化妝品行業(yè)監(jiān)管中存在的問題及解決對策分析

■文 宋子玉

北京市西城區(qū)食品藥品監(jiān)督管理局

近年來，人們對化妝品的需求日益增長，如今化妝品已成為人們?nèi)粘Ｉ畹谋貍渲?，化妝品行業(yè)也得到了空前的發(fā)展?；瘖y品作為與人民群眾的生活息息相關(guān)，直接關(guān)系著人民群眾的健康安全的日用品，關(guān)于其監(jiān)管的法律體系卻尚待完善，監(jiān)管信息也較為閉塞，這給化妝品的監(jiān)管帶來很多阻礙，導(dǎo)致違法違規(guī)行為時有發(fā)生。為了彌補不足，探求先進的監(jiān)管方法，筆者對化妝品監(jiān)管中存在的一些問題進行了調(diào)查分析，并對如何充分發(fā)揮職能作用，有效規(guī)范化妝品市場秩序提出設(shè)想。

監(jiān)管法規(guī)待更新

化妝品法規(guī)不完善，嚴重滯后。目前主要的法律依據(jù)是《化妝品衛(wèi)生監(jiān)督條例》及其《實施細則》，《化妝品衛(wèi)生監(jiān)督條例》為1989 年制定并頒布，已經(jīng)不能適應(yīng)當前化妝品監(jiān)管工作的需要，迫切需要制定新法規(guī)來完善化妝品監(jiān)管法律依據(jù)，增強法規(guī)的可操作性。同時，對于國務(wù)院制定的《國務(wù)院關(guān)于加強食品等產(chǎn)品安全監(jiān)督管理的特別規(guī)定》（以下簡稱《特別規(guī)定》）是否適用于化妝品，國家食品藥品監(jiān)督管理總局至今未予明文解釋。

從《化妝品衛(wèi)生監(jiān)督條例》第一條“為加強化妝品的衛(wèi)生監(jiān)督，保證化妝品的衛(wèi)生質(zhì)量和使用安全，保障消費者健康，制定本條例”的規(guī)定可以看出，化妝品與人體健康有關(guān)，符合《特別規(guī)定》第二條“本規(guī)定所稱產(chǎn)品除食品外，還包括食用農(nóng)產(chǎn)品、藥品等與人體健康和生命安全有關(guān)的產(chǎn)品”的適用范圍要求；《國家質(zhì)量監(jiān)督檢驗檢疫總局關(guān)于〈國務(wù)院關(guān)于加強食品等產(chǎn)品安全監(jiān)督管理的特別規(guī)定〉若干問題的實施意見》(國質(zhì)檢法[2007]454 號)也明確把化妝品列入了《特別規(guī)定》適用的產(chǎn)品范圍。因此，筆者認為《特別規(guī)定》可以適用于化妝品。

值得注意的是，《特別規(guī)定》適用于化妝品監(jiān)管后，也會給實際監(jiān)督執(zhí)法帶來一定的問題?！短貏e規(guī)定》與《化妝品衛(wèi)生監(jiān)督條例》同屬于行政法規(guī)層次，但是《特別規(guī)定》屬于新法、特別法?！短貏e規(guī)定》第二條規(guī)定：“對產(chǎn)品安全監(jiān)督管理，法律有規(guī)定的，適用法律規(guī)定；法律沒有規(guī)定或者規(guī)定不明確的，適用本規(guī)定?！被瘖y品監(jiān)管領(lǐng)域尚無法律，那么《特別規(guī)定》與《化妝品衛(wèi)生監(jiān)督條例》有規(guī)定不一致之處，就應(yīng)當優(yōu)先適用《特別規(guī)定》，由此，在化妝品監(jiān)管中就會出現(xiàn)處罰基準過高的問題，而且目前還沒有新的化妝品監(jiān)管法律、行政法規(guī)立法規(guī)劃，這種問題可能還將持續(xù)存在很長一段時間。

目前，根據(jù)化妝品市場的實際情況，盡快修訂《化妝品衛(wèi)生監(jiān)督條例》是當務(wù)之急，新條例的修訂應(yīng)考慮對化妝品安全的基本問題做出統(tǒng)一性規(guī)定，確定法定的化妝品定義和范圍，明確化妝品安全監(jiān)管的執(zhí)法主體，同時，賦予執(zhí)法主體權(quán)威性。制定各種配套的化妝品法規(guī)并對與《化妝品衛(wèi)生監(jiān)督條例》不同的方面進行更明確、更具體的規(guī)定，包括化妝品原料的監(jiān)管、化妝品包裝標簽說明書的監(jiān)管、化妝品生產(chǎn)企業(yè)良好生產(chǎn)規(guī)范、日常監(jiān)督檢查、從業(yè)人員管理、化妝品信息公開制度、產(chǎn)品召回制度等方面的法律法規(guī)。清理和完善已有法律法規(guī)體系，盡可能減少和避免立法和執(zhí)法的相互沖突，確保法規(guī)的統(tǒng)一性、完整性和權(quán)威性，同時，修訂法律法規(guī)要與國際接軌，在查找監(jiān)管漏洞的基礎(chǔ)上，有計劃地推進化妝品監(jiān)管法律法規(guī)和規(guī)章制度的制定、修訂和整合工作，將化妝品安全監(jiān)管法律、法規(guī)和規(guī)章的制定納入世界經(jīng)濟一體化的范圍內(nèi)，不斷根據(jù)國內(nèi)外環(huán)境的變化及時跟進和修訂相關(guān)內(nèi)容。

化妝品標識待規(guī)范

目前，市場上的化妝品包裝做得越來越精美，標識、標簽卻越來越不規(guī)范，一些商家為滿足消費者對進口化妝品的推崇，使得部分國產(chǎn)化妝品標簽以英文、日文、韓文等外文為主，吸引消費者購買。中文則印在最小的展示版面，甚至根本沒有中文標識，致使一些標識、標簽不規(guī)范的產(chǎn)品出現(xiàn)在市場。

關(guān)于特殊用途的化妝品，按照《條例》規(guī)定，生產(chǎn)特殊用途的化妝品需取得批準文號，必須經(jīng)過食品藥品監(jiān)管部門對產(chǎn)品的成分、包裝等進行審批后，才準予上市，而一般用途化妝品則不實行批準文號管理。我國特殊用途化妝品的審批程序較為嚴格，審批周期較長，費用較高。而化妝品更新?lián)Q代的速度又很快，許多商家就利用“藥妝”等營銷概念打擦邊球，用普通化妝品冒充特殊用途化妝品或者特殊用途化妝品夸大功效。甚至一些特殊用途化妝品，未經(jīng)批準即上市銷售，產(chǎn)品最小包裝上沒有標識批準文號；有的產(chǎn)品即使取得了批準文號，也是一號多用，如部分染發(fā)劑，多色系共用同一批準文號；還有的是套用別的產(chǎn)品批準文號生產(chǎn)上市。導(dǎo)致特殊用途化妝品市場魚龍混雜，產(chǎn)品夸大功效，夸大宣傳的現(xiàn)象時有發(fā)生，嚴重損害消費者的利益。

針對市場上化妝品的標簽、標識混亂的問題應(yīng)加大規(guī)范標識的力度，規(guī)范化妝品市場秩序?！痘瘖y品標識管理規(guī)定》明確規(guī)定，化妝品標簽標識內(nèi)容必須真實、科學(xué)、完整，不得通過宣傳所用原料的功能來暗示產(chǎn)品實際不具有或不允許宣傳的效果。從源頭治理，要求生產(chǎn)企業(yè)在遵守規(guī)定的同時，產(chǎn)品標簽說明書應(yīng)進一步規(guī)范，應(yīng)標明化妝品名稱、生產(chǎn)者的名稱和地址、凈含量、全成分表、產(chǎn)品標準、生產(chǎn)日期和有效使用期限、生產(chǎn)許可證標識和編號，以及可能引起的不良反應(yīng)、注意事項與使用方法等全部內(nèi)容，盡可能在產(chǎn)品說明書上詳細注明，特殊用途化妝品還應(yīng)標明批準文號，產(chǎn)品應(yīng)在上市前應(yīng)經(jīng)過食藥監(jiān)管部門的備案，尤其是標簽說明書經(jīng)審核后方可銷售。

政策執(zhí)行待加強

國產(chǎn)非特殊用途化妝品備案制度執(zhí)行不到位。國家食品藥品監(jiān)督管理總局《關(guān)于印發(fā)國產(chǎn)非特殊用途化妝品備案管理辦法的通知》（國食藥監(jiān)[2011]181 號）明確說明，自2011 年10 月1 日起首次投放市場的國產(chǎn)非特殊用途化妝品，應(yīng)當按照《國產(chǎn)非特殊用途化妝品備案管理辦法》的有關(guān)要求備案。2011 年10 月1 日前已投放市場但未按《化妝品衛(wèi)生監(jiān)督條例》及其《實施細則》有關(guān)要求備案的，應(yīng)在2012 年12 月31 日前，按照《國產(chǎn)非特殊用途化妝品備案管理辦法》的有關(guān)要求備案。已投放市場且已按《化妝品衛(wèi)生監(jiān)督條例》及其《實施細則》有關(guān)要求備案的，不需要重新提交資料進行備案，但應(yīng)在2012 年12 月31 日前辦理《國產(chǎn)非特殊用途化妝品備案登記憑證》。在辦理涉及外省市化妝品生產(chǎn)企業(yè)的案件時發(fā)函協(xié)查，多次收到外省市食品藥品監(jiān)督管理局內(nèi)容為涉案產(chǎn)品未備案回函。可見自《國產(chǎn)非特殊用途化妝品備案管理辦法》實施至今兩年的多時間，執(zhí)行情況并不理想。

在推進深化國產(chǎn)非特殊用途化妝品備案工作中，食藥監(jiān)管部門應(yīng)體現(xiàn)風(fēng)險控制的監(jiān)管理念，以原配方、風(fēng)險評估、銷售包裝為關(guān)鍵風(fēng)險控制點，以第三方檢驗，備案后核查為風(fēng)險管理控制方法。要強化企業(yè)的產(chǎn)品安全責(zé)任，上市前履行告知性備案是企業(yè)的法定義務(wù)，產(chǎn)品的安全性、質(zhì)量可控性等備案資料有標準規(guī)范。企業(yè)對備案資料的真實性、完整性等負有完全責(zé)任。推進事后監(jiān)管的重心轉(zhuǎn)移，告知性備案義務(wù)在前，備案后監(jiān)督責(zé)任在后，信息確認前核查和信息確認后檢查雙管齊下，實現(xiàn)了“嚴進寬管”到“寬進嚴管”的重心轉(zhuǎn)移。明確違法違規(guī)的法律責(zé)任，做到備案后有監(jiān)督，監(jiān)督后有查處，查處后有擔(dān)責(zé)，擔(dān)責(zé)后有公開。同時要實現(xiàn)信息資源的全國共享，在國家食藥監(jiān)管總局備案系統(tǒng)平臺上統(tǒng)一實施備案，在國家食藥監(jiān)管總局政務(wù)網(wǎng)站上統(tǒng)一公布備案信息，在國家食藥監(jiān)管總局政務(wù)網(wǎng)站統(tǒng)一標注違規(guī)信息，將備案信息公開透明化。同時要創(chuàng)造社會共治的良好條件，備案信息的統(tǒng)一、規(guī)范、權(quán)威；備案信息可查、可驗、可用；備案信息對全社會共享、共用，讓市場這只看不見的手放得更開，讓監(jiān)管這只看得見的手用得更好。真正做到有效規(guī)范化妝品市場秩序，保證化妝品的衛(wèi)生質(zhì)量和使用安全，保障消費者健康。