公文不蓋印問題之我見

鄭彥離

摘 要：一般公文應(yīng)在正文之后署發(fā)文機關(guān)名稱，并在其上加蓋印章。署會議名稱的一些公文無相應(yīng)印章可蓋和受傳統(tǒng)規(guī)范格式限制的會議紀(jì)要無發(fā)文機關(guān)署名沒有蓋印，但仍受人信任。有特定發(fā)文機關(guān)標(biāo)志的某些普發(fā)性公文因有蓋印不便而未蓋印，由于其普發(fā)，使需執(zhí)行的機關(guān)均有，可據(jù)以辨明造假公文的真?zhèn)?。傳真電報因其為事先?lián)系好后點對點發(fā)送，即使不蓋印，也不存在真實性受質(zhì)疑問題。

關(guān)鍵詞：公文；蓋?。恍Я?/p>

張松祥在《檔案管理》2014年第3期發(fā)表《論〈條例〉中印章使用規(guī)定的不切性》（以下簡稱“張文”）一文，該文認(rèn)為中共中央辦公廳和國務(wù)院辦公廳2012年4月16日聯(lián)合發(fā)布的《黨政機關(guān)公文處理工作條例》中關(guān)于公文蓋印的規(guī)定存在不妥之處，提出“黨政機關(guān)公文蓋印應(yīng)該成為一項鐵律”的觀點。筆者通觀該文，感覺其觀點有一定合理之處，但同時認(rèn)為其這種“一律”的要求，存在不切合當(dāng)今公文處理工作一些實際的問題，在此試述管見。

《黨政機關(guān)公文處理工作條例》第9條規(guī)定：“公文中有發(fā)文機關(guān)署名的，應(yīng)當(dāng)加蓋發(fā)文機關(guān)印章，并與署名機關(guān)相符。有特定發(fā)文機關(guān)標(biāo)志的普發(fā)性公文和電報可以不加蓋印章?！睂@一規(guī)定，張文推斷出其意指的可不加蓋印章的三種情形：沒有發(fā)文機關(guān)署名的公文、有特定發(fā)文機關(guān)標(biāo)志的普發(fā)性公文和電報。但他認(rèn)為，該條例“把發(fā)文機關(guān)署名列為公文主體的要素之一”，“沒有規(guī)定‘不寫發(fā)文機關(guān)署名的例外情形，又何以有‘不寫發(fā)文機關(guān)署名的公文呢”？所以，該條例“規(guī)定‘沒有發(fā)文機關(guān)署名的公文不加蓋印章，缺乏政策規(guī)定的嚴(yán)謹(jǐn)性”。而“有特定發(fā)文機關(guān)標(biāo)志的普發(fā)性公文”，其發(fā)文機關(guān)標(biāo)志“畢竟是機關(guān)的‘標(biāo)志，不是權(quán)力的‘象征，更不具有法律約束力，其功能作用與印章的功能作用不可同日而語”。因為“公文在加蓋印章后始能生效”?！叭绻粋€公文不需要印章，那么這個公文的真實性會受到普遍質(zhì)疑，在實際運用和指導(dǎo)工作實踐中的公眾信任度會大大降低”。至于電報，他認(rèn)為“作為一種將電報信息通過專用交換線路以電信號的方式發(fā)送出去的通信方式，它不是傳送的紙質(zhì)公文，而是傳送的電波信號，所以無法加蓋實體印章”。但“作為授受公文電報的雙方，雙方有明確的形成公務(wù)契約關(guān)系的信號頻段，以此來確定公文的授受關(guān)系，二者都要受到國家關(guān)于黨政機關(guān)公文處理法規(guī)的約束”。所以其雖無加蓋實體印章，仍可發(fā)揮法定效力。然而，“二十世紀(jì)后半期，隨著通訊科技的發(fā)展，利用電報手段來傳輸黨政機關(guān)公文基本絕跡”?，F(xiàn)在，該條例“仍然做出電報不需要加蓋印章的規(guī)定，不僅是墨守成規(guī)，根本來說就是個多余”。

如果單看張文，會感覺其觀點相當(dāng)合理，但若聯(lián)系前述條例的相關(guān)內(nèi)容和我國現(xiàn)時黨政機關(guān)公文處理工作的一些實際，則會發(fā)覺其觀點存在偏頗。

首先，重點研討公文有無發(fā)文機關(guān)署名及其是否需要蓋印問題。

應(yīng)先明確的是，這里所說的發(fā)文機關(guān)署名，是特指在公文正文后落款處署發(fā)文機關(guān)名稱，而不包括在公文正文前標(biāo)題下署發(fā)文機關(guān)名稱，更不包括公文版頭上作為發(fā)文機關(guān)標(biāo)志的發(fā)文機關(guān)名稱和公文主體部分作為標(biāo)題組成部分標(biāo)注的發(fā)文機關(guān)名稱。按照歷史慣例，在公文正文結(jié)束之后，于落款處署發(fā)文機關(guān)名稱，以示負(fù)責(zé)，同時在其上蓋印，以示鄭重并預(yù)防偽造。所以，前述條例中規(guī)定，“公文中有發(fā)文機關(guān)署名的，應(yīng)當(dāng)加蓋發(fā)文機關(guān)印章”。然而，該條例這樣規(guī)定，還有另外的原因，即公文正文后落款處有發(fā)文機關(guān)署名，不僅需要加蓋印章，而且還便利加蓋印章。有的公文，發(fā)文機關(guān)署名在正文之前標(biāo)題之下，雖然從道理上說也需要加蓋印章，但在此處加蓋印章既不合慣例，也不美觀，所以就不在此處加蓋印章。如用決議文種發(fā)布的公文，通過決議的會議名稱通常用括號標(biāo)注在標(biāo)題之下，不加蓋印章。當(dāng)然，通過決議的會議名稱也可以移至正文后落款處標(biāo)注，然后在此上加蓋印章。不過，即便如此，很多決議可能還不蓋章。原因不是不需要蓋，而是無合適的章可蓋。這，牽涉到以會議名義發(fā)布的公文的署名問題。以會議名義發(fā)布的公文，通常署會議的名稱，但沒有與會議名稱相對應(yīng)的印章，所以無法加蓋。也許有人提出可以根據(jù)會議名稱刻制相應(yīng)印章，但是，印章制發(fā)，一般用于常設(shè)機構(gòu)，會議往往一日或幾日就畢，為其刻制印章，既不合規(guī)定慣例，且使用次數(shù)少，變換快，有違印章制發(fā)的嚴(yán)肅性和權(quán)威性。也許有人提出可用相應(yīng)常設(shè)機構(gòu)印章代蓋，就像某些單位的臨時機構(gòu)發(fā)文，蓋單位印章加括號注明“代章”那樣。這也不合適。原因是單位成立的臨時機構(gòu)，往往不是法定的權(quán)威機構(gòu)，其發(fā)文由單位代蓋印章，如果其發(fā)文的有關(guān)內(nèi)容事項出現(xiàn)問題或有問題處理不了，可由代蓋印章的單位做后盾處理。也就是說，代蓋印章要代承擔(dān)責(zé)任和可以承擔(dān)起責(zé)任。以會議名義發(fā)布公文的會議往往是權(quán)威會議，其發(fā)文由有關(guān)常設(shè)機構(gòu)代為蓋章，既不嚴(yán)肅，代為蓋章的機構(gòu)也承擔(dān)不了相應(yīng)的責(zé)任。如中共第十八次全國代表大會通過的關(guān)于中共第十七屆中央委員會工作報告的決議，就不適宜由中共中央代蓋印章，否則既看起來不嚴(yán)肅，中共中央也承擔(dān)不了本應(yīng)由黨的全國代表大會承擔(dān)的責(zé)任。與會議相關(guān)以會議主席團名義發(fā)布的公告，發(fā)文機關(guān)署名是在公文正文后的落款處位置，但因會議主席團是隨會議設(shè)置的，不是常設(shè)機構(gòu)，所以也無印章，并且同會議名義發(fā)布的決議一樣，不能借用相關(guān)常設(shè)機構(gòu)代為蓋章?？赡苡腥颂岢鲆詴h或其主席團名義發(fā)布的公文不蓋印如何防偽問題，回答是這樣的：權(quán)威會議名義發(fā)布的決議、公告一般是公開的，公開即意味著幾乎人人皆知，人人可知，作偽則無意義。

從某種意義上說，會議紀(jì)要也是一種以會議名義發(fā)布的公文。它的現(xiàn)行常規(guī)格式為版頭上通用公文發(fā)文機關(guān)標(biāo)志位置標(biāo)會議類型名稱和紀(jì)要二字，其下正中加括號標(biāo)期號，再下左側(cè)標(biāo)注編發(fā)會議紀(jì)要的機關(guān)名稱，右側(cè)標(biāo)注成文日期。主體部分正文結(jié)尾之后無發(fā)文機關(guān)署名和成文日期。由于常規(guī)落款處無發(fā)文機關(guān)署名和成文日期標(biāo)注，所以不便加蓋印章。如果硬要蓋印在無發(fā)文機關(guān)署名的常規(guī)公文落款處，則顯得很不嚴(yán)肅。也許有人提出，可否將會議紀(jì)要版頭上的編發(fā)機關(guān)名稱和成文日期移至主體部分正文之后的常規(guī)公文落款處，以便蓋印。這牽涉到會議紀(jì)要格式的改變問題，因其屬于長期約定俗成的一個規(guī)范事項，且會議紀(jì)要在日常工作中使用頻率很高，使用單位很廣，需要國家有關(guān)方面認(rèn)真研究才能確定。即使將會議紀(jì)要版頭上的編發(fā)機關(guān)名稱移至主體部分正文之后的常規(guī)公文落款處，可能還有問題。因為會議紀(jì)要版頭上發(fā)文機關(guān)標(biāo)志位置署的是單位會議名稱，而常規(guī)會議紀(jì)要在版頭上編發(fā)機關(guān)位置署的是單位辦公室名稱，不合常規(guī)公文的發(fā)文機關(guān)署名應(yīng)與發(fā)文機關(guān)標(biāo)志一致的慣例。有人可能提出，既然會議紀(jì)要不便蓋章，那怎樣預(yù)防偽造？筆者這樣回答：會議紀(jì)要除了有特定的版頭標(biāo)志外，還發(fā)送給需執(zhí)行的單位，若有人偽造去謀利，執(zhí)行單位有依據(jù)可辨真?zhèn)巍?

綜前所述，公文需要發(fā)文機關(guān)署名，需要蓋印，絕大部分公文也按需有發(fā)文機關(guān)署名，并加蓋印章。但個別類型公文受傳統(tǒng)規(guī)范格式限制，無發(fā)文機關(guān)署名，不便蓋印，或發(fā)文機關(guān)署名特殊，無相應(yīng)印章可蓋。然而雖然這些公文沒有蓋印，卻沒有影響其作用的發(fā)揮，并沒有多大被偽造的風(fēng)險。正因為此，前述條例規(guī)定中才說，“公文中有發(fā)文機關(guān)署名的，應(yīng)當(dāng)加蓋發(fā)文機關(guān)印章”，而沒有說公文必須加蓋發(fā)文機關(guān)印章。使用“應(yīng)當(dāng)”一詞，正是考慮了全國不同類型公文格式與處理實際的復(fù)雜性，避免了極端。其實，不僅關(guān)于公文蓋印使用“應(yīng)當(dāng)”一詞是適當(dāng)?shù)?，就是關(guān)于公文“發(fā)文機關(guān)署名”使用“有”一詞，聯(lián)系該條例的前面相關(guān)內(nèi)容，也沒有張文說的“缺乏政策規(guī)定的嚴(yán)謹(jǐn)性”問題。因為前述條例第9條關(guān)于公文格式的組成是這樣規(guī)定的：“公文一般由份號、密級和保密期限、緊急程度、發(fā)文機關(guān)標(biāo)志、發(fā)文字號、簽發(fā)人、標(biāo)題、主送機關(guān)、正文、附件說明、發(fā)文機關(guān)署名、印章、附注、附件、抄送機關(guān)、印發(fā)機關(guān)和印發(fā)日期、頁碼等組成”。規(guī)定中用“一般由”說法，就意味著有非一般情況。事實也正是如此。公文不僅有本文說的沒有“發(fā)文機關(guān)署名”情況，也存在沒有其他某些項目的情況。上列19個項目中，除公文作為文章必須有標(biāo)題、正文，因存在生效時間問題必須有成文日期外，其他項目都是因需要或可能而存在。如非保密公文往往不印“份號”，當(dāng)然也沒有“密級和保密期限”。白頭文件無“發(fā)文機關(guān)標(biāo)志”，只有一頁的公文不用標(biāo)“頁碼”。

下面討論“有特定發(fā)文機關(guān)標(biāo)志的普發(fā)性公文”“可以不加蓋印章”問題。

這里和前面所述的無“發(fā)文機關(guān)署名”不便蓋章與發(fā)文機關(guān)署名特殊無合適印章可蓋不同，而是有“發(fā)文機關(guān)署名”且有合適章可蓋卻允許不蓋。正像前引張文所說，發(fā)文機關(guān)標(biāo)志“畢竟是機關(guān)的‘標(biāo)志，不是權(quán)力的‘象征”，“其功能作用與印章的功能作用不可同日而語”，因之也不是公文可以不蓋章的理由。那么該類公文可以不蓋章的理由是什么呢？依筆者之見，在于其是“普發(fā)”?！捌瞻l(fā)”意味著什么呢？意味著其需執(zhí)行的機關(guān)均有。而均有則意味著前述的若有人偽造去謀利，執(zhí)行單位有依據(jù)可辨真?zhèn)?。這就不得不討論一下印章的功能問題。張文說，印章是公文的效力標(biāo)志，筆者贊同。但筆者同時認(rèn)為，印章的第一功能是防偽。眾所周知，印章誕生于我國的春秋戰(zhàn)國時期，最初用于郵遞印封。當(dāng)時書寫載體主要為竹木，書信郵遞先用繩捆扎，再將打結(jié)處用泥封住蓋印，以防亂解偽造。之后官員上任被頒官印，作為權(quán)力象征。其實官員行文，署名即可生效，蓋印起證實、防偽作用?，F(xiàn)代公文蓋印，表面看是權(quán)力象征，其實也首先是證實、防偽，否則就難以理解無蓋印的公文發(fā)揮現(xiàn)實效力了。由此，我們可以理解“有特定發(fā)文機關(guān)標(biāo)志的普發(fā)性公文”“可以不加蓋印章”的緣由了。如果還不能理解，再想想合同上蓋的騎縫章，檔案袋上蓋的密封章會幫助理解。

當(dāng)然，筆者贊同張文的公文蓋印可提升受眾信任度觀點，因此也不主張凡“有特定發(fā)文機關(guān)標(biāo)志的普發(fā)性公文”均不蓋章，現(xiàn)實工作中的絕大部分該類紙質(zhì)公文也是蓋印才發(fā)送的。但是，某些單位的該類公文確實存在全部蓋印發(fā)送的困難。如中共中央辦公廳2004年12月31日發(fā)布的《中央文件發(fā)布、閱讀和管理工作暫行規(guī)定》第6條規(guī)定：“中央文件發(fā)布層次一般劃分為‘發(fā)至省軍級、‘發(fā)至市地師級和‘發(fā)至縣團級”。第9條規(guī)定：“中央文件的印發(fā)分別由中央辦公廳和各省、自治區(qū)、直轄市黨委辦公廳負(fù)責(zé)”?！鞍l(fā)至省軍級以上的文件由中央辦公廳統(tǒng)一印發(fā)”，“發(fā)至市地師級以下的文件，中央和國家機關(guān)各部門所需文件由中央辦公廳統(tǒng)一印發(fā)，各地區(qū)所需文件由各省、自治區(qū)、直轄市黨委辦公廳按中央辦公廳秘書局提供的文件樣本版式統(tǒng)一翻印，并在文件版記中注明翻印單位、日期和份數(shù)”。這里，“發(fā)至省軍級以上的文件”，加蓋印章沒有問題；“發(fā)至市地師級以下的文件”，“中央和國家機關(guān)各部門所需文件”，加蓋印章也沒有問題。但“各地區(qū)所需文件由各省、自治區(qū)、直轄市黨委辦公廳按中央辦公廳秘書局提供的文件樣本版式統(tǒng)一翻印”的，卻無法蓋章。道理很簡單，各省、自治區(qū)、直轄市黨委辦公廳不可能擁有中共中央的印章?？赡苡腥擞幸蓡枺醒胛募鞍l(fā)至市地師級以下的”，中央辦公廳為何不統(tǒng)一印發(fā)？筆者理解，理由有兩點：一是大多數(shù)市地師級以下單位的設(shè)置不由中央決定，全國每天可能都有變動，中央辦公廳難精確掌握各地的單位數(shù)量，不便確定印制和分發(fā)各地文件份數(shù)；二是全國各地“市地師級以下”單位數(shù)量多，由中央辦公廳統(tǒng)一印發(fā)中央文件，造成運輸和中央辦公廳分發(fā)文件麻煩。先以“發(fā)至市地師級”文件為例。各省一般有省委、省人大、省政府、省政協(xié)、省軍區(qū)、省紀(jì)委、省法院、省檢察院最少8個省部級單位，有100個左右的廳局等“市地師級”管理部門，有100所左右的“市地師級”高校，有數(shù)量不少的省屬“市地師級”新聞單位、研究機構(gòu)、企業(yè)等。有十幾個地市，每個地市又有市委、市人大、市政府、市政協(xié)、市軍分區(qū)、市紀(jì)委、市法院、市檢察院最少8個“市地師級”單位?？偹闫饋?，一個省需要中央“發(fā)至市地師級”文件一般為500份以上，全國累計則需約15000份。由于中央辦公廳不時需發(fā)這樣的文件，如其印發(fā)全由中央辦公廳負(fù)責(zé)，勢必需投入大量精力、人力于這種純事務(wù)性的工作，而影響對其他重要工作的投入。再以“發(fā)至縣團級”文件為例。各省省直“縣團級”單位暫且不數(shù)，各地市有50個左右的“縣團級”管理部門，有十來個縣區(qū)，每個縣區(qū)又有縣（區(qū)）委、人大、政府、政協(xié)、武裝部、紀(jì)委、法院、檢察院最少8個“縣團級”單位，加上市直為數(shù)不少的“縣團級”企事業(yè)單位，每地市累計有200個以上的“縣團級”單位，而每個省則累計有3000個左右的“縣團級”單位，全國則有約10萬個“縣團級”單位。加上“發(fā)至縣團級”的文件必然也要發(fā)給“市地師級”以上的單位，這些單位所需的中央文件若全由中央辦公廳印發(fā)，對中央辦公廳的正常工作沖擊更大。

正如張文所述，中共中央辦公廳1996年5月3日發(fā)布的《中國共產(chǎn)黨機關(guān)公文處理條例》也曾規(guī)定，“印制的有特定版頭的普發(fā)性公文”，可以不蓋印章。之所以如此，就是主要由于存在公文需要遠(yuǎn)距離異地大量印發(fā)問題。如中共中央辦公廳1985年6月10日發(fā)布的《中央文件印發(fā)、閱讀和管理的辦法》中就有前引該單位2004年12月31日發(fā)布的那個文件中的類似規(guī)定。筆者這樣列舉，不在于說明這種做法時間長久，而在于強調(diào)這是一種長期存在的現(xiàn)實，制定公文處理規(guī)定，不能忽略這種現(xiàn)實?？赡苡腥苏J(rèn)為筆者所舉只是中共中央文件印發(fā)一種情況，不具有普遍意義。但筆者要強調(diào)的是，由于中國共產(chǎn)黨在中國的特殊政治地位，中共中央文件是在全國發(fā)送單位性質(zhì)和地域最廣的公文，影響最普遍，制定公文處理規(guī)定，不能不考慮這種特殊現(xiàn)實。

最后簡單探討公務(wù)電報是否需要蓋印問題。前文引述張文的話，“二十世紀(jì)后半期，隨著通訊科技的發(fā)展，利用電報手段來傳輸黨政機關(guān)公文基本絕跡”。然而筆者知道的事實是，20世紀(jì)末葉，隨著電話普及我國普通家庭，私人到電信局拍發(fā)編碼電報基本絕跡；隨著傳真機在辦公領(lǐng)域推廣應(yīng)用，黨政機關(guān)使用編碼拍發(fā)電報減少，使用傳真機傳發(fā)電報增多。近十幾年來，筆者就每年不時在單位開會，聽單位領(lǐng)導(dǎo)宣讀來自黨中央或國務(wù)院有關(guān)部門及河南省有關(guān)黨政部門的傳真電報。用傳真機傳發(fā)電報與傳統(tǒng)發(fā)報機發(fā)送編碼電報相比，傳真機好操作，不用配譯電員那樣的專門技術(shù)人員。與發(fā)送普通紙質(zhì)公文相比，減少了遠(yuǎn)距離人工傳遞的麻煩。傳真機可根據(jù)需要加密或不加密。發(fā)送普通電文，不加密即可滿足需要。發(fā)送秘密電文，需設(shè)置加密，如再使用通訊專線，就更加安全。張文說，使用計算機網(wǎng)絡(luò)發(fā)送公文能滿足安全需要，那可能是指面對普通人，如果是面對計算機網(wǎng)絡(luò)高手，則難有安全保證。正由于此，各級黨政機關(guān)規(guī)定，不能通過互聯(lián)網(wǎng)傳送秘密公文。用傳真機發(fā)送電報，有的單位加蓋印章，但如收發(fā)雙方非均使用彩色傳真機，收方接到的傳真印文顯示的顏色就不是發(fā)報方蓋印的原色。有的單位不蓋印章，因系事先雙方聯(lián)系后點對點發(fā)送，收報方確信為對方所發(fā)，不存在真實性受到質(zhì)疑問題，所以，《黨政機關(guān)公文處理工作條例》規(guī)定，“電報可以不加蓋印章”。

（作者單位：中州大學(xué) 來稿日期：2014-08-20）