和民主法治進(jìn)程加快，人民參與國(guó)家治理的積極性不斷提高，權(quán)利意識(shí)越來(lái)越強(qiáng)，利益訴求越來(lái)越具體，人民監(jiān)督與輿論監(jiān)督成為依法行政、依法治國(guó)的重要推動(dòng)力量。政府審計(jì)作為國(guó)家治理的重要組成部分，近年來(lái)，國(guó)家審計(jì)通過(guò)向社會(huì)公布審計(jì)結(jié)果，充分保障社會(huì)公眾的知情權(quán)與參與權(quán)，引導(dǎo)和調(diào)動(dòng)公眾對(duì)政府部門(mén)和有關(guān)市場(chǎng)主體實(shí)施有效社會(huì)監(jiān)督，成為公眾參與國(guó)家治理的有效途徑，對(duì)推動(dòng)我國(guó)民主法治進(jìn)程發(fā)揮了重要作用，樹(shù)立了國(guó)家審計(jì)在社會(huì)上的地位和形象，但社會(huì)公眾對(duì)政府審計(jì)期望和要求也在不斷提高，要求通過(guò)國(guó)家審計(jì)參與國(guó)家治理的訴求不斷增強(qiáng)，而政府審計(jì)有其獨(dú)特的程序和規(guī)定，甚至?xí)婕皣?guó)家秘密，這對(duì)依法審計(jì)提出了更高要求。

3.從體制、機(jī)制、制度層面反映問(wèn)題和提出改進(jìn)建議對(duì)依法審計(jì)提出新的挑戰(zhàn)。

國(guó)家審計(jì)機(jī)關(guān)通過(guò)依法審計(jì)，揭示和反映體制、機(jī)制、制度方面的問(wèn)題，其視野已超越了財(cái)政財(cái)務(wù)收支的范圍，以審計(jì)查實(shí)的數(shù)據(jù)和事實(shí)為依據(jù)，將重點(diǎn)放在對(duì)國(guó)家經(jīng)濟(jì)社會(huì)運(yùn)行狀況進(jìn)行獨(dú)立的監(jiān)督和評(píng)估上，放在公共權(quán)力機(jī)構(gòu)行使權(quán)力的效率、效果和效益上，放在有關(guān)機(jī)構(gòu)和個(gè)人履行職責(zé)的守法守紀(jì)守規(guī)盡責(zé)上，其目的是維護(hù)國(guó)家經(jīng)濟(jì)安全、推進(jìn)民主法治、促進(jìn)廉政建設(shè)、保障科學(xué)發(fā)展和人民利益。審計(jì)機(jī)關(guān)改革開(kāi)放三十多年來(lái)，我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展日新月異，部分不能適應(yīng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的法律法規(guī)還沒(méi)有得到及時(shí)廢除，甚至被部分單位為了部門(mén)利益或小集體利益嚴(yán)格執(zhí)行，而揭示這類問(wèn)題往往是“無(wú)法可依”，而揭示這類問(wèn)題以發(fā)現(xiàn)法律法規(guī)執(zhí)行過(guò)程中的問(wèn)題和漏洞是審計(jì)工作的重要組成部分，是從體制、機(jī)制、制度層面反映問(wèn)題和提出改進(jìn)建議的重要方面，這也給依法審計(jì)帶來(lái)了一些困難。

4.政策法規(guī)不斷調(diào)整和完善對(duì)審計(jì)人員依法審計(jì)提出了更高要求。

當(dāng)前我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)快速發(fā)展，圍繞全面建設(shè)小康社會(huì)、走向共同富裕經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展目標(biāo)，發(fā)展的重心將轉(zhuǎn)移到加強(qiáng)社會(huì)管理，構(gòu)建和諧社會(huì)，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)全面協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展上來(lái)，體制改革的重點(diǎn)將放在促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變、構(gòu)建和諧社會(huì)及其相關(guān)領(lǐng)域。致使我國(guó)一系列制度、體制、規(guī)則、程序和方式不斷發(fā)生調(diào)整和變化，新的法律法規(guī)規(guī)章制度不斷出臺(tái)和調(diào)整。如，近幾年為了規(guī)范房地產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，各部門(mén)針對(duì)房地產(chǎn)業(yè)的不同情況從土地、規(guī)劃、銀行信貸等多方面出臺(tái)了各種調(diào)控政策，這些政策的不斷出臺(tái)和調(diào)整變化需要審計(jì)人員不斷學(xué)習(xí)相關(guān)法律法規(guī)，對(duì)審計(jì)人員依法審計(jì)提出了更高的要求。

四、依法履行審計(jì)職責(zé)，發(fā)揮國(guó)家審計(jì)在法治建設(shè)性作用

1.繼續(xù)推動(dòng)審計(jì)法治建設(shè)，做到“有法可依”。

1994年審計(jì)法正式頒布，并陸續(xù)頒布了38個(gè)審計(jì)規(guī)范以及20多個(gè)審計(jì)準(zhǔn)則；特別是2006年審計(jì)法修訂后，國(guó)務(wù)院修訂了審計(jì)法實(shí)施條例，中辦、國(guó)辦下發(fā)了《黨政主要領(lǐng)導(dǎo)干部和國(guó)有企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)人員經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)規(guī)定》，審計(jì)署制發(fā)了國(guó)家審計(jì)準(zhǔn)則，審計(jì)法規(guī)制度更加完善，形成了以憲法為依據(jù)、以審計(jì)法及其實(shí)施條例為核心內(nèi)容、以審計(jì)準(zhǔn)則為工作標(biāo)準(zhǔn)的法律規(guī)范體系，不僅實(shí)現(xiàn)了審計(jì)工作有法可依，也豐富完善了社會(huì)主義國(guó)家法規(guī)制度體系，推動(dòng)了依法治國(guó)方略實(shí)施。但目前國(guó)家審計(jì)在部分領(lǐng)域和審計(jì)執(zhí)行過(guò)程中，相關(guān)法律法規(guī)仍存在需要完善的地方，而且隨著審計(jì)對(duì)象的不斷變化和調(diào)整，審計(jì)機(jī)關(guān)也需要相應(yīng)的規(guī)章制度、技術(shù)方法，如在資源環(huán)境審計(jì)、績(jī)效審計(jì)、計(jì)算機(jī)審計(jì)以及尚未拓展的審計(jì)領(lǐng)域，對(duì)新的審計(jì)領(lǐng)域拓展必須要有相關(guān)法律法規(guī)進(jìn)行支持，仍需要審計(jì)相關(guān)法律法規(guī)的不斷完善。

2.嚴(yán)格執(zhí)行相關(guān)法律法規(guī)，做到“有法必依”。

做到有法必依，要求審計(jì)機(jī)關(guān)和審計(jì)人員應(yīng)當(dāng)依照法律規(guī)定行使審計(jì)監(jiān)督權(quán)，開(kāi)展各項(xiàng)審計(jì)活動(dòng)。一是審計(jì)程序規(guī)范。國(guó)家審計(jì)監(jiān)督屬于行政執(zhí)法范疇，審計(jì)人員在執(zhí)行審計(jì)監(jiān)督時(shí)，必須認(rèn)真貫徹執(zhí)行審計(jì)法律法規(guī)，必須遵守法定的方式、方法、步驟、時(shí)限和順序進(jìn)行審計(jì)。二是審計(jì)范圍恰當(dāng)。審計(jì)人員要嚴(yán)格按照審計(jì)目標(biāo)和審計(jì)實(shí)施方案確定的審計(jì)范圍開(kāi)展審計(jì)，審計(jì)范圍做到不越權(quán)、不越位。三是審計(jì)取證充分。審計(jì)證據(jù)要具有客觀性、相關(guān)性、充分性和合法性，不能似是而非，更不能主觀臆斷、憑空杜撰。四是審計(jì)評(píng)價(jià)客觀。審計(jì)評(píng)價(jià)要以事實(shí)為依據(jù)，以法律、法規(guī)和規(guī)章為準(zhǔn)繩，站在客觀公正的立場(chǎng)上，不帶任何偏見(jiàn)或成見(jiàn)，做到客觀公正、實(shí)事求是。五是審計(jì)意見(jiàn)公正。針對(duì)審計(jì)發(fā)現(xiàn)的問(wèn)題，要充分征求被審計(jì)單位的意見(jiàn)后，分析存在問(wèn)題的原因，并依法提出處理處罰意見(jiàn)。六是審計(jì)建議合理。審計(jì)建議是審計(jì)成果的最終體現(xiàn)，是解決問(wèn)題的具體辦法和措施，因此，審計(jì)機(jī)關(guān)在提出審計(jì)建議時(shí)既要做到符合國(guó)家政策，又要符合客觀實(shí)際，還要有針對(duì)性和操作性。

3.加強(qiáng)審計(jì)獨(dú)立性建設(shè)，做到“執(zhí)法必嚴(yán)”。

國(guó)家審計(jì)的制度安排是為了確保政府履行公共受托責(zé)任，以滿足人民群眾對(duì)政府履行職權(quán)、承擔(dān)責(zé)任的監(jiān)督要求。審計(jì)是一種經(jīng)濟(jì)監(jiān)督，而審計(jì)監(jiān)督區(qū)別于其他經(jīng)濟(jì)監(jiān)督的根本特征在于其獨(dú)立性更強(qiáng)。目前，我國(guó)國(guó)家審計(jì)在審計(jì)組織、審計(jì)經(jīng)費(fèi)、審計(jì)人員等方面都有很強(qiáng)的獨(dú)立性，但還有值得加強(qiáng)和改進(jìn)的地方。一是完善地方審計(jì)機(jī)關(guān)管理體制。地方審計(jì)機(jī)關(guān)受本級(jí)人民政府和上一級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)雙重領(lǐng)導(dǎo)，其業(yè)務(wù)上屬于行業(yè)垂直管理，人事制度和領(lǐng)導(dǎo)干部的任用及經(jīng)費(fèi)來(lái)源則是地方政府和地方財(cái)政負(fù)責(zé)安排，在審計(jì)的管理體制上，實(shí)行審計(jì)垂直領(lǐng)導(dǎo)體制符合我國(guó)的實(shí)際情況，有利于從組織、人員、經(jīng)費(fèi)上保證審計(jì)人員的獨(dú)立性，但這種管理體制一定程度上影響了地方審計(jì)機(jī)關(guān)的獨(dú)立性。因此，審計(jì)署應(yīng)加強(qiáng)對(duì)地方審計(jì)機(jī)關(guān)的管理，推動(dòng)對(duì)地方審計(jì)機(jī)關(guān)行政管理和業(yè)務(wù)管理都實(shí)施垂直管理的改革。二是繼續(xù)加強(qiáng)審計(jì)廉政建設(shè)。廉政紀(jì)律是審計(jì)工作的“生命線”和“高壓線”，關(guān)系到審計(jì)事業(yè)的發(fā)展，對(duì)審計(jì)人員也是一種保護(hù)。自從審計(jì)署實(shí)施審計(jì)紀(jì)律“八不準(zhǔn)”以來(lái)，取得了良好的效果，保障了審計(jì)機(jī)關(guān)的獨(dú)立性，為審計(jì)機(jī)關(guān)樹(shù)立了良好的審計(jì)形象，得到了廣大人民群眾的信任，審計(jì)機(jī)關(guān)要繼續(xù)立足于教育，依靠于制度，培養(yǎng)審計(jì)干部的廉政意識(shí)、勤政意識(shí)，以保障審計(jì)的獨(dú)立性。

4.繼續(xù)揭露違法犯罪和濫用權(quán)力行為等問(wèn)題，做到“違法必究”。

長(zhǎng)期以來(lái)，國(guó)家審計(jì)機(jī)關(guān)在審計(jì)過(guò)程中始終把查處重大違法違紀(jì)案件、促進(jìn)反腐倡廉建設(shè)作為重要職責(zé)。十多年來(lái)，全國(guó)審計(jì)機(jī)關(guān)向司法機(jī)關(guān)和紀(jì)檢監(jiān)察部門(mén)移送案件3.8萬(wàn)多件，為國(guó)家挽回了大量經(jīng)濟(jì)損失，有力地推動(dòng)了反腐倡廉建設(shè)。做到違法必究還要完善以下幾方面的工作：一是繼續(xù)研究和分析新形勢(shì)下腐敗案件發(fā)生的特點(diǎn)和規(guī)律，針對(duì)腐敗現(xiàn)象易發(fā)多發(fā)的重點(diǎn)領(lǐng)域有針對(duì)性的加強(qiáng)審計(jì)監(jiān)督，繼續(xù)發(fā)揮國(guó)家審計(jì)在反腐敗、維護(hù)法治和國(guó)家治理方面的警示作用；二是繼續(xù)建立和完善與公安、檢察、監(jiān)察等有關(guān)部門(mén)建立協(xié)調(diào)配合機(jī)制，加強(qiáng)與這些部門(mén)的溝通配合，使發(fā)現(xiàn)的重大違法違規(guī)問(wèn)題得到及時(shí)處理；三是健全審計(jì)結(jié)果公告和信息發(fā)布制度，在依法公開(kāi)審計(jì)結(jié)果、審計(jì)計(jì)劃的同時(shí)，及時(shí)公開(kāi)審計(jì)過(guò)程和進(jìn)展情況，加大審計(jì)違法情況及處理整改情況公告力度，發(fā)揮國(guó)家審計(jì)懲治腐敗的威懾作用，也為社會(huì)公眾了解政府部門(mén)履行職責(zé)情況、監(jiān)督政府部門(mén)財(cái)政收支等活動(dòng)提供了重要渠道。

（作者單位：湘東區(qū)審計(jì)局）