民法視野下產(chǎn)權(quán)型保障房退出機制的分析

陳耀東+任容慶

摘 要：當(dāng)前，我國產(chǎn)權(quán)型保障房的退出方式可區(qū)分為主動退出和強制退出，構(gòu)建公平、合理的退出機制是使產(chǎn)權(quán)型保障房回歸“公共產(chǎn)品”價值屬性的保證。完善產(chǎn)權(quán)型保障房的退出機制，須從分析退出機制的現(xiàn)存問題入手，以“有限產(chǎn)權(quán)”向“共有產(chǎn)權(quán)”理論的過渡為視角，重塑產(chǎn)權(quán)型保障房的物權(quán)屬性，建立政府回購體系，推行交易的“內(nèi)部循環(huán)”并制定統(tǒng)一的退出事由和多元化的退出措施。

關(guān)鍵詞：產(chǎn)權(quán)型保障房；主動退出；強制退出；有限產(chǎn)權(quán)；共有產(chǎn)權(quán)

中圖分類號：D913 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A 文章編號：1003-1502（2014）05-0067-06

從居民二元住房體系的視角來看，保障房是與商品房相對應(yīng)的住房類型。保障房可以界定為政府為滿足中低收入居民的基本住房需求，通過限定房屋租售價格，向符合保障標(biāo)準(zhǔn)的特定人群所提供的住房。產(chǎn)權(quán)型保障房是指居住人對房屋享有所有權(quán)的保障房類型，包括經(jīng)濟適用房（以下簡稱經(jīng)適房）和限價房。退出機制作為產(chǎn)權(quán)型保障房的重要制度之一，為實現(xiàn)民生保障功能起著舉足輕重的作用，而現(xiàn)行法對產(chǎn)權(quán)型保障房的權(quán)屬界定則使其退出機制的運行缺乏強有力的法律規(guī)范支撐。因此，通過梳理產(chǎn)權(quán)型保障房的退出方式，探索合理的權(quán)利模式及科學(xué)的退出機制，是遏制當(dāng)前產(chǎn)權(quán)型保障房投機誘因，真正實現(xiàn)保障房公平、合理配置的關(guān)鍵所在。

一、產(chǎn)權(quán)型保障房退出機制的制度價值與理論依據(jù)

（一）產(chǎn)權(quán)型保障房退出解析及退出機制的制度價值

1.產(chǎn)權(quán)型保障房退出的界定及退出方式的梳理

產(chǎn)權(quán)型保障房有進(jìn)有出，才能促進(jìn)房源的有效配置，使有限的住房資源更好地滿足中低收入人群的住房需求，并減少政府財政負(fù)擔(dān)。其中，“進(jìn)”涉及產(chǎn)權(quán)型保障房的分配與交易；“出”即產(chǎn)權(quán)型保障房的退出。退出是指依據(jù)法律規(guī)定的條件和程序，購房者因不符合保障標(biāo)準(zhǔn)，自愿或被強制退出所居住的產(chǎn)權(quán)型保障房。

產(chǎn)權(quán)型保障房的退出，根據(jù)權(quán)利主體的主觀意愿和客觀現(xiàn)狀的不同，可區(qū)分為主動退出與強制退出。主動退出，屬于交易行為的一種，是指購房者因買賣其產(chǎn)權(quán)型保障房而退出保障對象之列。交易包含兩種情形：一是“買”，即購房者依法將產(chǎn)權(quán)型保障房的有限產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)化為完全產(chǎn)權(quán)，該房屋由保障房演化為商品房；二是“賣”，即購房者將其產(chǎn)權(quán)型保障房轉(zhuǎn)讓給他人。① 強制退出，是指當(dāng)出現(xiàn)某些法定事由時，相關(guān)部門強制購房者退出產(chǎn)權(quán)型保障房的方式?？梢姡a(chǎn)權(quán)型保障房退出的法律效果既有購房者依法律行為取得保障房的完全產(chǎn)權(quán)或者自愿消滅其有限產(chǎn)權(quán)，也有購房者因不符合法定條件而喪失保障房有限產(chǎn)權(quán)。

2.產(chǎn)權(quán)型保障房退出機制的價值剖析

現(xiàn)有產(chǎn)權(quán)型保障房的退出機制，因不具備循環(huán)累積效應(yīng)和不能實現(xiàn)住房過濾效應(yīng)，致使政府投入相當(dāng)可觀的財力、物力建設(shè)產(chǎn)權(quán)型保障房，卻始終無法滿足中低收入家庭住房的需求。究其原因，我國產(chǎn)權(quán)型保障房普遍采取直接上市交易的方式退出，這樣的退出方式不僅有違保障房制度設(shè)計的初衷，而且存在很大弊端：一方面，國家為解決中低收入家庭購房困難所作的間接投入，在產(chǎn)權(quán)型保障房上市交易時，卻作為房價的一部分變現(xiàn)給了原購房者；另一方面，為滿足新的中低收入家庭對住房的需求，在保障房建設(shè)資金緊缺的情況下，國家不得不再次進(jìn)行間接投入。這樣反復(fù)投入必然增加各地方政府保障房建設(shè)的壓力，導(dǎo)致其財政狀況嚴(yán)重惡化，進(jìn)而可能引起產(chǎn)權(quán)型保障房制度的解體。

當(dāng)務(wù)之急需要建立一套行之有效、公平合理的產(chǎn)權(quán)型保障房退出機制，盡量避免各種利用產(chǎn)權(quán)型保障房牟利、尋租之行為，進(jìn)而消除那些不符合保障標(biāo)準(zhǔn)之人“混入”保障對象試圖非法獲利的原始誘因，最終改變保障房制度實施領(lǐng)域雜亂無序的狀況，使產(chǎn)權(quán)型保障房回歸“公共產(chǎn)品”的價值屬性，真正實現(xiàn)對中低收入人群的住房保障。

（二）產(chǎn)權(quán)型保障房退出機制的理論基礎(chǔ)

1.有限產(chǎn)權(quán)

現(xiàn)有立法把產(chǎn)權(quán)型保障房界定為“有限產(chǎn)權(quán)”。②有限產(chǎn)權(quán)是指購房者對其所購住房享有占有、使用、部分收益和有限處分之權(quán)。[1] 其法律性質(zhì)是在收益和處分方面受到限制的單獨所有權(quán)。[2] 其“有限”性體現(xiàn)在：其一，權(quán)利主體有限，即只有中低收入家庭才具有購買資格；其二，處分權(quán)的限制，即只有經(jīng)過一定年限后才可上市交易；其三，收益權(quán)的限制，即在購房者未獲得完全產(chǎn)權(quán)前，不得將經(jīng)適房和限價房用于經(jīng)營活動；其四，取得對價的限制，即必須向政府繳納一定的土地收益價款后方可轉(zhuǎn)讓。

有限產(chǎn)權(quán)理論圍繞限制購房者的收益權(quán)和處分權(quán)來設(shè)計退出機制，即經(jīng)過一定年限并上繳土地收益價款后才能上市交易，且政府享有優(yōu)先回購權(quán)。此處政府享有的優(yōu)先回購權(quán)類似于優(yōu)先購買權(quán)，但優(yōu)先購買權(quán)要求權(quán)利主體與出賣人之間先前存在一定的法律關(guān)系，且購買標(biāo)的在先前的基礎(chǔ)法律關(guān)系中與優(yōu)先購買權(quán)人具有特殊關(guān)系。[3]而在“有限產(chǎn)權(quán)”下，政府與經(jīng)適房和限價房的出賣人并未形成先前法律關(guān)系，這使得政府優(yōu)先回購權(quán)缺少源權(quán)利的支撐，必然影響其權(quán)利行使的合法性與正當(dāng)性。此外，將產(chǎn)權(quán)型保障房界定為“有限產(chǎn)權(quán)”的法律文件為部門規(guī)章，其法律位階過低，不符合物權(quán)法定的基本原則。因部門規(guī)章無權(quán)創(chuàng)設(shè)新型物權(quán)，使得“有限產(chǎn)權(quán)”無法納入現(xiàn)有物權(quán)權(quán)利體系，必然導(dǎo)致其權(quán)利的行使和保障大打折扣。

2.共有產(chǎn)權(quán)

基于有限產(chǎn)權(quán)理論的缺陷，立足于物權(quán)法的共有制度，運用共有產(chǎn)權(quán)剖析產(chǎn)權(quán)型保障房權(quán)利構(gòu)造的理論應(yīng)運而生。共有權(quán)是指兩個或兩個以上的民事主體對同一財產(chǎn)所共同享有的所有權(quán)。[4]《物權(quán)法》第93條確認(rèn)了按份共有與共同共有兩種形態(tài)。按份共有是數(shù)人按其應(yīng)有部分，對于一物共同享有所有權(quán)。[5]其基本法律構(gòu)造為各個共有人對共有物按份額享有不同的權(quán)利，各個共有人對共有財產(chǎn)享有的權(quán)利和承擔(dān)的義務(wù)是依據(jù)其不同的份額確定的，但按份共有并不是分別所有。[6]

共有產(chǎn)權(quán)理論的基本思路是：用現(xiàn)行物權(quán)權(quán)利結(jié)構(gòu)來重塑經(jīng)適房產(chǎn)權(quán)，以清晰界定其物權(quán)屬性?；緝?nèi)容是：政府將用于經(jīng)適房建設(shè)的財政性支出（主要是減免的土地出讓金和稅費）轉(zhuǎn)化為投資，并與購房者按投資比例擁有房屋產(chǎn)權(quán)和相應(yīng)權(quán)利。操作模式是：由政府和購房者按出資比例共同擁有經(jīng)適房產(chǎn)權(quán)，并按規(guī)定共同領(lǐng)取《房屋共有權(quán)證》，標(biāo)明房屋所有人為政府和購房者以及二者所享有的產(chǎn)權(quán)比例，其中政府擁有的產(chǎn)權(quán)部分可以授權(quán)住房保障機構(gòu)來行使。[7]對于限價房能否適用共有產(chǎn)權(quán)，理論界尚存爭議，我們認(rèn)為，作為“限房價”、“限地價”的雙限房，限價房實為政府和開發(fā)商各自讓出一部分利益，限價房土地的出讓價格之所以比普通商品房土地便宜，是因政府為限價房提供了土地優(yōu)惠政策，因此，不能否認(rèn)政府對限價房的投資份額，這也是政府有權(quán)持有限價房產(chǎn)權(quán)的依據(jù)所在。

二、產(chǎn)權(quán)型保障房退出機制的法律檢討

近幾年，中央和地方頒布的調(diào)整產(chǎn)權(quán)型保障房的法規(guī)和政策性文件，雖然涵蓋建設(shè)、分配、監(jiān)管、交易、處罰等內(nèi)容，但“重分配、輕流轉(zhuǎn)”的立法傾向卻十分明顯，即重點關(guān)注產(chǎn)權(quán)型保障房的分配問題，而忽視了監(jiān)管、退出及交易環(huán)節(jié)，此立法思想的“結(jié)構(gòu)性缺失”是制約產(chǎn)權(quán)型保障房制度順利實施的癥結(jié)所在。目前，我國產(chǎn)權(quán)型保障房的退出機制主要存在以下問題：

（一）產(chǎn)權(quán)型保障房主動退出情形下存在的問題

1.交易對象限制過少

在經(jīng)適房領(lǐng)域，現(xiàn)行國家法律和地方法規(guī)規(guī)定，不滿5年的，原則上不得直接上市交易，因特殊情況確需轉(zhuǎn)讓的，由政府進(jìn)行回購；已滿5年的，購房者應(yīng)向政府交納土地收益價款，政府可優(yōu)先回購。也就是說，經(jīng)適房不滿5年的，交易對象僅限于政府；5年后的交易對象可能是政府或第三人。在限價房領(lǐng)域，國家層面的法律尚無規(guī)定；現(xiàn)有地方法規(guī)規(guī)定，限價房3年或5年內(nèi)不得轉(zhuǎn)讓或出租，因特殊原因確需轉(zhuǎn)讓的，應(yīng)當(dāng)向所在市國土房管局申請回購或安排符合資格者購買；3年或5年后轉(zhuǎn)讓或出租的，向當(dāng)?shù)卣a交土地收益價款。③

現(xiàn)有法律未對經(jīng)適房和限價房的交易對象做出限制，即一定年限后可以轉(zhuǎn)讓給非中低收入家庭，從而使產(chǎn)權(quán)型保障房轉(zhuǎn)化為普通商品房進(jìn)入市場流通，這與保障房的住房保障功能相悖。

2.交易利潤收取混亂

在經(jīng)適房領(lǐng)域，首先，土地收益價款的差價計算方式不同：一是按成交價款的比例收取；④二是按原購房價和經(jīng)適房出售價的差價比例收?。虎萑前崔D(zhuǎn)讓時同地段普通商品房與經(jīng)適房的差價比例收??；⑥四是按現(xiàn)行房屋評估價與現(xiàn)經(jīng)適房購買差價的比例收取；⑦五是按現(xiàn)行房屋評估價與現(xiàn)經(jīng)適房購買差價的一定比例再加上土地出讓金收取。⑧其次，補交土地收益價款的比例不同：廣州按土地收益價款計算差價的80%收?。槐本?、珠海、濟南等地按70%收?。荒蠈幇?0%收??；杭州按55%收??；合肥、太原按40%收??；呼和浩特按20%收取。再次，按簽訂購房合同的先后區(qū)分允許交易的年限限制或交納土地收益價款的不同：南寧區(qū)分出四個時段購買的經(jīng)適房，其獲得上市交易的年限和應(yīng)交的土地收益價款各不相同；⑨廣州區(qū)分了兩個階段，體現(xiàn)了交易年限和土地收益價款的不同；⑩北京以一個時間為界點，僅區(qū)分了該時間前后土地收益價款的差異。？輥？輯？訛在限價房領(lǐng)域，上市交易規(guī)定沒有經(jīng)適房那么復(fù)雜，但各地對補交土地收益價款比例的規(guī)定也各不相同。？輥？輰？訛

無論是經(jīng)適房還是限價房，各地雖明確了相應(yīng)的利潤分配比例，但在計算標(biāo)準(zhǔn)和比例設(shè)定方面卻存在巨大差異，且總體來看，購房者向政府交納的部分遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于其所能獲得的收益。

3.政府回購力度較小

在經(jīng)適房領(lǐng)域，購房者購買經(jīng)適房滿5年欲上市轉(zhuǎn)讓的，政府可優(yōu)先回購；購房者也可以向政府交納土地收益等價款后，取得完全產(chǎn)權(quán)。但是，政府回購與購房者取得完全產(chǎn)權(quán)之間的關(guān)系規(guī)定模糊：回購權(quán)前的 “優(yōu)先”二字，似乎表明只有政府放棄回購權(quán)時，購房者才可以取得完全產(chǎn)權(quán)；然而“也可以”又似乎表明購房者有權(quán)選擇申請政府回購或取得完全產(chǎn)權(quán)。？輥？輱？訛在限價房領(lǐng)域，現(xiàn)行各地方法規(guī)均未規(guī)定政府回購權(quán)。

盡管法律規(guī)定了經(jīng)適房的政府回購，但在實際操作中，由于政府的職能缺位和監(jiān)管不力，導(dǎo)致很多地方經(jīng)適房的轉(zhuǎn)讓都繞過政府回購，直接在購房者交納土地收益后作為商品房向市場出售；而限價房政府回購的法律缺失，則暗示了當(dāng)前立法肯定甚至有所鼓勵限價房向商品房的轉(zhuǎn)化，由于轉(zhuǎn)讓條件設(shè)置相對較低，使得購房者可以充分享受限價房的財產(chǎn)權(quán)益。

（二）產(chǎn)權(quán)型保障房強制退出情形下存在的問題

1.退出事由設(shè)定不一

在經(jīng)適房領(lǐng)域，因主觀原因?qū)е峦顺龅那樾伟ǎ韩@得經(jīng)適房時，購房者采用弄虛作假、隱瞞家庭收入和住房條件的手段，騙購經(jīng)適房的行為；使用經(jīng)適房時，居住人實施違法出售、出租、出借、抵押、贈予、閑置及改變房屋結(jié)構(gòu)等行為。因客觀原因?qū)е峦顺龅那樾伟ǎ浩湟?，購買經(jīng)適房未滿5年購房者又購買其他住房的；其二，全部家庭成員戶籍遷出經(jīng)適房所在地；其三，購房合同約定的其他情況。

在限價房領(lǐng)域，各地方法規(guī)僅規(guī)定購房者弄虛作假，隱瞞家庭收入、住房和資產(chǎn)狀況及偽造相關(guān)證明騙購限價房的行為。

2.退出措施過于單一

在經(jīng)適房領(lǐng)域，退出措施包括三類：一是收回所購住房，即相關(guān)部門在出現(xiàn)強制退出事由時作價收回所購經(jīng)適房；二是建立不良信用記錄，即將購房者的惡意申購行為作為不良信用記錄納入個人信用聯(lián)合征信系統(tǒng)；三是移交司法機關(guān)處理，即相關(guān)部門可向法院申請對拒不退房的購房者強制執(zhí)行。

在限價房領(lǐng)域，退出措施包括三類：一是收回所購住房；二是補交購房款，即購房者按同地段普通商品房價格補足購房款或按限價房購買價與市場評估價的差價上繳差額收益；三是移交司法機關(guān)處理，對于拒不騰房、不補交房款的，相關(guān)部門可向法院起訴；如構(gòu)成犯罪的，可追究其刑事責(zé)任。

三、完善產(chǎn)權(quán)型保障房退出機制的法律思考與建議

目前，我國產(chǎn)權(quán)型保障房退出領(lǐng)域存在的問題并非單純“執(zhí)法不嚴(yán)”所致，根本原因在于立法層面的規(guī)范缺失與混亂。強制退出與主動退出各自側(cè)重公法與私法兩大法域，即強制退出機制更多是以國家公權(quán)力的強制為主導(dǎo)，主動退出涉及的交易問題則以民事私權(quán)利的自治為內(nèi)核。因此，完善產(chǎn)權(quán)型保障房退出機制在立法層面應(yīng)尋求公法與私法的對接，在行為強制與意思自治之間力求平衡。具體可從以下兩方面予以完善：

（一）主動退出機制的設(shè)計：以回歸產(chǎn)權(quán)型保障房權(quán)利屬性及實現(xiàn)其價值目標(biāo)為歸宿

1.重塑產(chǎn)權(quán)型保障房的物權(quán)屬性

物權(quán)歸屬秩序的明確是產(chǎn)權(quán)型保障房交易的前提，現(xiàn)有立法把經(jīng)適房和限價房界定為“有限產(chǎn)權(quán)”，“有限”是針對購房者處分權(quán)能的限制。產(chǎn)權(quán)型保障房實際處于“政府與個人共有產(chǎn)權(quán)”的狀態(tài)，是政府將土地出讓金或其他減免的行政稅費轉(zhuǎn)化為對產(chǎn)權(quán)型保障房的投資，并按其投資額與購房者共同享有房屋產(chǎn)權(quán)。因此，產(chǎn)權(quán)型保障房權(quán)屬的重塑可以借鑒所有權(quán)中的共有理論，從按份共有的角度規(guī)范其法律關(guān)系。從理論層面看，在產(chǎn)權(quán)設(shè)計上，通過確定政府與購房者的共有產(chǎn)權(quán)，可明晰產(chǎn)權(quán)配置，理順產(chǎn)權(quán)型保障房的法律關(guān)系，這不僅可以實現(xiàn)購房者與政府的利益雙贏，而且可以取得遏制投機、壓縮獲利空間的良好社會效益。此前，一些地方政府已經(jīng)開始嘗試經(jīng)適房“共有產(chǎn)權(quán)”模式，？輥？輲？訛共有產(chǎn)權(quán)將成為未來產(chǎn)權(quán)型保障房發(fā)展的方向。

在共有產(chǎn)權(quán)理論下，政府與購房者的關(guān)系是按份共有人，產(chǎn)權(quán)型保障房作為出賣物，在先前的共有關(guān)系中作為政府與購房者之間的共有物存在，這樣一來，政府的優(yōu)先回購權(quán)就具備了權(quán)利來源，即共有權(quán)關(guān)系。據(jù)此，退出機制可設(shè)計為兩方面：一是政府退出，即政府按市場價格轉(zhuǎn)讓政府持有的部分產(chǎn)權(quán)，收回當(dāng)初用于補貼的財政投資，并獲得相應(yīng)比例的投資增值收益；二是購房者退出，政府按市場價格收購其所擁有的部分產(chǎn)權(quán)。在第二種情形下，政府享有優(yōu)先回購權(quán)的同時，依法保留收益權(quán)，目的是在產(chǎn)權(quán)明晰的基礎(chǔ)上確保產(chǎn)權(quán)型保障房的社會保障屬性。

2.建立政府對產(chǎn)權(quán)型保障房的回購體系

經(jīng)適房交易時，政府回購權(quán)與購房者取得完全產(chǎn)權(quán)之間的關(guān)系，現(xiàn)行立法表述不夠清晰和嚴(yán)謹(jǐn)，應(yīng)該明確只有政府放棄回購時，購房者才能取得完全產(chǎn)權(quán)。《物權(quán)法》第101條規(guī)定，按份共有人在轉(zhuǎn)讓其份額（應(yīng)有部分）時，其他共有人在同等條件下，有優(yōu)先購買的權(quán)利，該條款是政府優(yōu)先回購權(quán)的法律依據(jù)。從權(quán)利屬性上看，政府的優(yōu)先回購權(quán)類似于共有人的優(yōu)先購買權(quán)，依附于共有關(guān)系而生，是一種附條件的形成權(quán)，即只有在購房者轉(zhuǎn)讓產(chǎn)權(quán)型保障房時才可以行使該權(quán)利。政府回購體系的建立有利于保證我國保障房制度的連續(xù)性，消除產(chǎn)權(quán)型保障房交易中的尋租、謀利現(xiàn)象，因此，為減少購房者利用限價房獲得暴利的可能，真正實現(xiàn)限價房抑制房價過快增長的目的，限價房轉(zhuǎn)讓時也應(yīng)規(guī)定政府優(yōu)先回購的程序。

政府回購產(chǎn)權(quán)型保障房后，是將其繼續(xù)出售給其他符合購買條件的中低收入家庭，還是將其轉(zhuǎn)化為廉租房或公租房向符合條件的中低收入家庭出租，我們認(rèn)為，后者更能有效地遏制將保障房財產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)變?yōu)閭鹘y(tǒng)所有權(quán)的“沖動”，現(xiàn)行法關(guān)于產(chǎn)權(quán)型保障房的財產(chǎn)權(quán)界定體現(xiàn)出政府既試圖使購房者擁有房屋財產(chǎn)權(quán)，又擔(dān)心購房者利用保障房上市交易進(jìn)行不當(dāng)牟利的謹(jǐn)慎與悖論。事實上，規(guī)范上的表面平衡并沒有達(dá)到立法者所期望的結(jié)果，實踐中即使購房者在交易時交納了指定比例的土地收益價款，依舊存在巨大的牟利空間。保障房首先應(yīng)保證中低收入人群“住有所居”，而后再實現(xiàn)“居有其產(chǎn)”，因此，為更好地發(fā)揮保障房的“保障”效用，真正做到物盡其用，國家回購產(chǎn)權(quán)型保障房后，應(yīng)逐步將其與廉租房和公租房并軌，形成“租售并舉、以租為主”的中低收入家庭住房保障制度。

3.推行可循環(huán)的產(chǎn)權(quán)型保障房交易機制

如果政府放棄回購產(chǎn)權(quán)型保障房，那么，購房者就可以通過交納土地收益價款的方式取得完全產(chǎn)權(quán)，此后會出現(xiàn)產(chǎn)權(quán)型保障房上市交易的情形。盡管目前立法對產(chǎn)權(quán)型保障房上市交易采取嚴(yán)格程序和實體限制，但不可回避的是，產(chǎn)權(quán)型保障房上市交易“牟利”的空間依然存在，解決這一難題的關(guān)鍵是推行產(chǎn)權(quán)型保障房的“內(nèi)部循環(huán)”機制，明確產(chǎn)權(quán)型保障房只能在符合保障標(biāo)準(zhǔn)的人群中進(jìn)行交易，這不僅能夠最大程度的防止產(chǎn)權(quán)型保障房作為公共產(chǎn)品性質(zhì)的異化，也是對產(chǎn)權(quán)型保障房民事財產(chǎn)價值的肯定。

產(chǎn)權(quán)型保障房“內(nèi)部循環(huán)”機制的建立可以阻斷產(chǎn)權(quán)型保障房向普通商品房的轉(zhuǎn)化，有效地解決現(xiàn)行退出機制的弊端，這種制度設(shè)計的理論依據(jù)來源于所有權(quán)受限理論。從羅馬法、《法國民法典》到《德國民法典》的發(fā)展歷程看，所有權(quán)受限的規(guī)定一直體現(xiàn)于立法中。所有權(quán)受限源于三個方面：一是物之稀缺；二是公共利益；三是可持續(xù)發(fā)展。保障房對于中低收入家庭來說無疑是稀缺資源，我國中低收入家庭比重大，盡管每年政府加大保障房建設(shè)的數(shù)量，但面對旺盛的市場需求，仍然供不應(yīng)求；產(chǎn)權(quán)型保障房涉及公共利益，面對高昂的商品房價格，產(chǎn)權(quán)型保障房無疑是中低收入家庭解決住房的重要途徑；從長遠(yuǎn)來看，解決好產(chǎn)權(quán)型保障房的問題，保障好百姓住房問題，則可以國泰民安，反之，將會帶來嚴(yán)重的社會問題，阻礙國家健康、穩(wěn)定、可持續(xù)發(fā)展。由于產(chǎn)權(quán)型保障房的公益性和稀缺性，以及國家可持續(xù)發(fā)展的必要性，符合所有權(quán)受限的理論，可以對其處分權(quán)進(jìn)行限制，即產(chǎn)權(quán)型保障房只能向中低收入家庭轉(zhuǎn)讓。

（二）強制退出機制的設(shè)計：以完善產(chǎn)權(quán)型保障房退出事由與措施為目標(biāo)

1.明確并統(tǒng)一退出事由

現(xiàn)行規(guī)定的退出事由比較散亂，且多有重合、矛盾，亟待有效地整合并從國家基本法層面予以統(tǒng)一。一旦出現(xiàn)以下主觀或客觀情形時，應(yīng)責(zé)令購房者退出產(chǎn)權(quán)型保障房：

（1）主觀情形：其一，弄虛作假或隱瞞家庭真實戶籍、人口、收入、財產(chǎn)狀況等法定審查事項的；其二，違法出租、出售、出借、贈予、抵押、閑置及改變房屋結(jié)構(gòu)等行為。

（2）客觀情形：其一，家庭成員購買其他住房的；其二，全體家庭成員戶籍遷出本級行政區(qū)劃的；其三，因繼承、離婚析產(chǎn)或司法判決、裁定、調(diào)解等原因轉(zhuǎn)移保障房產(chǎn)權(quán)，且受讓方不符合保障標(biāo)準(zhǔn)的；其四，原購房合同中所約定的其他情形。

2.采取多元化的退出措施

豐富產(chǎn)權(quán)型保障房的退出措施，可以采取經(jīng)濟、行政乃至刑事等多元化的法律手段，督促符合退出條件的購房者及時退出保障房，同時，最大限度地保障相關(guān)人員的基本人權(quán)?？蓮囊韵滤膫€層次予以考慮：

（1）經(jīng)濟制裁。司法機關(guān)可以扣押、劃撥、拍賣拒不退出的購房者及其家屬的其他財產(chǎn)性收入，以此彌補產(chǎn)權(quán)型保障房與同地段普通商品房之間的差價。

（2）行政處罰。責(zé)令購房者退房的同時，住房保障管理部門也可對相關(guān)責(zé)任人和單位給予行政處罰。

（3）司法強制執(zhí)行。期限屆滿拒不退出的，由司法機關(guān)強制執(zhí)行；但執(zhí)行中，不得采取暴力、威脅或者中斷供水、供電、供熱、供氣及道路通行等非法方式。

（4）刑事責(zé)任。對于個別嚴(yán)重違反保障房退出管理規(guī)定，且拒不退出的購房者，可以采用刑事手段加以制裁，這也是域外住房保障領(lǐng)域的通例。？輥？輳？訛基于罪刑法定的原則，相關(guān)罪名的設(shè)定由國家基本法予以明確。

結(jié) 語

黨的十七大首次將“住有所居”與“學(xué)有所教、勞有所得、病有所醫(yī)、老有所養(yǎng)”并列為我國加快推進(jìn)以改善民生為重點的社會建設(shè)目標(biāo)；黨的十八大則首次把 “保障性住房建設(shè)”寫入黨代會報告，并進(jìn)一步提出“建立市場配置和政府保障相結(jié)合的住房制度，加強保障性住房建設(shè)和管理，滿足困難家庭基本需求?！笨梢灶A(yù)見，在未來的居民住房制度體系中，保障房將呈現(xiàn)出更加蓬勃發(fā)展的態(tài)勢。與此相適應(yīng)，調(diào)整保障房領(lǐng)域的法律規(guī)范也亟待審視和重構(gòu)，而退出機制作為保障房法律制度的“軸心”所在，不僅對各類保障性住房流轉(zhuǎn)的意義重大，而且對我國居民住房整體結(jié)構(gòu)的平衡與完善也具有舉足輕重的地位。因此，未來產(chǎn)權(quán)型保障房的立法應(yīng)當(dāng)立足于二元化的住房結(jié)構(gòu)，在主動退出情形下，進(jìn)一步發(fā)揮政府的能動性，形成退出機制的雙層保護(hù)，即在產(chǎn)權(quán)型保障房轉(zhuǎn)讓時，先由政府積極、合理參與回購，回購不成，再促使其在中低收入家庭之間進(jìn)行“內(nèi)部循環(huán)”；在強制退出情形下，力求制定統(tǒng)一的退出事由和多元化的退出措施，這樣才能最大限度地發(fā)揮產(chǎn)權(quán)型保障房的效用，滿足更多中低收入家庭對住房的需求。

注釋：

①參見《經(jīng)濟適用住房管理辦法》第30條。

②參見《經(jīng)濟適用住房管理辦法》第30條、《寧波市限價房管理辦法（試行）》第20條。

③參見《寧波市限價房管理辦法（試行）》第20條、《北京市限價商品住房管理辦法（試行）》第26條。

④參見《太原市經(jīng)濟適用住房管理辦法》（市政府第51號令）第24條，該辦法于2007年11月19日被《太原市經(jīng)濟適用住房管理辦法》（市政府第61號令）取代。

⑤參見北京市《關(guān)于已購經(jīng)濟適用住房上市出售有關(guān)問題的通知》第2條、《武漢市經(jīng)濟適用住房上市交易的若干規(guī)定》第4條。

⑥參見《廣州市已購公有住房和經(jīng)濟適用住房上市繳納的土地出讓金及收益分配管理規(guī)定》第1條、《珠海市經(jīng)濟適用住房管理辦法》第28條、《濟南市經(jīng)濟適用住房交易管理若干規(guī)定》第8條、《合肥市經(jīng)濟適用住房管理暫行辦法》第27條、《太原市經(jīng)濟適用住房管理辦法》第31條。

⑦參見《杭州市人民政府辦公廳關(guān)于規(guī)范杭州市區(qū)經(jīng)濟適用住房上市交易和回購管理的實施意見（試行）》第1條。

⑧參見《呼和浩特市經(jīng)濟適用住房管理辦法》第35條。

⑨參見《南寧市人民政府關(guān)于規(guī)范經(jīng)濟適用住房管理的通知》第4條。

⑩參見《廣州市已購公有住房和經(jīng)濟適用住房上市繳納的土地出讓金及收益分配管理規(guī)定》第1條。

？輥？輯？訛參見北京市《關(guān)于已購經(jīng)濟適用住房上市出售有關(guān)問題的通知》第2、3條。

？輥？輰？訛參見《廣州市限價商品住宅銷售管理辦法（試行）》（該法有效期從2008年5月1日至2013年4月30日，目前尚未出臺新定）第15條、《關(guān)于印發(fā)北京市限價商品住房申購家庭收入、住房和資產(chǎn)準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)及已購限價商品住房上市交易補交比例的通知》第3條。

？輥？輱？訛?zāi)壳皟H有上海明確只有在政府放棄回購時，購房者才能取得完全產(chǎn)權(quán)進(jìn)而向他人轉(zhuǎn)讓。參見《上海市經(jīng)濟適用住房管理試行辦法》第30條。

？輥？輲？訛參見《淮安市市區(qū)保障性住房建設(shè)供應(yīng)管理辦法》第3條，共有產(chǎn)權(quán)保障性住房確定兩種產(chǎn)權(quán)比例，一是個人擁有70%的房屋產(chǎn)權(quán)，政府擁有30%的房屋產(chǎn)權(quán)；二是個人和政府各擁有50%的房屋產(chǎn)權(quán)。

？輥？輳？訛參見我國香港地區(qū)相關(guān)房屋條例規(guī)定，如申請人故意隱瞞資產(chǎn)，房屋署可予以檢控，一經(jīng)定罪，可判罰款2萬港元及監(jiān)禁6個月。

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Analysis on Quitting Mechanism of Indemnificatory Housing with Property Rights under the Civil Law： Based on the Transition of Theories from “Limited Property Rights” to “Mutual Property Rights”

Chen Yaodong Ren Rongqing

Abstract： At present， the way of quitting indemnificatory housing with property rights can be divided into voluntary quitting and compulsory quitting in China. Fair and reasonable quitting mechanism can ensure indemnificatory housing with property rights going back the value attribute of “public products”. To perfect the quitting mechanism of indemnificatory housing with property rights， we must analyze problems of quitting mechanism， remodel the nature of real rights of indemnificatory housing with property rights based on the transition of theories from “l(fā)imited property rights” to “mutual property rights”， set up the system of government repurchase， carry out the “internal circulation” of transaction， and formulate the unified causes of quitting and the diversified measures of quitting.

Keywords： Indemnificatory housing with property rights； Voluntary quitting； Compulsory quitting； Limited property rights； Mutual property rights

責(zé)任編輯：宋 奇