關(guān)于歐盟科技政策若干問題的思考

方新英++胡維佳

1 歐洲附加價(jià)值

1.1 歐洲附加價(jià)值：歐盟科技政策的價(jià)值基礎(chǔ)和價(jià)值追求

歐盟科技政策本質(zhì)上，是成員國基于共同需求既合作又競(jìng)爭(zhēng)的產(chǎn)物。共同需求在具體內(nèi)容上隨時(shí)代的不同而調(diào)整變化，但作為一種價(jià)值目標(biāo) 具有高度穩(wěn)定性，制約著歐盟科技政策的存在與發(fā)展。從價(jià)值實(shí)現(xiàn)過程看，滿足共同需求的過程就是對(duì)歐盟水平科學(xué)技術(shù)活動(dòng)產(chǎn)生的歐洲附加價(jià)值的追求過程。一旦共同需求不存在，或歐盟水平的科學(xué)技術(shù)活動(dòng)不能創(chuàng)造歐洲附加價(jià)值，相關(guān)活動(dòng)就會(huì)因得不到成員國的支持而陷入困境。因 此，歐洲附加價(jià)值是歐盟科技政策的價(jià)值基礎(chǔ)和價(jià)值目標(biāo)，它將歐盟水平的科學(xué)技術(shù)活動(dòng)與成員國單獨(dú)或通過雙邊及多邊合作進(jìn)行的科學(xué)技術(shù)活動(dòng)區(qū)別開來，并直接決定著歐盟科技政策的存在和發(fā)展。

在不同歷史時(shí)期歐盟水平科學(xué)技術(shù)活動(dòng)的法律文件中，在共同研究計(jì)劃與項(xiàng)目的目標(biāo)、選擇及評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)中均能找到關(guān)于歐洲附加價(jià)值的規(guī)定。

20世紀(jì)70年代，在以信息技術(shù)革命為標(biāo)志的新科技革命快速發(fā)展及歐共體第一次擴(kuò)大的鼓舞 下，為了 “通過協(xié)調(diào)或匯聚他們的潛力”，獲得“比本國資源與市場(chǎng)所能提供的更多的權(quán)力和談判能力”，歐共體決定“協(xié)調(diào)成員國科學(xué)技術(shù)領(lǐng)域的政策，定義并聯(lián)合實(shí)施符合共同體利益的科學(xué)技術(shù)項(xiàng)目”?！胺瞎餐w利益”被詮釋為有效性、跨國性質(zhì)、大市場(chǎng)和共同需求，“符合共同體利益”成為選擇研究項(xiàng)目的標(biāo)準(zhǔn)。

就歐盟科技政策的發(fā)展而言，在20世紀(jì)70年代歐盟形成了高度共識(shí)，但遠(yuǎn)不能說歐盟科技政策已經(jīng)形成。蔓延幾乎整個(gè)70年代的經(jīng)濟(jì)滯脹既 破壞了歐共體在科技領(lǐng)域的合作，同時(shí)也使美國和日本在新興技術(shù)領(lǐng)域形成了對(duì)歐技術(shù)差距，兩方面共同加速了歐共體科技政策的形成。《單一歐 洲文件》將歐盟科技政策目標(biāo)確立為“加強(qiáng)歐洲工業(yè)的科學(xué)技術(shù)基礎(chǔ)，并促使歐洲工業(yè)更具國際水平的競(jìng)爭(zhēng)力”，以法律形式將歐共體科技政策的目標(biāo)明確限定為：在歐洲水平創(chuàng)造價(jià)值，滿足成員國的共同需求，即共同體科學(xué)技術(shù)活動(dòng)必須具備歐洲附加價(jià)值。

歐洲附加價(jià)值同樣存在于歐盟研究項(xiàng)目的評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)中?！稓W共體RTD框架計(jì)劃五年評(píng)估報(bào)告（1997）》指出，歐洲附加價(jià)值應(yīng)該是歐共體科技 發(fā)展戰(zhàn)略的兩個(gè)重要原則之一，但以往的框架計(jì)劃沒有給予歐洲附加價(jià)值足夠的優(yōu)先地位。因此，當(dāng)時(shí)正處于準(zhǔn)備階段的第五框架計(jì)劃將共同 體附加價(jià)值與輔從原則作為選擇專門計(jì)劃的首要標(biāo)準(zhǔn)。這意味著，如果不能產(chǎn)生歐洲附加價(jià)值，即使研究計(jì)劃本身的科學(xué)價(jià)值、經(jīng)濟(jì)價(jià)值與社會(huì) 價(jià)值十分明顯，也不可能獲得共同體的資助。

2007年以來的經(jīng)濟(jì)危機(jī)使各國面臨著普遍的財(cái)政緊縮，歐盟預(yù)算的必要性及其優(yōu)先領(lǐng)域的選擇也面臨著空前的挑戰(zhàn)。在此背景下，歐盟委員會(huì)提出了測(cè)試歐盟公共支出必要性的五條核心原則，其中歐洲附加價(jià)值位列第二，被定義為效果、效率與協(xié)同，即只有在歐盟水平的行動(dòng)才能獲得相應(yīng)結(jié)果、更高投資效率及協(xié)同效應(yīng)。以 歐洲附加價(jià)值作為歐盟公共支出必要性的重要測(cè)試原則影響到歐盟預(yù)算優(yōu)先領(lǐng)域的評(píng)價(jià)與選擇，并導(dǎo)致現(xiàn)有優(yōu)先領(lǐng)域的調(diào)整，如何調(diào)整則最終取 決于歐洲的戰(zhàn)略需求。無論是2008年的“歐洲經(jīng)濟(jì)復(fù)興計(jì)劃”還是后來的“歐洲2020戰(zhàn)略”，均將研究與創(chuàng)新作為重要的戰(zhàn)略支撐要素，這意味 著歐盟對(duì)研究與創(chuàng)新領(lǐng)域的投入將因此而得到加強(qiáng)，且實(shí)現(xiàn)歐洲附加價(jià)值依然是歐盟科技政策的核心價(jià)值目標(biāo)。

1.2 歐盟科技政策中歐洲附加價(jià)值的實(shí)現(xiàn)形式

作為歐盟科技政策的核心指導(dǎo)原則和價(jià)值目標(biāo)，歐洲附加價(jià)值以什么樣的形態(tài)存在，其實(shí)現(xiàn)途徑如何也是理解歐盟科技政策的一個(gè)關(guān)鍵方面。 歐盟委員會(huì)認(rèn)為歐盟預(yù)算在研究領(lǐng)域形成了如下歐洲附加價(jià)值：達(dá)到臨界規(guī)模；克服國家邊界障礙；促進(jìn)研究人員與工業(yè)界的對(duì)話與聯(lián)系；實(shí)現(xiàn)世界范圍的卓越性；建立強(qiáng)大的研究基礎(chǔ)設(shè)施； 實(shí)現(xiàn)投資的杠桿效應(yīng)。它們標(biāo)志著歐盟科技政 策至今取得的主要成就，也是未來需要持續(xù)推進(jìn)的重要政策目標(biāo)。從歐盟科技政策實(shí)踐看，歐洲附加價(jià)值主要通過以下途徑實(shí)現(xiàn)：

（1）匯聚與動(dòng)員稀缺資源，達(dá)到臨界規(guī)模。

（2）既合作又競(jìng)爭(zhēng)，促進(jìn)歐洲科學(xué)技術(shù)卓越發(fā)展。

（3）建立網(wǎng)絡(luò)聯(lián)系，促進(jìn)知識(shí)擴(kuò)散及其開發(fā) 利用。

（4）完善與優(yōu)化協(xié)調(diào)機(jī)制，實(shí)現(xiàn)政策投入的協(xié)同效應(yīng)。

（5）歐盟投資形成的杠桿效應(yīng)。

受自身制度條件的制約，各種途徑在實(shí)現(xiàn)歐洲附加價(jià)值過程中的效率互不相同。由于歐盟在研究領(lǐng)域的支出規(guī)模有限，近90%的研究資源仍 掌握在成員國手中，要最大化實(shí)現(xiàn)歐洲附加價(jià)值，還有賴于制度的進(jìn)一步突破及實(shí)現(xiàn)各國在政策層面的協(xié)調(diào)。

2卓越與聚合

2.1 卓越原則是歐盟科技政策的一塊基石

卓越原則是“加強(qiáng)歐洲工業(yè)的科學(xué)和技術(shù)基礎(chǔ)”的必然要求，歐盟RTD框架計(jì)劃為實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)做出了持續(xù)努力。

第四框架計(jì)劃首次明確提出了卓越原則，要求“研究項(xiàng)目的選擇應(yīng)該以它們的科學(xué)技術(shù)卓越 性為基礎(chǔ)”。經(jīng)里斯本戰(zhàn)略推動(dòng)，卓越原則在歐盟科技政策中的地位進(jìn)一步提升，目前正在實(shí)施的歐盟第七框架計(jì)劃突顯了歐盟對(duì)卓越原則的堅(jiān)持和追求。

2010年，歐盟在深度經(jīng)濟(jì)危機(jī)中推出了第二個(gè)整體發(fā)展戰(zhàn)略“歐洲2020戰(zhàn)略”，將歐盟未來10年的發(fā)展戰(zhàn)略定位為實(shí)現(xiàn)智慧型、可持續(xù)和包容性增長(zhǎng)，研究與創(chuàng)新依然是新戰(zhàn)略的核心支撐要素，這也意味著追求卓越依然是歐盟科技政策的一個(gè)重要目標(biāo)。

2.2 聚合：多樣化歐盟必須面對(duì)的問題

隨著歐盟的不斷擴(kuò)大，歐盟內(nèi)部不同國家、地區(qū)之間經(jīng)濟(jì)與社會(huì)發(fā)展水平不一致問題更加突出，嚴(yán)重制約著歐盟在各項(xiàng)政策領(lǐng)域的深化與發(fā) 展，在科學(xué)技術(shù)政策上同樣如此。

這些差距不僅會(huì)影響成員國在特定政策領(lǐng)域的偏好，加大決策過程的復(fù)雜性，其長(zhǎng)期存在甚至擴(kuò)大還可能破壞歐盟作為一個(gè)整體的各項(xiàng)目標(biāo) 的實(shí)現(xiàn)，所以加強(qiáng)經(jīng)濟(jì)與社會(huì)聚合是歐盟一體化進(jìn)程中始終如一的重要目標(biāo)。為了實(shí)現(xiàn)聚合，歐共體不僅要求各成員國協(xié)調(diào)其經(jīng)濟(jì)政策，而且強(qiáng) 調(diào)應(yīng)通過利用結(jié)構(gòu)基金、歐洲投資銀行和其他現(xiàn)有的財(cái)政手段來支持上述目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。endprint

對(duì)歐盟而言，聚合既是一個(gè)經(jīng)濟(jì)目標(biāo)，又具有政治方面的含義。作為經(jīng)濟(jì)目標(biāo)，聚合“是落后地區(qū)（或國家）如何做得更好，即對(duì)發(fā)達(dá)地區(qū) （或國家）的追趕過程，其關(guān)鍵問題是勞動(dòng)生產(chǎn)率 和人均GDP的增長(zhǎng)”。作為政治目標(biāo)，它意味著歐盟內(nèi)部不同成員國之間的協(xié)調(diào)發(fā)展，是共同體內(nèi)部的團(tuán)結(jié)一致以及歐盟作為一個(gè)整體力量持續(xù)發(fā)展的基本前提。體現(xiàn)在科學(xué)技術(shù)政策上，聚合是增加這些國家的研究與開發(fā)投資，增加科學(xué)技 術(shù)專門人才的供給，使之不斷提升自身的科學(xué)技術(shù)能力，更接近實(shí)現(xiàn)共同體整體戰(zhàn)略目標(biāo)的要求。當(dāng)前這一任務(wù)主要通過結(jié)構(gòu)基金與聚合基金實(shí)現(xiàn)。

2.3 卓越與聚合：多層次政策體系中的張力與互補(bǔ)

由前述分析可知，卓越與聚合追求的目標(biāo)不同，遵循的政策原則及項(xiàng)目選擇標(biāo)準(zhǔn)也不相同，二者能否兼容？如何兼容？

《馬約》生效以后，在研究計(jì)劃的設(shè)計(jì)與實(shí)施階段均融入了聚合目標(biāo)。

卓越與聚合，二者既相沖突又具有內(nèi)在一致性，均關(guān)乎歐盟整體發(fā)展戰(zhàn)略的實(shí)現(xiàn)。聚合國家科學(xué)技術(shù)能力的提高無論從經(jīng)濟(jì)意義還是政治意義上都有利于歐盟整體的持續(xù)發(fā)展，有利于推動(dòng)歐洲工業(yè)競(jìng)爭(zhēng)力的提高及歐洲科學(xué)技術(shù)的卓越發(fā)展，但它的實(shí) 現(xiàn)需要不同政策工具的協(xié)同作用。歐洲創(chuàng)新聯(lián)盟旗艦計(jì)劃明確要求以“創(chuàng)新”為核心目標(biāo)協(xié)調(diào)現(xiàn)有的資助工具，將是一次有益的嘗試。

3 基礎(chǔ)研究與應(yīng)用研究

3.1 實(shí)踐中的發(fā)展與調(diào)適：20世紀(jì)90年代之前

歐洲原子能共同體的聯(lián)合核研究展示了大科學(xué)時(shí)代基礎(chǔ)研究在歐共體資助下的成功發(fā)展。由于在科技、經(jīng)濟(jì)、軍事等多方面具有戰(zhàn)略意義， 核研究得到了共同體的大力支持，從1958年至20世紀(jì)60年代中期順利實(shí)施了兩個(gè)五年計(jì)劃。但好景不長(zhǎng)，在對(duì)核能潛力的一片樂觀預(yù)期中，原子 能共同體從研究計(jì)劃轉(zhuǎn)向了工業(yè)計(jì)劃——發(fā)展新型核反應(yīng)堆。這一轉(zhuǎn)變立即帶來了問題，特別是原子能共同體的財(cái)政安排。到1967年，以共同體為基礎(chǔ)開發(fā)新型核反應(yīng)堆的試驗(yàn)被放棄，原子能共同體深陷危機(jī)之中。

但核聚變研究在共同體的資助與協(xié)調(diào)下保持了穩(wěn)定發(fā)展?！盁岷司圩冄芯渴且粋€(gè)長(zhǎng)期合作項(xiàng)目，它包含了成員國在熱核聚變和等離子物理學(xué) 領(lǐng)域采取的所有行動(dòng)?！?991年11月9日，歐洲托克馬克裝置利用氚產(chǎn)生出2000千瓦的能量，同時(shí)限制等離子的時(shí)間達(dá)到2秒。這是世界首屈一指的成果，目前該領(lǐng)域的研究仍在繼續(xù)。在此項(xiàng)目中，歐共體沒有向研究人員提供昂貴的大型實(shí)驗(yàn)設(shè)備，其成功之處在于有一個(gè)強(qiáng)有力的委員會(huì)，它借助成本分擔(dān)的聯(lián)合研究合同有效協(xié)調(diào)成員國的研究計(jì)劃。

進(jìn)入20世紀(jì)80年代“歐洲的RTD政策變得更加傾向一種市場(chǎng)相關(guān)的宗旨”。在歐共體的資助下，以歐洲信息技術(shù)研究與發(fā)展戰(zhàn)略計(jì)劃（ESPRIT） 為代表的一批項(xiàng)目成功實(shí)施，促進(jìn)了預(yù)競(jìng)爭(zhēng)研究的繁榮，奠定了歐盟科技政策的經(jīng)驗(yàn)基礎(chǔ)?；诖耍械膶W(xué)者認(rèn)為：歐盟RTD計(jì)劃包括兩部分——應(yīng)用研究和技術(shù)發(fā)展，技術(shù)發(fā)展限于預(yù)競(jìng)爭(zhēng)研究。

側(cè)重于應(yīng)用研究和預(yù)競(jìng)爭(zhēng)研究的歐盟RTD框架計(jì)劃在多大程度上提高了歐洲工業(yè)的競(jìng)爭(zhēng)力？這個(gè)問題并不容易回答。但是在20世紀(jì)90年代初，歐洲面臨著國際競(jìng)爭(zhēng)劣勢(shì)、經(jīng)濟(jì)衰退、失業(yè)率居高不下卻是不爭(zhēng)的事實(shí)?！皻W洲工業(yè)在那些正在經(jīng)歷緩慢增長(zhǎng)的市場(chǎng)（如鐵路裝備、棉花、紡織和縫紉機(jī)械等）上改善了市場(chǎng)地位；在具有高附加值的市場(chǎng)上，如辦公自動(dòng)化、信息技術(shù)、電子、醫(yī)療和外科設(shè)備，其競(jìng)爭(zhēng)力下降，歐洲工業(yè)的結(jié)構(gòu)也因此沒有能與擴(kuò)張中的新市場(chǎng)的結(jié)構(gòu)保持一致”。這一經(jīng)濟(jì)困境將與《馬約》一起重塑歐盟科技政策。

3.2 為最具活力的知識(shí)經(jīng)濟(jì)奠基：大力發(fā)展基礎(chǔ)研究

歐盟的研究與技術(shù)發(fā)展計(jì)劃側(cè)重于應(yīng)用研究與預(yù)競(jìng)爭(zhēng)研究，但它從來不排斥基礎(chǔ)科學(xué)研究，除受控?zé)岷司圩冄芯客?，海洋科學(xué)、生物科學(xué)、納米科學(xué)等均屬RTD框架計(jì)劃的資助范圍。

隨著里斯本戰(zhàn)略的提出及歐洲研究區(qū)計(jì)劃的確立，歐盟科技政策進(jìn)入到一個(gè)比較積極主動(dòng)的發(fā)展階段。對(duì)歐盟而言，無論是20世紀(jì)60年代的 核研究，還是80年代的預(yù)競(jìng)爭(zhēng)高技術(shù)合作研究，在一定程度上都帶有被動(dòng)趕超特征，是在相對(duì)落后狀態(tài)下進(jìn)行的謀略與安排，目標(biāo)限于特定領(lǐng)域。在里斯本戰(zhàn)略的推動(dòng)下，歐盟開始謀劃積極的歐洲科學(xué)技術(shù)發(fā)展戰(zhàn)略。這一戰(zhàn)略經(jīng)第六框架計(jì)劃的初步發(fā)展，到第七框架計(jì)劃時(shí)期更趨成熟。

經(jīng)過漫長(zhǎng)的討價(jià)還價(jià)，歐盟2014～2020年財(cái)政框架終于在2013年春季峰會(huì)上達(dá)成共識(shí)。與上一個(gè)財(cái)政框架相比，2014～2020財(cái)政框架在總規(guī) 模上略有下降，但用于競(jìng)爭(zhēng)力、增長(zhǎng)和就業(yè)領(lǐng)域 的預(yù)算規(guī)模增長(zhǎng)了約40%。這對(duì)“地平線2020計(jì)劃”是一個(gè)良好的信號(hào)。根據(jù)以往經(jīng)驗(yàn)，各成員國在總體科學(xué)技術(shù)研究計(jì)劃審批過程中的博弈主要是圍繞預(yù)算而非計(jì)劃的具體內(nèi)容展開，可以推斷歐盟層面的基礎(chǔ)科學(xué)研究有望得到進(jìn)一步發(fā) 展。這一發(fā)展不僅沒有改變歐盟科學(xué)技術(shù)政策的基本目標(biāo)，還將在更廣泛的范圍內(nèi)為歐洲知識(shí)經(jīng)濟(jì)與知識(shí)社會(huì)建設(shè)拓展知識(shí)基礎(chǔ)，與應(yīng)用研究、 技術(shù)發(fā)展及創(chuàng)新形成協(xié)同效應(yīng)。endprint