淺談事業(yè)單位的內(nèi)部控制

李竹芬

摘 要：內(nèi)部控制是事業(yè)單位為了防范和管控制經(jīng)濟活動風(fēng)險而建立的內(nèi)部管理系統(tǒng)。內(nèi)部控制活動對于合理保證事業(yè)單位的經(jīng)濟活動合法合規(guī)、資產(chǎn)安全和使用有效、提高服務(wù)效率有著重要的意義。但目前很多事業(yè)單位的內(nèi)部控制功能不夠完善、工作不夠規(guī)范，仍然存在著一些問題。概述了事業(yè)單位內(nèi)部控制及其必要性，分析其存在的薄弱環(huán)節(jié)，并對完善事業(yè)單位內(nèi)部控制提出相應(yīng)的措施，以確保內(nèi)部控制的有效性，進一步提高事業(yè)單位管理水平。

關(guān)鍵詞：事業(yè)單位；內(nèi)部控制；薄弱環(huán)節(jié)；對策

中圖分類號：F271 文獻標志碼：A 文章編號：1673-291X（2014）26-0247-03

一、事業(yè)單位內(nèi)部控制的概念

內(nèi)部控制是事業(yè)單位為了防范和管控制經(jīng)濟活動風(fēng)險而建立的內(nèi)部管理系統(tǒng)。內(nèi)部會計控制的內(nèi)容主要包括對貨幣資金、實物資產(chǎn)、對外投資、工程項目、債權(quán)債務(wù)、成本費用、采購等經(jīng)濟業(yè)務(wù)的控制。

二、事業(yè)單位實行內(nèi)部控制的必要性

首先，內(nèi)部控制是事業(yè)單位會計信息質(zhì)量的有效監(jiān)督手段。內(nèi)部控制體系的一個重要組成部分就是不相容職位的相互分離，通過設(shè)立不相容的崗位，形成財務(wù)的內(nèi)部監(jiān)督和牽制，減少舞弊的出現(xiàn)，確保會計核算的真實性和可靠性，確保國有資產(chǎn)的安全。

其次，內(nèi)部控制引導(dǎo)事業(yè)單位積極應(yīng)對財務(wù)風(fēng)險。在目前市場經(jīng)濟時代，事業(yè)單位跟企業(yè)一樣也要面對著市場環(huán)境的變化，也承擔(dān)著因為市場變化而帶來的風(fēng)險。最后，內(nèi)部控制是事業(yè)單位實現(xiàn)最終目標的保障。事業(yè)單位的經(jīng)營模式不同于一般的企業(yè)，它不以盈利為目的，而是以社會公眾的利益為出發(fā)點。這樣的模式下，更需要建立內(nèi)部控制機制來約束各級領(lǐng)導(dǎo)者的行為，防止有人濫用職權(quán)謀取私利，從而損害公眾的利益。

三、事業(yè)單位內(nèi)部控制的薄弱環(huán)節(jié)

（一）對內(nèi)部控制制度的認識不足

很多事業(yè)單位的管理當(dāng)局雖然意識到了內(nèi)部控制的重要性，但是他們的認識僅僅停留在制度層面上。有些單位錯將經(jīng)濟責(zé)任制當(dāng)成內(nèi)部會計控制制度。殊不知經(jīng)濟責(zé)任制只不過是內(nèi)部控制制度的一個方面，其目的是通過效率指標、質(zhì)量指標等經(jīng)濟效益評價指標對管理人員進行經(jīng)濟責(zé)任制考核，從而提高經(jīng)濟效益。但管理者往往重業(yè)務(wù)技術(shù)和生產(chǎn)經(jīng)營，輕內(nèi)部控制機制。有的單位即使有內(nèi)部控制制度，也讓位于經(jīng)濟業(yè)務(wù)的發(fā)展；有些單位將內(nèi)部會計控制當(dāng)做財務(wù)部門的工作，與其他部門不相關(guān)，造成內(nèi)部會計控制制度失效。事實上，一套完整而嚴密的內(nèi)部控制制度涉及到單位的各個部門和每一位職工，只有單位上下統(tǒng)一認識，才能保證內(nèi)部控制行之有效，才能維護內(nèi)控制度應(yīng)有的嚴肅性。

（二）內(nèi)部崗位權(quán)力制衡功能不完善

事業(yè)單位各職能部門的崗位設(shè)置、權(quán)限劃分，關(guān)系到經(jīng)費運行是否合法、安全，關(guān)鍵是不相容職務(wù)分離，這是內(nèi)部控制制度的精髓。但是，有些單位各職能部門之間的權(quán)力制衡功能不夠完善，不相容職務(wù)未能合法合理地分離，不合法兼崗現(xiàn)象較為普遍；也有些單位雖然已建立崗位職責(zé)和內(nèi)部牽制制度，但并沒有覆蓋到單位的所有人員和各業(yè)務(wù)環(huán)節(jié)，也沒有按照制度執(zhí)行，形成重制度形式，輕執(zhí)行效果；還有些單位受編制限制，人員緊張，崗位安排不盡合理，仍存在一人多崗、崗位互串，不相容崗位兼職現(xiàn)象。決策人、經(jīng)辦人、審核人、記賬人沒有完全分離并相互制約，極易發(fā)生違法違規(guī)行為。

（三）固定資產(chǎn)管理工作不規(guī)范

固定資產(chǎn)賬實不符，固定資產(chǎn)的管理只停留在會計賬面上，實際變動狀況沒有得到準確反映。例如，由于固定資產(chǎn)盤點清查制度不完善，有些固定資產(chǎn)超期服役早已報廢或毀損，完全失去使用價值，但仍掛在會計賬面上沒能按規(guī)定進行核銷處理；新購置的固定資產(chǎn)不及時入賬；已完工的基建項目未能及時竣工決算，已使用多年仍掛在基建賬上；捐贈贊助的固定資產(chǎn)也不入賬進行管理；還有的長期將固定資產(chǎn)借給外單位使用，既沒有手續(xù)也未登記備查賬簿等等。這些做法致使事業(yè)單位存在固定資產(chǎn)的賬實不符和資產(chǎn)流失的現(xiàn)象嚴重。

（四）內(nèi)部控制缺少有效的監(jiān)督

內(nèi)部審計的作用不僅在于監(jiān)督事業(yè)單位的內(nèi)部控制制度執(zhí)行情況，還對良好的內(nèi)部控制環(huán)境具有促進作用。目前，內(nèi)部審計還比較薄弱，導(dǎo)致內(nèi)部控制力弱化，監(jiān)督作用難于體現(xiàn)，致使內(nèi)部控制的信任度和威懾力下降。例如，有的事業(yè)單位應(yīng)設(shè)而未設(shè)專門的內(nèi)部審計機構(gòu)，將內(nèi)部控制職責(zé)全部推給財務(wù)部門來承擔(dān)，然而，財務(wù)部門本身僅是內(nèi)部控制的一個主要執(zhí)行部門，這樣的內(nèi)控不可避免會流于形式。

（五）內(nèi)部控制的執(zhí)行力度不夠

由于事業(yè)單位的業(yè)務(wù)比較固定，核算相對簡單，很多單位就認為內(nèi)部控制不需要很嚴格，結(jié)果內(nèi)部控制的執(zhí)行沒有到位。造成內(nèi)部控制的執(zhí)行力度不夠的原因，一是從單位負責(zé)人到中層管理干部和職工對內(nèi)部控制的重要性認識不足；二是很多事業(yè)單位的工資是固定的，并不和工作的業(yè)績掛鉤，缺乏一定的約束力，導(dǎo)致單位只注重考核、不重視內(nèi)部控制的執(zhí)行效果。

四、完善事業(yè)單位內(nèi)部控制的措施

內(nèi)部控制對單位提高經(jīng)濟效益，保護資產(chǎn)的安全完整，確保有關(guān)法律法規(guī)和規(guī)章制度的貫徹實施有著重要的意義。在市場化程度不斷深化的今天，事業(yè)單位正處于向企業(yè)型單位過渡的特殊時期，這時的內(nèi)部控制制度無論從制度本身還是制度執(zhí)行環(huán)節(jié)都存在著缺陷或不足。對此，應(yīng)當(dāng)從以下幾個方面加強我國事業(yè)單位內(nèi)部控制。

（一）樹立正確的內(nèi)部控制意識，加強對管理層的責(zé)任考核

單位負責(zé)人是內(nèi)部控制的第一負責(zé)人，因此單位負責(zé)人要明確內(nèi)部控制的重要性，注重內(nèi)部控制的執(zhí)行效果，而并不僅僅是制定完善的內(nèi)部控制制度。應(yīng)加強對各級管理者的內(nèi)部控制意識的培養(yǎng)，并把內(nèi)部控制作為員工業(yè)績考核的一部分，增加其約束力。

（二）強化權(quán)力制衡功能

要嚴格遵照《會計法》和國家統(tǒng)一的會計制度和準則，構(gòu)筑健全、規(guī)范、程序嚴密的組織結(jié)構(gòu)體系，合理設(shè)定崗位，明確劃分各崗位的職能、權(quán)限和責(zé)任界定，做到既相互制衡，又防止權(quán)責(zé)脫節(jié)。對此，主要應(yīng)包括三個方面的內(nèi)容：一是嚴格執(zhí)行不相容職務(wù)相分離的原則；二是各職能部門之間要做到相互牽制、檢查和監(jiān)督；三是建立健全內(nèi)部控制管理責(zé)任制和責(zé)任追究制。

對于事業(yè)單位的各業(yè)務(wù)職能部門和執(zhí)行者，都要有相應(yīng)的職責(zé)和權(quán)限，都要保證其有效行使職權(quán)而不受干預(yù)，并保證在各部門之間要進行互相溝通。

（三）加強實物資產(chǎn)管理

針對事業(yè)單位實物資產(chǎn)管理存在的突出問題，一是要建立和完善實物資產(chǎn)的采購、驗收、入庫、領(lǐng)用、計量、維修的崗位責(zé)任制，對各項固定資產(chǎn)和流動資產(chǎn)要指定專人專職管理，減少推脫和扯皮行為；二是要建立嚴格的財產(chǎn)清查制度，明確財產(chǎn)清查的范圍、期限、組織程序，通過定期或不定期的盤點清查，發(fā)現(xiàn)財產(chǎn)的盈虧、毀損或報廢情況，應(yīng)及時查明原因，按照規(guī)定的權(quán)限和程序報批和處置。

（四）加強內(nèi)外監(jiān)管的力度，確保內(nèi)部控制的有效實施

政府相關(guān)部門一方面要從外部加強對事業(yè)單位內(nèi)部控制制度的外部監(jiān)管力度，擴大監(jiān)督的范圍，對事業(yè)單位的內(nèi)部控制的健全性、合理性、有效性每年進行一次監(jiān)督檢查；另一方面單位內(nèi)部要充分發(fā)揮好內(nèi)部審計工作的監(jiān)督作用，建立健全獨立的內(nèi)審機構(gòu)，各事業(yè)單位應(yīng)設(shè)置獨立的內(nèi)審機構(gòu)，獨立行使內(nèi)部審計職能，加強對單位內(nèi)部控制制度的定期檢查和考核。加強內(nèi)外部監(jiān)管是內(nèi)部控制環(huán)境的一個重要因素，通過內(nèi)外部審計評價內(nèi)部控制制度的有效性，使內(nèi)部控制制度更趨完善。

五、事業(yè)單位內(nèi)部控制需要處理好的關(guān)系

內(nèi)部控制所制定的一系列政策和程序都需要依靠事業(yè)單位的領(lǐng)導(dǎo)、內(nèi)部各部門和全體人員共同來實施和完成，因此，需要正確處理好各方面的關(guān)系，才能切實保障事業(yè)單位內(nèi)部控制取得真正的成效。

（一）內(nèi)部控制與事業(yè)單位職工的關(guān)系

內(nèi)部控制強調(diào)的是事業(yè)單位內(nèi)部屬于精神層面的事物，如管理風(fēng)格、管理哲學(xué)、事業(yè)單位文化、內(nèi)部控制意識等。也就是說，內(nèi)部控制過程不可忽視人的因素，應(yīng)注意對人的價值理念的提升，注重良好事業(yè)單位文化的培育。其次，內(nèi)部控制是一種自律系統(tǒng)，事業(yè)單位的每個職工都會充當(dāng)控制與被控制的雙重角色，職工既是內(nèi)部控制的主體，也是內(nèi)部控制的客體，要保證內(nèi)部控制的有效運行，事業(yè)單位的任何人員都不能超越內(nèi)部控制的約束，高素質(zhì)的職工是內(nèi)部控制制度中最基本構(gòu)成要素。

實施內(nèi)部控制要優(yōu)化事業(yè)單位內(nèi)部控制環(huán)境，樹立正確的經(jīng)營理念和較強的風(fēng)險管理意識，加強對職工職業(yè)道德教育和職工隊伍的建設(shè)，提高職工風(fēng)險防范的意識和能力，將內(nèi)部控制管理由個人行為和操作行為提升到整個事業(yè)單位的整體行為，要在事業(yè)單位內(nèi)部營造良好的內(nèi)部控制環(huán)境，強化事業(yè)單位內(nèi)部領(lǐng)導(dǎo)干部與員工的內(nèi)部控制理念，營造良好的內(nèi)部控制環(huán)境支撐。

（二）內(nèi)部控制與內(nèi)部管理的關(guān)系

內(nèi)部控制是事業(yè)單位內(nèi)部管理的一種工具，但不能取代管理，也不能單純將它理解為管理的一部分。在事業(yè)單位的財務(wù)管理規(guī)范化建設(shè)中，建立和完善事業(yè)單位的內(nèi)部控制，讓內(nèi)部控制真正在事業(yè)單位經(jīng)濟管理中發(fā)揮應(yīng)有的作用，促進事業(yè)單位的發(fā)展，使內(nèi)部控制制度成為事業(yè)單位化解風(fēng)險、創(chuàng)造效益的武器。

（三）內(nèi)部控制與第一責(zé)任人的關(guān)系

按照《會計法》的規(guī)定，事業(yè)單位負責(zé)人是事業(yè)單位財務(wù)工作的第一責(zé)任人，領(lǐng)導(dǎo)重視對建立一個有利的控制環(huán)境起著關(guān)鍵性的作用，如果管理者不愿意或沒有意向設(shè)立適當(dāng)?shù)目刂苹虿荒茏袷亟⒌目刂?，那么控制將受到很不利的影響。財?wù)人員作為事業(yè)單位負責(zé)人的理財參謀、內(nèi)管家，要幫助事業(yè)單位負責(zé)人確立事業(yè)單位負責(zé)人對財務(wù)會計工作和內(nèi)部控制制度建設(shè)的“第一責(zé)任主體”意識，使他們在了解內(nèi)部控制基本知識的基礎(chǔ)上，提高對事業(yè)單位內(nèi)部控制體系建設(shè)重要性的認識，培養(yǎng)良好的內(nèi)部控制意識。也能更好地促使事業(yè)單位負責(zé)人在工作中對財務(wù)部門的理解與支持。事業(yè)單位負責(zé)人的內(nèi)部控制意識，也是營造良好的內(nèi)部控制環(huán)境的第一步。

（四）內(nèi)部控制與業(yè)務(wù)流程的關(guān)系

內(nèi)部控制以業(yè)務(wù)流程入手，以全面的風(fēng)險控制為基礎(chǔ)，整合優(yōu)化業(yè)務(wù)流程，為各項財務(wù)風(fēng)險制定相應(yīng)的政策和方案，對每一項關(guān)鍵的業(yè)務(wù)活動設(shè)計規(guī)范的控制程序及操作方法，以此建立完善的內(nèi)部控制體系，進一步完善監(jiān)督機制。

業(yè)務(wù)流程控制旨在必須遵守的標準操作程序。一次完整的經(jīng)濟業(yè)務(wù)一般分為授權(quán)、審批、執(zhí)行、記錄和復(fù)核五個環(huán)節(jié)，分別由不同部門或人員辦理，以實現(xiàn)有效的內(nèi)部控制。通過制訂業(yè)務(wù)流程，對每項經(jīng)濟業(yè)務(wù)實施內(nèi)部控制，保證經(jīng)濟活動的合理、合法、有效。內(nèi)部牽制由適當(dāng)授權(quán)、不相容職責(zé)相分離、獨立檢查等環(huán)節(jié)組成，它是指在辦理一項經(jīng)濟業(yè)務(wù)時必須進行人員分工，而不能由一個部門或一個人完成一項業(yè)務(wù)的全過程，必須有相互制約的其他部門或人員參與，并且工作內(nèi)容需要相互銜接，完成后一步驟工作需基于對前一步驟工作內(nèi)容的正確性檢查。

（五）內(nèi)部控制與會計監(jiān)督的關(guān)系

在內(nèi)部控制活動中，最突出的薄弱環(huán)節(jié)就是缺乏有效監(jiān)督。內(nèi)部控制制度無論多完善，在沒有有效控制、考核的情況下，都很難發(fā)揮出它應(yīng)有的作用。只有對內(nèi)部會計控制施以恰當(dāng)?shù)谋O(jiān)督和嚴格的考核，才能及時對其加以修正。在會計核算過程中如能有效的事前、事中、事后監(jiān)督，將內(nèi)部監(jiān)督與會計管理、預(yù)算管理、財務(wù)管理、收入支出管理、國有資產(chǎn)管理等業(yè)務(wù)結(jié)合起來，寓監(jiān)督于管理之中，就能夠保證會計工作規(guī)范有序地進行，提高內(nèi)部監(jiān)督的有效性。

（六）內(nèi)部控制與會計核算的關(guān)系

會計核算工作必須遵循《會計法》及事業(yè)單位財務(wù)制度等相關(guān)財經(jīng)法規(guī)，從而成為強有力的手段。會計系統(tǒng)的最終結(jié)果是要保證會計信息真實完整。要發(fā)揮會計系統(tǒng)的控制作用，必須強化會計基礎(chǔ)工作，包括在會計工作中實施定期的對賬、盤點與復(fù)核等程序，制訂經(jīng)濟業(yè)務(wù)設(shè)計并使用適當(dāng)?shù)膽{證和記錄，為保證固定資產(chǎn)、對外投資等真實完整及賬實相符，建立資產(chǎn)接觸與記錄使用的授權(quán)、形成資產(chǎn)和記錄的保管制度，對每一筆業(yè)務(wù)實施獨立稽核，會計內(nèi)部控制程序就會得到嚴格的執(zhí)行。

（七）內(nèi)部控制與內(nèi)部審計的關(guān)系

在構(gòu)建內(nèi)部控制體系的過程中，要充分發(fā)揮好內(nèi)部審計工作的監(jiān)督與服務(wù)作用。必須將內(nèi)部審計人員從財務(wù)、會計人員中分離出來，直接對單位法人負責(zé)，監(jiān)督和保護事業(yè)單位資產(chǎn)的安全性，使單位財務(wù)管理朝著良性軌道發(fā)展，內(nèi)部審計工作既是監(jiān)督，也是服務(wù)，是內(nèi)部控制體系中不可缺少的環(huán)節(jié)。它的主要任務(wù)是監(jiān)督本單位經(jīng)濟活動是否按照所制定的方針、政策和計劃執(zhí)行，是否按國家頒布的會計準則進行帳務(wù)處理，會計報表能否真實反映單位的財務(wù)狀況和經(jīng)營狀況，單位經(jīng)濟活動有無違反國家財經(jīng)法律法規(guī)等，增強內(nèi)部審計部門的獨立性，內(nèi)部審計人員另一項重要工作內(nèi)容就是通過對單位內(nèi)部控制制度建設(shè)與落實情況進行檢查，對內(nèi)部控制制度的健全性與有效性進行評價，找出其中的內(nèi)部控制缺陷，提出改進措施，促進事業(yè)單位內(nèi)部控制體系的完善。為確保內(nèi)部審計機構(gòu)和人員的管理，提高審計人員的素質(zhì)，并賦予他們一定的獨立權(quán)限，以確保審計的獨立性、客觀性。在事業(yè)單位構(gòu)建內(nèi)部控制體系的過程中內(nèi)部審計工作是內(nèi)部控制體系中不可缺少的環(huán)節(jié)。

六、內(nèi)部控制的評價

對事業(yè)單位來說，建立和健全內(nèi)部控制制度是一個漸進的過程。必須建立起內(nèi)部控制評價體系，根據(jù)情況的變化和出現(xiàn)的新問題，對相應(yīng)的內(nèi)部控制制度作出及時修正和調(diào)整補充，不斷進行控制自我評價和改進。

事業(yè)單位內(nèi)部控制制度的評價，主要從四個方面來看：一是健全性。評價事業(yè)單位的內(nèi)部控制制度是否全面建立，具體主要在各個需要控制的環(huán)節(jié)是否采取了控制措施，而且是否緊密銜接，并建立了必要的檢查監(jiān)督機制。二是實用性。評價內(nèi)部控制制度是否符合事業(yè)單位的實際情況，是否得到遵循。不切實際的照搬照抄一套模式，必然會影響內(nèi)部控制制度的實施效果。三是協(xié)調(diào)性。評價內(nèi)部控制制度與本事業(yè)單位的總體目標是否一致，各個控制環(huán)節(jié)是否緊密協(xié)作，各項控制措施是否相互配套。四是經(jīng)濟性。評價內(nèi)部控制制度是否符合成本效益原則的標準是，如果控制措施所帶來的效益大于其實施成本，可認為該措施是可行的。但要注意的是，不能只考慮經(jīng)濟性而不顧及健全性，兩者應(yīng)兼顧。

結(jié)語

內(nèi)部控制制度是一套完整的體系，是為事業(yè)單位內(nèi)部控制工作的全面開展提供了一個基本框架，制度執(zhí)行的效率和效果都有賴于執(zhí)行的部門及人員。只有確立全員全過程的內(nèi)部控制意識，使每個職工都能對照內(nèi)部控制制度的要求來規(guī)范和修正自己的行為，才能有效保障事業(yè)單位的控制制度得到切實的貫徹，從而達到預(yù)期的目標。

隨著市場經(jīng)濟的發(fā)展，內(nèi)部控制的外部環(huán)境不斷發(fā)生變化，事業(yè)單位內(nèi)部控制將面臨更多新的問題，要結(jié)合市場和單位的實際情況不斷的完善內(nèi)部控制，擴大實施的力度，確保內(nèi)部控制的有效性，因此，事業(yè)單位必須更新內(nèi)部控制思路，促進事業(yè)單位經(jīng)營和管理目標的實現(xiàn)。

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[責(zé)任編輯 仲 琪]