顧秀麗

摘 要：上海的戶(hù)籍制度改革體現(xiàn)了漸進(jìn)決策理論模型的特征，通過(guò)調(diào)整戶(hù)籍政策將附著在戶(hù)籍制度上的利益進(jìn)行合理調(diào)整與再分配，從而達(dá)到特定時(shí)期內(nèi)不同利益群體間的利益均衡。該文擬以居住證時(shí)代為背景，通過(guò)剖析上?！熬幼∽C轉(zhuǎn)戶(hù)籍”政策來(lái)闡述漸進(jìn)決策模型在上海戶(hù)籍制度改革中的運(yùn)用。

關(guān)鍵詞：戶(hù)籍制度 居住證 漸進(jìn)模型 利益均衡

中圖分類(lèi)號(hào)：D631.42 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：1674-098X（2014）04（b）-0167-04

Progressive decision-making models application in Shanghai population management reform

GU Xiuli

（Yangtze Estuary Waterway Administration Bureau， Shanghai，200003）

Abstract：Shanghais population management policy reform has the property in using the progressive decision-making model to adjust and redistribute the household registers benefit in order to balance the benefit between different class in specific time. In this paper， it shows the progressive decision-making model application in Shanghai population management reform by analysis the policy to get household register under the circumstance of getting residence permit before.

Key words：household register residence permit progressive decision-making model benefit balance

筆者就職于單位人事管理部門(mén)，每年都要經(jīng)辦非上海戶(hù)籍的各類(lèi)人員人才引進(jìn)及居住證事宜。2014年的全國(guó)兩會(huì)后，人口戶(hù)籍政策再一次進(jìn)行了調(diào)整與明確。有專(zhuān)家學(xué)者認(rèn)為，中國(guó)戶(hù)籍制度的改革逐步從形式走向?qū)嵸|(zhì)。中國(guó)的戶(hù)籍改革從未停止過(guò)，改革的進(jìn)程曲折而緩慢。戶(hù)籍制度改革的歷史沿革如何？戶(hù)籍制度改革背后的深層次原因是什么？改革遭遇的阻力為何形成？作為普通公民應(yīng)該如何來(lái)理解當(dāng)前的戶(hù)籍改革制度改革的利弊？對(duì)于今后的戶(hù)籍制度改革又該抱有怎樣的期盼與希望？本人將結(jié)合工作實(shí)際，擬從上海戶(hù)籍制度變革的視角切入來(lái)完成此篇論文。

1 問(wèn)題的提出

2009年，上海市政府頒布了《持有（上海市居住證）人員申辦本市常住戶(hù)口試行辦法》及其實(shí)施細(xì)則。此項(xiàng)政策被稱(chēng)為“居住證轉(zhuǎn)戶(hù)籍”政策，明確持有上海市居住證的人員在同時(shí)符合下列條件時(shí)可以申辦上海市常住戶(hù)口：

（1）持有《上海市居住證》滿(mǎn)7年；（2）持證期間按規(guī)定參加本市城鎮(zhèn)社會(huì)保險(xiǎn)滿(mǎn)7年；（3）持證期間依法在本市繳納所得稅；（4）在本市被聘任為中級(jí)及以上專(zhuān)業(yè)技術(shù)職務(wù)或者具有技師（國(guó)家二級(jí)以上職業(yè)資格證書(shū)）以上職業(yè)資格，且專(zhuān)業(yè)及工種對(duì)應(yīng)；（5）無(wú)違反國(guó)家及本市計(jì)劃生育政策規(guī)定行為、治安管理處罰以上違法犯罪記錄及其他方面的不良行為記錄。

《持有（上海市居住證）人員申辦本市常住戶(hù)口試行辦法》第五條

此外，持證人員在符合一定條件的情況下，可以?xún)?yōu)先申辦上海市常住戶(hù)口。此項(xiàng)政策出臺(tái)時(shí)間尚短，政策效果如何有待觀察，但此項(xiàng)政策的出臺(tái)引起了廣泛而熱烈的討論。綜合各方觀點(diǎn)來(lái)看，評(píng)價(jià)主要可以歸納為三種：

（1）“居住證轉(zhuǎn)戶(hù)籍”政策，為“外地人”獲得上海戶(hù)籍提供了可能，封閉的戶(hù)籍制度出現(xiàn)了松動(dòng)，是戶(hù)籍制度改革的可喜進(jìn)步，感到歡欣鼓舞；

（2）“居住證轉(zhuǎn)戶(hù)籍”政策，看似使“外地人”看到了獲得上海戶(hù)籍的希望，實(shí)際門(mén)檻對(duì)大多數(shù)“外地人”來(lái)說(shuō)高不可攀，沒(méi)有實(shí)際意義；

（3）“居住證轉(zhuǎn)戶(hù)籍”政策實(shí)施后，擔(dān)心大量“外地人”涌入上海，擠占現(xiàn)有的就業(yè)機(jī)會(huì)和公共資源，將會(huì)侵害“上海人”的利益。

以上觀點(diǎn)各自代表著某一社會(huì)群體對(duì)“居住證轉(zhuǎn)戶(hù)籍”政策的評(píng)價(jià)，基于各自利益和立場(chǎng)，各有道理，但非完全客觀公正的。因此，該文擬引入漸進(jìn)決策模型，對(duì)“居住證轉(zhuǎn)戶(hù)籍”政策提出自己的分析和評(píng)價(jià)。

2 理論模型

漸進(jìn)決策模型是公共政策分析的理論模型之一，由林德布洛姆提出。該模型把公共政策看作是一個(gè)自利的決策者和廣泛的參與群體基于各自的利益和偏好，通過(guò)妥協(xié)調(diào)適，使最終的決策具有實(shí)踐的可行性，并使政策達(dá)到動(dòng)態(tài)平衡的過(guò)程。漸進(jìn)決策模型包含兩組基本命題：（1）公共政策實(shí)際上只是以往政策的持續(xù)，是根據(jù)過(guò)去的經(jīng)驗(yàn)而對(duì)現(xiàn)行的政策做出的局部的、邊際性的調(diào)適，更多地關(guān)注于彌補(bǔ)缺陷而不是追求激進(jìn)或革命性的宏大目標(biāo)；（2）決策者并不把作出一項(xiàng)決策或出臺(tái)一項(xiàng)政策看作一個(gè)公共問(wèn)題的終結(jié)，而是一個(gè)不斷試錯(cuò)、不斷修正的過(guò)程。

公共政策的目的，歸根結(jié)底在于對(duì)利益的調(diào)配。就某一項(xiàng)具體的公共政策而言，在漸進(jìn)決策模型的視野中，其實(shí)質(zhì)是政府通過(guò)調(diào)整，把附著在原有政策（制度）上的利益轉(zhuǎn)移或分流到新的政策（制度）上，由此校正原有政策（制度）所附著的利益對(duì)于不同社會(huì)群體的配置不均衡狀況，進(jìn)而謀求實(shí)現(xiàn)這些利益在社會(huì)成員之間的相對(duì)平衡。筆者認(rèn)為，應(yīng)當(dāng)從以下幾個(gè)角度對(duì)公共政策加以觀察。

2.1 城市政府：決策的主體endprint

一項(xiàng)公共政策可能存在廣泛的參與群體，但其決策的主體只能有一個(gè)——政府。

（1）被動(dòng)的政府

所謂“被動(dòng)的政府”，是指政府制定公共政策，往往不是一種主動(dòng)行為，而是在某些力量的刺激和推動(dòng)下，做出的“被動(dòng)”反應(yīng)。這些刺激和推動(dòng)政府制定公共政策的力量主要有兩個(gè)方面：經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和社會(huì)的發(fā)展。一方面，近三十年來(lái)，中國(guó)各級(jí)政府的主要任務(wù)就是發(fā)展經(jīng)濟(jì)，政府制定的各項(xiàng)公共政策主要是為了滿(mǎn)足經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要。但在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)不斷向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型的三十年中，計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代的政策與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)時(shí)代的政策長(zhǎng)期共存，政策環(huán)境的變化，使其在經(jīng)濟(jì)、政治和社會(huì)等方面均產(chǎn)生了困境與矛盾。另一方面，在經(jīng)濟(jì)發(fā)展的同時(shí)，社會(huì)發(fā)展也相應(yīng)有所提高，公眾利益的表達(dá)、公民意識(shí)的提高、公共參與的增多，均體現(xiàn)了這種趨勢(shì)。

（2）追求利益的政府

政府往往需要在某些力量的推動(dòng)下才會(huì)制定并推出公共政策，但政府并不完全是一個(gè)被動(dòng)消極、樂(lè)于無(wú)所作為的角色。政府往往也會(huì)在某些時(shí)候，根據(jù)其自身的偏好和判斷，制定其認(rèn)為符合經(jīng)濟(jì)、社會(huì)發(fā)展需求的公共政策（是不是真的符合是另外一回事）。無(wú)論出于主動(dòng)還是被動(dòng)，政府制定公共政策的根本動(dòng)力仍然在于對(duì)于利益的追求。一方面，政府追求公共利益，滿(mǎn)足公眾日益豐富和苛刻的需求，謀求地方經(jīng)濟(jì)、社會(huì)的全面發(fā)展，達(dá)成一項(xiàng)或若干項(xiàng)中長(zhǎng)期的戰(zhàn)略目標(biāo)；另一方面，政府也有其自身的利益偏好，如希望在實(shí)現(xiàn)公共利益的同時(shí)，也能通過(guò)GDP、稅收等指標(biāo)數(shù)額的大幅增加來(lái)體現(xiàn)其政績(jī)，通過(guò)滿(mǎn)足部分社會(huì)群體訴求來(lái)消除或減少對(duì)政府的質(zhì)疑和批評(píng)。只有當(dāng)公共利益和政府自身利益偏好一致時(shí)，政府制定的公共政策才是最有效率和最令人滿(mǎn)意的。

（3）理性的政府

一個(gè)追求利益（無(wú)論是公共利益還是其自身的利益）的政府，必然是理性的政府。其懂得綜合運(yùn)用所能掌握的各種信息，并做出理性的決策――即選擇最優(yōu)的方案，訴諸最適當(dāng)?shù)氖侄危o予最小的投入，付出最小的代價(jià)，謀求最佳的結(jié)果。當(dāng)公眾及輿論追求某種價(jià)值或提出某些利益訴求的時(shí)候，常常顯得十分急迫，而政府給予的回應(yīng)與滿(mǎn)足卻又總是顯得緩慢而有限，于是政府會(huì)遭到普遍的抱怨甚至是激烈的批評(píng)?？陀^而言，這種情況并不能完全歸咎于政府——公眾輿論往往專(zhuān)注于討論“是與非”，而政府決策則更關(guān)注權(quán)衡“利與弊”。作為公共政策提供者的政府，決定著何時(shí)、以何方式、出臺(tái)何種政策、提供何種公共產(chǎn)品，在“權(quán)衡利弊”邏輯支配下對(duì)公眾需求保守的滿(mǎn)足，恰是政府理性的具體表現(xiàn)。畢竟，由于公共資源的有限，公共政策對(duì)各方利益的調(diào)整，很難達(dá)到帕累托最優(yōu)的境界，滿(mǎn)足部分群體的利益訴求則可能觸及其他既得利益群體。政府所制定的公共政策，必然也必須以維持公共秩序和社會(huì)總體穩(wěn)定為前提，因此，公眾的利益及價(jià)值追求，既要與經(jīng)濟(jì)、社會(huì)發(fā)展要求相一致，也不能超越政府“理性”所能容忍的尺度。

2.2 政策調(diào)整：利益調(diào)整的途徑

政策調(diào)整是利益調(diào)整的途徑，主要體現(xiàn)以下兩個(gè)特征：

（1）漸進(jìn)性。政策調(diào)整通常是對(duì)各個(gè)社會(huì)群體利益的再次分配。一方面政策調(diào)整往往會(huì)剝離部分社會(huì)群體的既得利益，使其成為政策調(diào)整的“受損群體”，因而容易遭到抗拒和抵制，若政策調(diào)整過(guò)于激進(jìn)，則可能會(huì)進(jìn)一步引起社會(huì)的恐慌；另一方面，面對(duì)激進(jìn)的政策調(diào)整，公共政策的“受益群體”往往也會(huì)對(duì)該項(xiàng)政策的持續(xù)性和穩(wěn)定性抱有疑慮，而表現(xiàn)出遲疑與消極的態(tài)度。因此，一項(xiàng)新的公共政策要想獲得成功，減少推行道路上遇到的阻力與障礙，只能在現(xiàn)有政策的基礎(chǔ)上進(jìn)行有限并可控的調(diào)整，避免對(duì)既得利益群體產(chǎn)生大的沖擊，盡可能通過(guò)共享、讓渡的溫和方式，分流附著在原有政策（制度）上的利益，給政策接受者（無(wú)論是“既得利益群體”或是“受益群體”）以足夠的心理承受空間與時(shí)間，也給政策制定者留下彌補(bǔ)與轉(zhuǎn)圜的余地，最大程度的降低政策調(diào)整所消耗的社會(huì)成本。

（2）改良性。對(duì)一項(xiàng)政策進(jìn)行調(diào)整并不意味著這項(xiàng)政策的終結(jié)，而是通過(guò)試錯(cuò)發(fā)現(xiàn)問(wèn)題，通過(guò)改良進(jìn)行完善的動(dòng)態(tài)過(guò)程。進(jìn)行政策調(diào)整需必須進(jìn)行全程監(jiān)測(cè)與事后評(píng)估，評(píng)判其是否實(shí)現(xiàn)了預(yù)期的政策目標(biāo)，是否取得預(yù)期效益。通過(guò)考察政策“成本＼效益”比率是否最優(yōu)來(lái)判斷政策效率；通過(guò)考察政策出臺(tái)后各個(gè)不同的社會(huì)群體付出成本、取得受益的情況，評(píng)判公共資源的配置是否公平、合理，以及對(duì)政策目標(biāo)群體需求的滿(mǎn)足程度，進(jìn)而不斷修正政策，以期達(dá)到政策調(diào)整實(shí)現(xiàn)相對(duì)利益均衡的目的。

2.3 利益均衡：政策的預(yù)期效益

政策調(diào)整的目的是尋求利益的均衡，它包括既得利益群體與利益缺失群體間的利益均衡，也包括政策（制度）提供者與政策（制度）需求者間的利益均衡。

（1）既得利益群體與利益缺失群體的利益均衡。由于公共資源的有限性和政府提供公共產(chǎn)品的壟斷性，在一定時(shí)期和范圍內(nèi)附著在政策（制度）上的利益是有限和穩(wěn)定的；與此同時(shí)，由于不同社會(huì)群體先天條件以及后天能力的差異，利益的分配往往是不平衡的，既有獲益群體，也同時(shí)存在利益缺失的群體。而利益缺失群體漸趨強(qiáng)烈的利益訴求導(dǎo)致政策（制度）利益在政策接受者之間分配失調(diào)。隨著社會(huì)發(fā)展，既得利益群體與利益缺失群體之間的利益分配矛盾加深，引發(fā)一系列社會(huì)問(wèn)題，甚至可能導(dǎo)致既得利益群體與利益缺失群體的對(duì)立與沖突。因而，通過(guò)政策調(diào)整將既得利益群體的部分利益剝離，同時(shí)將該部分利益給予利益缺失群體，并通過(guò)政策或者制度的形式固定下來(lái)，從而在一定時(shí)期內(nèi)，使利益分配涵蓋盡可能多的社會(huì)群體，在盡可能廣大的范圍內(nèi)獲得均衡。

（2）政策（制度）提供者與制度（制度）需求者的利益均衡。政府作為政策（制度）的提供者，在一定程度上是“被動(dòng)”的進(jìn)行決策，推動(dòng)政府的兩股力量分別是社會(huì)發(fā)展的迫切需求和公眾的利益訴求。然而，政府作為“經(jīng)濟(jì)人”進(jìn)行決策時(shí)，必須界定和處理好供需相對(duì)平衡這一命題。一項(xiàng)政策的制定，并不能完全實(shí)現(xiàn)政府的利益偏好（政府想要提供的），也不能完全實(shí)現(xiàn)政策（制度）接受者的需求（公眾顯現(xiàn)實(shí)的需求），政府只有不斷對(duì)政策進(jìn)行調(diào)整直到符合現(xiàn)有條件所能實(shí)現(xiàn)的公共利益（維持供需平衡的狀態(tài)），使政策效率最大化和供需利益最大化。endprint

3 居住證轉(zhuǎn)戶(hù)籍：漸進(jìn)決策模型中的實(shí)證

近10年來(lái)，對(duì)于改革戶(hù)籍制度的訴求和呼聲，是被廣泛討論的公共話題之一，其中最受關(guān)注的是城市落戶(hù)政策。中國(guó)城市落戶(hù)政策是對(duì)城市范圍內(nèi)不同群體進(jìn)行利益分配的基礎(chǔ)性制度，其改革的要點(diǎn)在于能否把附著于城市戶(hù)籍的各類(lèi)權(quán)益，諸如的教育、醫(yī)療、社會(huì)保障等公共服務(wù)和福利進(jìn)行剝離或分流，使更多人群得以共享。在剝離、分流、共享的過(guò)程中，將會(huì)面臨兩組矛盾—— 一是城市原住民和新進(jìn)入者戶(hù)籍利益分配的矛盾；二是持續(xù)增加的城市人口和有限的公共資源之間的矛盾。這兩組矛盾都將是顯性的，但后者是本質(zhì)性的，也是數(shù)十年來(lái)對(duì)外來(lái)人口落戶(hù)城市進(jìn)行嚴(yán)格限制的根本原因，城市原住民和新進(jìn)入者的矛盾，不過(guò)是持續(xù)增加的城市人口和有限的公共資源之間矛盾的具體體現(xiàn)而已。改革開(kāi)放以來(lái)，尤其是在最近的20年左右的時(shí)間里，過(guò)去統(tǒng)一、嚴(yán)厲的城市落戶(hù)政策，在全國(guó)各城市均出現(xiàn)了不同程度的松動(dòng)。這一方面是由于改革開(kāi)放以后，為適應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的需要，中央至地方逐級(jí)放權(quán)，使地方城市政府對(duì)于調(diào)整落戶(hù)政策有了一定的自由裁量權(quán)；另一方面，經(jīng)濟(jì)利益的訴求是地方城市政府局部松動(dòng)落戶(hù)政策，對(duì)外來(lái)人口部分開(kāi)放城市公共資源的重要原因。全國(guó)各城市大致經(jīng)歷了“暫住證-藍(lán)印戶(hù)口-居住證”的沿革，近年來(lái)以上海為代表，又開(kāi)始了“居住證轉(zhuǎn)戶(hù)籍”的政策實(shí)踐，但是總體而言，城市戶(hù)籍制度-落戶(hù)政策的改革，依然是緩慢而保守的。造成這樣的情況，主要仍然是受制于持續(xù)增加的城市人口與有限的公共資源之間的矛盾。因此，對(duì)政府加快改革步伐的督促是必要的，但一些“人權(quán)原教旨主義者”的道德批判則毫無(wú)意義。僅就現(xiàn)實(shí)來(lái)看，城市戶(hù)籍制度-落戶(hù)政策的改革進(jìn)程必然受到客觀條件的限制，并受到城市政府階段性、局部性利益取向的左右。落戶(hù)政策雖然會(huì)繼續(xù)松動(dòng)，但城市政府在相當(dāng)長(zhǎng)的一個(gè)階段內(nèi)，仍然會(huì)通過(guò)設(shè)定落戶(hù)城市的具體條件作為外來(lái)人口真正進(jìn)入城市，無(wú)差別享有城市公共服務(wù)和公共資源的門(mén)檻，以此對(duì)落戶(hù)對(duì)象進(jìn)行篩選，從中選取符合城市政府在一個(gè)階段內(nèi)所需要，并樂(lè)于接納的特定的部分社會(huì)群體。由于本文選取“居住證轉(zhuǎn)戶(hù)籍”政策為切入點(diǎn)，將戶(hù)籍制度改革置于漸進(jìn)決策模型中加以考察，因此，下文將以“居住證”為標(biāo)志，對(duì)“居住證”政策出臺(tái)前后上海戶(hù)籍制度沿革進(jìn)行梳理，以此作為漸進(jìn)決策模型的一個(gè)實(shí)證。

（1）前居住證時(shí)代。解放初期，包括上海在內(nèi)的全國(guó)各地并未對(duì)戶(hù)籍進(jìn)行嚴(yán)格控制；此后，為了把有限的資源集中到城市發(fā)展現(xiàn)代工業(yè)，防止大量人口（尤其是農(nóng)村人口）流入城市（尤其是較為發(fā)達(dá)的大城市）擠占本就十分有限的資源，以1958年出臺(tái)《中華人民共和國(guó)戶(hù)籍登記條例》為標(biāo)志，限制人口自由遷徙權(quán)利及其相關(guān)的社會(huì)福利的二元戶(hù)籍制度得以建立，以上海為代表的大城市開(kāi)始嚴(yán)格控制戶(hù)籍指標(biāo)。文革后，一方面之前很長(zhǎng)一個(gè)時(shí)期未能很好地節(jié)制生育，導(dǎo)致城市人口大量增加，另一方面大量知青回城，落后的城市基礎(chǔ)建設(shè)不堪重負(fù)，難以承載更多的人口，因而直到上世紀(jì)80年代中后期，上海的戶(hù)籍政策雖然也有所放松，但總體上仍然維持了對(duì)外來(lái)人口進(jìn)入的嚴(yán)格限制，對(duì)戶(hù)籍進(jìn)行嚴(yán)厲的“指標(biāo)控制”，幾百萬(wàn)人口的城市每年供給外來(lái)人口的戶(hù)籍指標(biāo)不到一萬(wàn)個(gè)，主要給予上海急需引進(jìn)的人才、歸國(guó)華僑、大學(xué)畢業(yè)生等。20世紀(jì)80年代末期，上海城市人口增速趨緩，城市對(duì)人才需求量增加，戶(hù)籍指標(biāo)開(kāi)始與企業(yè)的投資規(guī)模、所在行業(yè)等因素相關(guān)聯(lián)。1994年，上海為促進(jìn)投資和房地產(chǎn)業(yè)發(fā)展，開(kāi)始試行外來(lái)常住人口藍(lán)印戶(hù)口政策，該項(xiàng)政策實(shí)行后大量城市外來(lái)人口通過(guò)在上海購(gòu)買(mǎi)住房取得藍(lán)印戶(hù)口。①藍(lán)印戶(hù)口是一種介于暫住證與常住戶(hù)口之間的過(guò)渡性戶(hù)口，擁有藍(lán)印戶(hù)口者在參加社會(huì)保險(xiǎn)和醫(yī)療保險(xiǎn)、申請(qǐng)營(yíng)業(yè)執(zhí)照、赴港出國(guó)等方面，享有與本地戶(hù)籍人員相同權(quán)利（但附著于藍(lán)印戶(hù)口上的戶(hù)籍利益仍然少于本地戶(hù)籍）。由于藍(lán)印戶(hù)口數(shù)量增長(zhǎng)過(guò)快，且隨著上海產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整，不再需要依靠藍(lán)印戶(hù)口鼓勵(lì)和刺激房地產(chǎn)市場(chǎng)，上海于2002年停止受理申辦“藍(lán)印戶(hù)口”。

考察“藍(lán)印戶(hù)口”政策的出臺(tái)，就其實(shí)質(zhì)而言，仍在于城市政府吸引資金、增加財(cái)政收入的利益偏好和一些外來(lái)精英獲得本地城市戶(hù)籍利益的訴求找到了交集——通過(guò)向外來(lái)精英（這一階段主要是資本精英）“出售”一種不完整的“戶(hù)口”，滿(mǎn)足其部分戶(hù)籍利益需求，同時(shí)也一定程度上解決了當(dāng)時(shí)房產(chǎn)滯銷(xiāo)的問(wèn)題。由于獲得藍(lán)印戶(hù)口還需繳納諸如“城市增容費(fèi)”之類(lèi)的費(fèi)用，部分相關(guān)的政府部門(mén)也從中獲得了一定的部門(mén)利益。這一過(guò)程帶有明顯的交易特征，但由于只有具備一定資金能力的人才有資格參與這種交易行為，因此，這種行為的公平性是值得探究的。

（2）居住證時(shí)代。經(jīng)過(guò)10多年的高速經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，上海的發(fā)展已經(jīng)走完要素（資源）與投資（資本）驅(qū)動(dòng)階段，正在進(jìn)入技術(shù)（發(fā)明）驅(qū)動(dòng)階段。②政府的利益取向不再局限于吸納資金，而在于獲取對(duì)城市發(fā)展更為重要的“技術(shù)”和“勞動(dòng)力”。所謂的“技術(shù)”，既包括科技、生產(chǎn)技術(shù)，也包括現(xiàn)代服務(wù)和管理的技術(shù)；所謂的“勞動(dòng)力”，既包括直接從事傳統(tǒng)制造業(yè)和服務(wù)業(yè)的低端勞動(dòng)力，也包括從事管理、研發(fā)工作的中高端勞動(dòng)力。經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要，使大量外來(lái)人口流入上海這樣的發(fā)達(dá)城市，也使城市獲得了更多涵蓋低端和中高端需求的勞動(dòng)力。同時(shí)，為了維持城市秩序不因大量外來(lái)人口的進(jìn)入而產(chǎn)生大的混亂和動(dòng)蕩，在停止“藍(lán)印戶(hù)口”制度后，必須以一種新的制度加以替代，一方面繼續(xù)通過(guò)管制與登記的方式對(duì)外來(lái)人口進(jìn)行管理；另一方面，也為盡可能廣泛的外來(lái)人口在城市長(zhǎng)期居住、工作、生活提供了合法性保障。2002年上海主要針對(duì)部分引進(jìn)人才開(kāi)始試行居住證制度，又于2004年擴(kuò)大了居住證使用范圍，在各類(lèi)（主要是引進(jìn)人才、務(wù)工經(jīng)商和投靠親友就讀等）來(lái)滬人員中推行，使更多的外來(lái)人口部分地享受到了上海戶(hù)籍利益。其中，對(duì)于取得居住證的引進(jìn)人才，每年還按照一定比例給予取得上海戶(hù)籍的指標(biāo)。通過(guò)這一制度設(shè)計(jì)，上海在引進(jìn)人才方面取得了顯著的成效——2005年上海通過(guò)居住證引進(jìn)人才的數(shù)量首次超過(guò)了通過(guò)戶(hù)籍引進(jìn)人才的數(shù)量；截至2007年，外來(lái)人才到上海落戶(hù)人數(shù)為2.42萬(wàn)人，而獲得人才類(lèi)居住證的人數(shù)為5.43萬(wàn)人③。應(yīng)該說(shuō)，上海施行的居住證制度相當(dāng)程度地緩解了戶(hù)籍制度對(duì)人才引進(jìn)的束縛，進(jìn)一步激發(fā)了上海這座移民城市的活力和創(chuàng)造力，為這座城市提供了比較好的人口環(huán)境。endprint

通過(guò)觀察可以發(fā)現(xiàn)，居住證制度實(shí)際上是城市政府為了吸引人才，促進(jìn)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展，給予外來(lái)人口的一種行政許可。促使這一政策得以有效施行的原因，仍然在于城市政府和外來(lái)人口各自利益訴求的交集。在這一階段，城市政府的利益取向不再著眼于吸納資金，而是吸引人才，謀求提高城市的戰(zhàn)略競(jìng)爭(zhēng)力，獲取更高層次發(fā)展的內(nèi)在驅(qū)動(dòng)力。回顧前述“前居住證時(shí)代”，通過(guò)在上海購(gòu)買(mǎi)住房取得藍(lán)印戶(hù)口，是進(jìn)而獲得部分上海戶(hù)籍利益的重要途徑，但隨著此后房地產(chǎn)市場(chǎng)需求旺盛，房?jī)r(jià)持續(xù)高位運(yùn)行，通過(guò)“出售”戶(hù)籍刺激房地產(chǎn)市場(chǎng)已無(wú)必要，政府的利益偏好重點(diǎn)開(kāi)始從資金向人才轉(zhuǎn)移，這才有了藍(lán)印戶(hù)口的終止及居住證的替代。而對(duì)于外來(lái)人口而言，其利益取向依然是獲取盡可能多的上海戶(hù)籍利益。獲得居住證的外來(lái)人口在就業(yè)、投資、創(chuàng)業(yè)，以及社會(huì)保障、子女入學(xué)、住房汽車(chē)消費(fèi)、出入境等方面均可享受與上海本地戶(hù)籍居民相同的待遇。相對(duì)于藍(lán)印戶(hù)口政策，“居住證”在外來(lái)人口中的推廣，使得更多外來(lái)人口從中獲益，對(duì)上海戶(hù)籍利益的配置相比過(guò)去更為合理。

（3）后居住證時(shí)代。盡管居住證制度取得了諸多良好的效果，但其畢竟仍然只是一項(xiàng)過(guò)渡性地政策安排，并沒(méi)有真正滿(mǎn)足外來(lái)人口的戶(hù)籍利益訴求，并在實(shí)際運(yùn)行中也逐漸顯露了一些如辦理手續(xù)繁瑣，服務(wù)功能不到位的缺陷。作為一項(xiàng)過(guò)渡性政策安排，居住證制度并沒(méi)有徹底解除現(xiàn)行戶(hù)籍制度對(duì)人才引進(jìn)的束縛——雖然賦予了外來(lái)人口部分上海戶(hù)籍利益，但引進(jìn)人才在注重物質(zhì)報(bào)酬、福利待遇的同時(shí)，更希望獲得身份認(rèn)同和歸屬感，這是“居住證”所難以提供的?！熬幼∽C”意味著持證的外來(lái)人口只是這座城市的過(guò)客，并不能給予其城市主人的歸屬感。實(shí)際上，在居住證得到推廣的同時(shí)，一些居住證持有者卻因獲得上海戶(hù)籍無(wú)望而選擇離開(kāi)這座城市。人才的流失，對(duì)上海構(gòu)筑人才高地的發(fā)展戰(zhàn)略產(chǎn)生了消極影響，再次與政府的利益偏好發(fā)生錯(cuò)位。

2009年出臺(tái)的“居住證轉(zhuǎn)戶(hù)籍”政策是政府為解決利益訴求錯(cuò)位，尋求自身利益偏好與外來(lái)人口利益訴求交集的又一次政策調(diào)整。隨著城市發(fā)展的戰(zhàn)略轉(zhuǎn)變，上海從來(lái)沒(méi)有像近一個(gè)時(shí)期這樣對(duì)“人才”有如此迫切的需求，在培育人才的同時(shí)更應(yīng)該通過(guò)大量引進(jìn)人才來(lái)滿(mǎn)足城市發(fā)展需求。但另一方面，大量外來(lái)人口的進(jìn)入導(dǎo)致城市人口迅速膨脹，進(jìn)而引起住宅、交通、醫(yī)療、環(huán)境等公共資源的緊張。

對(duì)照“居住證轉(zhuǎn)戶(hù)籍”政策的相關(guān)條款，可以發(fā)現(xiàn)“居住證轉(zhuǎn)戶(hù)籍”政策體現(xiàn)了一種“限制人口但不限制人才”思想，為持有居住證的外來(lái)人口獲得上海戶(hù)籍提供了可能。實(shí)際上，“居住證轉(zhuǎn)戶(hù)籍”政策并沒(méi)有終結(jié)現(xiàn)有的居住證制度，而是將戶(hù)籍授予那些為上海城市發(fā)展做出貢獻(xiàn)的人才，為在一個(gè)階段內(nèi)符合政府偏好的外來(lái)人口（通常是外來(lái)人口中的精英群體）獲取上海戶(hù)籍提供了一條比較可靠的制度化渠道。由于這部分外來(lái)精英畢竟只是一小部分人，需要為其配置的公共資源有限，不會(huì)對(duì)城市資源供應(yīng)帶來(lái)很大壓力；而且，這部分外來(lái)精英本身可以為城市發(fā)展帶來(lái)所需的知識(shí)、技能、資金和稅收，也不會(huì)對(duì)本地居民造成大的影響，不會(huì)引起本地居民的反感與抵制。對(duì)政府而言，這樣的政策調(diào)整收益大于成本，符合政府理性，讓這部分外來(lái)人口取得上海戶(hù)籍，是完全可以容忍和接納的。這有點(diǎn)類(lèi)似政府向居住在上海的所有居民（包括本地戶(hù)籍人口和外來(lái)人口）提出一份契約——政府對(duì)外來(lái)人口承諾：只要在一段比較長(zhǎng)但又可以忍受的時(shí)間（通常是7年）里，為這座城市做出符合要求的具體貢獻(xiàn)，就歡迎成為這座城市新的正式成員；對(duì)于已經(jīng)擁有上海戶(hù)籍的原住民，政府承諾：短期內(nèi)外來(lái)人口將不會(huì)沖擊原有的工作和生活秩序，并且被接納的外來(lái)人口對(duì)這座城市和市民都將是有益的，市民大可打消對(duì)于就業(yè)、教育和醫(yī)療資源被擠占的憂(yōu)慮。從本質(zhì)上講，這樣的“契約”仍然是一種交易，政府用政策和承諾，換取外來(lái)精英長(zhǎng)久停留并提供其知識(shí)、技能和資金，也換取原住民對(duì)政策的支持和容忍，實(shí)現(xiàn)制度提供者（政府）和制度需求者（外來(lái)人口）、既得利益群體（擁有上海戶(hù)籍的原住民）與外來(lái)群體（引進(jìn)人才）間在一個(gè)階段內(nèi)相對(duì)的利益均衡。

4 結(jié)語(yǔ)

當(dāng)前，“差別化”成為中國(guó)戶(hù)籍制度改革的的方向，即《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》和中央城鎮(zhèn)化工作會(huì)議均提出的“全面放開(kāi)建制鎮(zhèn)和小城市落戶(hù)限制，有序放開(kāi)中等城市落戶(hù)限制，合理確定大城市落戶(hù)條件，嚴(yán)格控制特大城市人口規(guī)模”。李克強(qiáng)總理在2014年作政府工作報(bào)告時(shí)指出，推動(dòng)戶(hù)籍制度改革，實(shí)行不同規(guī)模城市差別化落戶(hù)政策。把有能力、有意愿并長(zhǎng)期在城鎮(zhèn)務(wù)工經(jīng)商的農(nóng)民工及其家屬逐步轉(zhuǎn)為城鎮(zhèn)居民。對(duì)未落戶(hù)的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口，建立居住證制度。使更多進(jìn)城務(wù)工人員隨遷子女納入城鎮(zhèn)教育、實(shí)現(xiàn)異地升學(xué)，實(shí)施農(nóng)民工職業(yè)技能提升計(jì)劃。穩(wěn)步推進(jìn)城鎮(zhèn)基本公共服務(wù)常住人口全覆蓋，使農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口和城鎮(zhèn)居民共建共享城市現(xiàn)代文明。

上海的“居住證轉(zhuǎn)戶(hù)籍”政策作為一項(xiàng)過(guò)渡性政策，較好的銜接了居住證與戶(hù)籍雙軌并行的體制，使得居住證的“柔性”和戶(hù)籍的“剛性”可以互為補(bǔ)充，給予持有居住證的外來(lái)人口獲取上海戶(hù)籍利益的希望，有利于穩(wěn)定居住證持有人隊(duì)伍，減少優(yōu)秀人才流失。這項(xiàng)政策作為居住證制度的延伸，體現(xiàn)了戶(hù)籍制度改革的連續(xù)性、穩(wěn)定性和改良性。但目前為止，“居住證轉(zhuǎn)戶(hù)籍”政策仍然是一項(xiàng)精英導(dǎo)向的政策，對(duì)于占外來(lái)人口絕大多數(shù)的低端勞動(dòng)力而言，獲取上海戶(hù)籍的門(mén)檻仍高不可攀，作為一項(xiàng)公共政策的公平性依舊存在缺憾。從中國(guó)及上海的戶(hù)籍制度改革進(jìn)程來(lái)看，上海的“居住證轉(zhuǎn)戶(hù)籍”政策已經(jīng)撬動(dòng)了嚴(yán)絲合縫的“戶(hù)籍之門(mén)”，希望之光已隱約地照射出來(lái)。作為公眾利益需求和政府理性邏輯支配下的產(chǎn)物，戶(hù)籍制度改革將沿著“漸進(jìn)”的道路繼續(xù)緩慢而保守地走下去。其中最為關(guān)鍵是將政策制度化，并通過(guò)不斷的修正和調(diào)適，向更高等級(jí)制度演進(jìn)。戶(hù)籍改革的終極目標(biāo)是將附著于戶(hù)籍之上的利益徹底剝離，戶(hù)籍將不再是公民劃分為一等公民或二等公民的標(biāo)簽，也不再是限制公民遷徙自由的無(wú)可奈何的路障?？梢?jiàn)，政府仍在努力，也許需要我們付出的只是時(shí)間和耐心。

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注釋

① 高路.專(zhuān)家解讀上海戶(hù)籍制度沿革方向[EB/OL].新華網(wǎng)，2009-02-23.

② 姚裕群.人口大國(guó)的希望—人力資源經(jīng)濟(jì)概論[M].中國(guó)人口出版社，1991：182.

③ 王志平.上海，邁向國(guó)際經(jīng)濟(jì)中心城市[M].上海人民出版社，2007：184.endprint