整體性治理視閾下地方政府政策執(zhí)行力提升的新思路

陳 輝

（廣西師范大學(xué)政治與行政學(xué)院，廣西 桂林 541006）

一、問題的提出：地方政府政策執(zhí)行力弱化的現(xiàn)實困境

“執(zhí)行力”這一概念最早出現(xiàn)于行政法學(xué)領(lǐng)域，指某項具體行政行為予以執(zhí)行的強制效力和法律效力。我國學(xué)者把執(zhí)行力概念引入政策科學(xué)實踐領(lǐng)域，形成了政策執(zhí)行力這一術(shù)語。對于“政策執(zhí)行力”這一概念，不同的學(xué)者有不同的定義，但是主流的觀點都傾向于用“政策執(zhí)行的能力和效力”來加以解釋，這種定義較好地解釋了公共政策執(zhí)行力的基本內(nèi)涵，應(yīng)當(dāng)具有研究的可行性，且基本上符合學(xué)術(shù)界對政策執(zhí)行研究的主導(dǎo)思想。實際上政策執(zhí)行力是從內(nèi)在意志到外在行動、由自身行為到公眾形象所構(gòu)成的政府張力系統(tǒng)，是指公共政策執(zhí)行主體為了實現(xiàn)既定的政策目標(biāo)，在執(zhí)行公共政策的過程中展現(xiàn)出來的政策執(zhí)行意志力、政策執(zhí)行規(guī)劃力、政策執(zhí)行組織力、政策執(zhí)行文化力和政策執(zhí)行公信力組成的復(fù)雜系統(tǒng)。就我國現(xiàn)階段的情況而言，我國地方政府政策執(zhí)行力的梗阻主要包括：上有政策、下有對策；曲解政策，為己所用；擴(kuò)大執(zhí)行，搞“土政策”；消極執(zhí)行，機(jī)械執(zhí)行。

二、整體性治理：地方政府政策執(zhí)行力研究的新范式

1.整體性治理理論的緣起、理論觀點

隨著社會生活秩序的變遷以及西方政府改革向縱深方向發(fā)展，20世紀(jì)70年代末，西方各國先后進(jìn)行以“政府再造”、“分權(quán)化政府”、“民營化政府”為內(nèi)容的新公共管理改革運動，新公共管理理論日漸式微，在實踐中表現(xiàn)出來的局限性與弊端（新公共管理的濫觴導(dǎo)致的基層治理的“碎片化”和“分散化”問題）愈發(fā)明顯，遭受到越來越廣泛的批判與質(zhì)疑。20世紀(jì)90年代末，英國學(xué)者佩里·?？怂?、帊卻克·登力維提出整體性治理理論，既是對傳統(tǒng)公共行政的衰落以及新公共管理運動所造成的碎片化和分散化的戰(zhàn)略性回應(yīng)，也是傳統(tǒng)合作理論和整體主義思維方式的復(fù)興。這一理論因其強大的理論解釋力與富有實踐的指導(dǎo)性而備受關(guān)注，“可望成為21世紀(jì)有關(guān)政府治理的大型理論”［1］。

根據(jù)佩里·?？怂沟亩x，所謂整體性治理就是“以公民需求為導(dǎo)向，以信息技術(shù)為治理手段，以協(xié)調(diào)、整合和責(zé)任為治理機(jī)制，對治理層級、功能、公私部門關(guān)系及信息系統(tǒng)等碎片化問題進(jìn)行有機(jī)協(xié)調(diào)和整合，不斷從‘分散走向集中，從部分走向整體，從破碎走向整合’，為公民提供無縫隙且非分離的整體型服務(wù)的政府治理模式”［2］。其主要理論觀點有以下幾個方面：

（1）公共利益作為基本的價值取向。

整體性治理注重公民導(dǎo)向理念，強調(diào)“將個人的生活事件列為政府治理的優(yōu)先考慮項目”［3］，以“公共問題的有效解決”作為政府一切活動的邏輯起點，著眼于政府內(nèi)部機(jī)構(gòu)和部門的整體性運作，“通過集中、恒穩(wěn)的管理為社會提供整體、連貫的公共服務(wù)，確保滿足公民的需求”［4］，追求實現(xiàn)公共問題的合作、良性治理，增進(jìn)公共價值，使公共利益得到良好的實現(xiàn)。

（2）結(jié)構(gòu)關(guān)系的重塑。

整體性治理一改新公共管理運動濫觴導(dǎo)致的分散、競爭性組織結(jié)構(gòu)關(guān)系的沉疴，主張建立起權(quán)威化、合作性的結(jié)構(gòu)關(guān)系。與新公共管理運動也有所不同，它強調(diào)重新建立起政府的權(quán)威，強調(diào)政府的社會管理職能和公共服務(wù)職能，擯棄無政府主義；以實現(xiàn)公共利益最大化作為追求目標(biāo)，“對功能相近或相同的機(jī)構(gòu)、部門和組織進(jìn)行重新整合”［5］，實行大部門式治理；整體性治理的基本旨意強調(diào)各治理主體間的合作共治，推進(jìn)面向治理層級、治理功能以及公私部門的三大治理面向?qū)用嫔先〉靡恢滦?，推進(jìn)政策、規(guī)章、服務(wù)與監(jiān)督四種整體性治理的關(guān)鍵活動的整合，擴(kuò)大公共事務(wù)的治理范圍和強化治理的持續(xù)性。

（3）整體性運作。

整體性治理理論立足于政府內(nèi)部機(jī)構(gòu)之間與部門之間的整體性運作，為公眾提供“一站式”的公共服務(wù)。對此，整體性治理十分重視信任、責(zé)任感和制度化，以在主體間建立信任、培育責(zé)任感以及制度化規(guī)范推進(jìn)治理的整體性；主張在互動的信息搜集與供給基礎(chǔ)上建立數(shù)據(jù)庫，實現(xiàn)信息共享，從而使治理主體對復(fù)雜的公共問題有個整體的把握而促進(jìn)治理主體決策的科學(xué)化；明確公共利益的核心位置，建構(gòu)治理各個主體的目標(biāo)與總目標(biāo)，跨越組織邊界，整合各自獨立的稀缺資源，解決公共問題。

（4）注重信息技術(shù)的運用。

整體性治理強調(diào)，通過利用網(wǎng)絡(luò)技術(shù)進(jìn)行網(wǎng)絡(luò)簡化，通過精簡政府管制層次、基礎(chǔ)性網(wǎng)絡(luò)，實現(xiàn)信息系統(tǒng)的整合，從而在某些敏感的政策領(lǐng)域制止多重管理現(xiàn)象。在登力維看來，“政府信息技術(shù)成了當(dāng)代公共服務(wù)系統(tǒng)理性和現(xiàn)代化變革的中心。”［6］數(shù)字化時代下現(xiàn)代信息技術(shù)的迅猛發(fā)展極大地推動了政府的電子化改革，使得傳統(tǒng)政府上下層級之間、部門與部門之間、政府與社會之間的關(guān)系得以編織成一張治理公共問題的復(fù)雜網(wǎng)絡(luò)，推動了政府組織結(jié)構(gòu)的扁平化轉(zhuǎn)型，密切了各個主體間的聯(lián)系，運行流程更加緊密。所以，強調(diào)公民導(dǎo)向理念、組織結(jié)構(gòu)關(guān)系的整合、整體性運作與無縫隙服務(wù)的整體型政府運作圖式在技術(shù)手段上極為重視信息技術(shù)的運用。

2.整體性治理與地方政府政策執(zhí)行力的理論契合

整體性治理是針對新公共管理的濫觴而提出的治理理論，由于新公共管理帶來了“碎片化”的局面，進(jìn)而造成地方政府政策執(zhí)行力困乏，運用整體性治理理論實現(xiàn)地方政府政策執(zhí)行力提升研究具有一定的適切性。

（1）價值觀念契合。

傳統(tǒng)官僚制的弊病在于過于追求機(jī)械效率而致使公務(wù)員的“非人格化”、制度僵化遵守、程序重復(fù)繁瑣。整體性治理的價值譜系正是在于一改政府本位的沉疴：整體性治理把“公共問題的解決”作為邏輯起點，“通過集中、恒穩(wěn)的管理為社會提供整體、連貫的公共服務(wù)，確保滿足公民的需求”［7］。由此可見，以公民為導(dǎo)向、追求公共利益是整體性治理的價值內(nèi)核。這種價值導(dǎo)向與地方政府政策執(zhí)行力提升研究具有適切行。毋容置疑，公共政策的執(zhí)行是政府實現(xiàn)管理國家和社會公共事務(wù)職能的主要手段，具有無可爭議的“公共性”特征，都是為了滿足公眾需求、追求公共利益的最大化。只有樹立起“滿足公民需求、追求公共利益”的價值導(dǎo)向觀念，才能為地方政府政策執(zhí)行力提升找到恰當(dāng)?shù)那腥朦c。

（2）研究方法契合。

整體性治理理論是對新公共管理的濫觴導(dǎo)致的基層治理的“碎片化”和“分散化”問題的戰(zhàn)略性回應(yīng)，是對個體主義方法的反思，對合作理論和整體主義思維方式的復(fù)興。事實證明，迪爾凱姆的整體主義方法是兼具深刻解釋力與廣泛適用性的社會科學(xué)研究方法?？梢哉f，整體性治理在某種程度上復(fù)興了整體主義的研究，它強調(diào)要擯除“頭痛醫(yī)頭、腳痛醫(yī)腳”的碎片化思維，而要在協(xié)調(diào)、整合和責(zé)任的系統(tǒng)思維中探索治理的新路徑。這種整體性研究方法對地方政府政策執(zhí)行力提升研究具有深刻的方法論啟示。地方政府政策執(zhí)行力是一個涉及府際關(guān)系、政府職能、制度規(guī)范、文化氛圍、標(biāo)的群體等多方面的系統(tǒng)工程。那種“只見樹木、不見森林”的研究是妨礙地方政府政策執(zhí)行力研究發(fā)展的重要因素。只有以一種整體性思維進(jìn)行頂層設(shè)計和戰(zhàn)略謀劃，才能使地方政府政策執(zhí)行力研究和思考更系統(tǒng)、設(shè)計更周全、方法更前瞻。

（3）治理框架契合。

作為反思與批判新公共管理范式的新型理論，整體性治理對公共治理框架作了深刻的闡釋。整體性治理認(rèn)為，公共治理應(yīng)通過重新整合功能來實現(xiàn)民主價值與公共利益，并試圖構(gòu)建一個以治理層級整合為高、治理功能整合為寬、公私部門整合為長的長方體治理結(jié)構(gòu)模型（如圖一）。希克斯認(rèn)為，整體性治理涉及四大治理“作為”，即政策、管制、服務(wù)提供和監(jiān)督四種活動作為的整合［8］。這些“作為”的整體性運作要求在三大治理“面向”上取得一貫性:一是面向治理層級的整合（Y軸），將不同層次的治理或同一層次的治理進(jìn)行整合，比如中央機(jī)構(gòu)與地方機(jī)構(gòu)之間，地方機(jī)構(gòu)內(nèi)部不同部門之間的治理整合，所需整合的層級越多y值越大；二是面向治理功能的整合（X軸），在一些功能內(nèi)部進(jìn)行協(xié)調(diào)，也可以在少數(shù)和許多功能之間進(jìn)行協(xié)調(diào)，比如公共政策的有效執(zhí)行涉及財政、人事、行政部門的整合，所需整合的功能越多x值越大；三是面向公私部門的整合（Z軸），即整合可以在公共部門內(nèi)進(jìn)行，也可以在政府部門與志愿組織或私人公司之間進(jìn)行，所需整合的部門越多z值越大。坐標(biāo)點A（x，y，z）為任意治理目標(biāo)?？梢姡w性治理在處理政府內(nèi)部關(guān)系、政府與社會的關(guān)系上有著明確的指向，就是通過功能整合建構(gòu)起有效的公共治理框架。

整體性治理倡導(dǎo)的功能整合型治理框架與地方政府政策執(zhí)行力研究存在著內(nèi)在的邏輯關(guān)聯(lián)，具有高度的適切性。將任意一個復(fù)雜且棘手的政策目標(biāo)（公民需求）置于圖一的整體性治理長方體治理結(jié)構(gòu)中，經(jīng)過政策執(zhí)行層級間（中央、省、市、縣、鄉(xiāng)政府）、政策執(zhí)行部門間（財政、規(guī)劃、行政、人事等功能）、政策執(zhí)行所需公私部門間的整合即可得到圖二——整體性治理框架下地方政府政策執(zhí)行的結(jié)構(gòu)模型。顯而易見，圖二中政策目標(biāo)A（x，y，z）的實現(xiàn)必須通過多種時空結(jié)構(gòu)、多種方式、多方參與，在各個治理層級、職能、公私部門之間進(jìn)行整體性運作，將各個分散部分整合成一個整體，才能實現(xiàn)整體回應(yīng)公眾需求的目標(biāo)?？梢哉f，這一整體性運作過程中政府功能是決定政府政策執(zhí)行力的關(guān)鍵性因素，政府政策執(zhí)行力的強弱歸根結(jié)底指向政府整體功能的發(fā)揮。因此，為了使政策執(zhí)行更為有效，就必須準(zhǔn)確定位治理政策目標(biāo)所需要整合各方力量的具體時空結(jié)構(gòu)位置（合理確定實現(xiàn)政策目標(biāo)所需的整合結(jié)構(gòu)點A（x，y，z）在長方體治理結(jié)構(gòu)模型中的位置，正確整合政府層級功能、內(nèi)部功能、政府與社會的功能，才能把準(zhǔn)地方政府政策執(zhí)行力研究的邏輯，從根本上找到提升政府政策執(zhí)行力的路徑。

圖一：整體性治理長方體治理結(jié)構(gòu)模型

圖二：整體性治理框架下政策執(zhí)行結(jié)構(gòu)模型

三、小結(jié)

作為新型的公共治理研究途徑與分析框架，整體性治理不僅揭示了公共治理的內(nèi)在邏輯，而且反映了未來公共治理的趨勢，由于整體性治理理論與地方政府政策執(zhí)行力研究之間價值觀念的契合、研究方法的契合和治理框架的契合，可以為地方政府政策執(zhí)行力提升提供借鑒與思路啟發(fā)。

［1］［3］彭錦鵬.全觀型治理與制度化治理：理論策略［J］.政治科學(xué)論叢（臺灣），2005，（23）：63，76.

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［4］［7］彭輝安．困境與出路：我國跨域危機(jī)治理治理的現(xiàn)狀考察---以整體性治理為視角［J］.四川行政學(xué)院學(xué)報，2012，（4）：24，24.

［5］曾凡軍.基于整體性治理的政府組織協(xié)調(diào)機(jī)制研究［M］.武漢：武漢大學(xué)出版社，2013.25-27.

［6］竺乾威.從新公共管理到整體性治理［J］.中國行政管理，2008，（10）：53.

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