汪清縣城市化進程中的耕地保護問題

摘要：近年來，隨著我國城市化、工業(yè)化水平的迅速提升，建設占用耕地趨勢日趨激烈，耕地面積銳減，尤其在快速發(fā)展的城鎮(zhèn)化地區(qū)，耕地保護儼然成為實現(xiàn)地區(qū)經(jīng)濟可持續(xù)發(fā)展、保障糧食穩(wěn)定、生態(tài)安全的重要瓶頸。為此，必須加強耕地資源的開發(fā)、利用、保護和管理，有力地促進耕地總量的動態(tài)平衡，以實現(xiàn)城市化健康發(fā)展。本文以汪清縣為例，全面分析了城市化進程中，耕地保護問題的現(xiàn)狀、原因以及面臨的窘境，在此基礎上，提出了協(xié)調(diào)汪清縣城市化進程與耕地保護的幾點對策與建議。

關(guān)鍵詞：城市化；耕地保護；可持續(xù)發(fā)展；汪清縣

中圖分類號： F299.2；F323.211 文獻標識碼： A DOI編號： 10.14025/j.cnki.jlny.2014.21.0011

近年來，在國家政策引導下，各地區(qū)城市化、工業(yè)化進程迅速推進，建設用地擴張不斷侵蝕農(nóng)用地，耕地總量日趨減少，耕地保護問題已經(jīng)成為區(qū)域社會穩(wěn)定、糧食安全、環(huán)境保護的重要瓶頸。同時，耕地保護問題也成為政府部門、學術(shù)領(lǐng)域的研究熱點[1-2]。學術(shù)界關(guān)于耕地保護的研究成果非常豐富，主要集中于國家、省域范圍的耕地數(shù)量變化趨勢研究[3—7]，耕地變化驅(qū)動力研究[8-10]，城市化與耕地關(guān)系研究[11-13]，耕地保護調(diào)控研究[14-16]等幾個方面，而基于微觀尺度實地調(diào)研的縣域耕地保護問題，卻少有報道。

鑒于此，本文以汪清縣為例，全面分析了城市化進程中，縣域尺度的耕地保護問題的現(xiàn)狀、原因以及面臨的窘境，在此基礎上，提出了協(xié)調(diào)汪清縣城市化進程與耕地保護的幾點具體對策及建議。

1 研究區(qū)概況與數(shù)據(jù)來源

1.1研究區(qū)概況

汪清縣位于吉林省延邊朝鮮族自治州東北部，全縣下轄汪清鎮(zhèn)、大興溝鎮(zhèn)、天橋嶺鎮(zhèn)、羅子溝鎮(zhèn)、百草溝鎮(zhèn)、春陽鎮(zhèn)、復興鎮(zhèn)、東光鎮(zhèn)、雞冠鄉(xiāng)，毗鄰黑龍省江寧安市、穆棱市和東寧縣及俄羅斯、朝鮮。區(qū)域總面積882581.15公頃，2010年實現(xiàn)地區(qū)生產(chǎn)總值28億元，年末人口30.5萬人。境內(nèi)林產(chǎn)資源豐富，其中珍貴樹種比重較高，同時也為畜牧業(yè)發(fā)展提供了廣闊的空間；汪清地區(qū)成礦地質(zhì)條件極為優(yōu)越，境內(nèi)有多條大型礦產(chǎn)成礦帶，目前共發(fā)現(xiàn)各種礦產(chǎn)資源41種；汪清縣內(nèi)主要有嘎呀河、綏芬河、琿春河三大河流，汪清區(qū)域年均降水量550毫米，平均年徑流量為18.2億方立米；汪清縣東部多山，西南部低而平坦，屬于河谷平地，自然環(huán)境十分幽靜，土地資源豐富，土質(zhì)肥沃，適于生產(chǎn)各類糧食作物和經(jīng)濟作物。

1.2數(shù)據(jù)來源與說明

本文中主要數(shù)據(jù)，如土地利用現(xiàn)狀數(shù)據(jù)、經(jīng)濟社會發(fā)展數(shù)據(jù)來源于：2009年第二次土地調(diào)查數(shù)據(jù)；《汪清縣土地利用總體規(guī)劃（2010-2020）》；延邊州汪清縣2009年國民經(jīng)濟和社會發(fā)展統(tǒng)計公報；調(diào)研數(shù)據(jù)。

2 研究區(qū)土地利用狀況

2.1研究區(qū)土地利用現(xiàn)狀

根據(jù)汪清縣第二次土地調(diào)查成果：2009年，汪清縣土地總面積882581.15公頃，根據(jù)當?shù)貙嶋H情況，劃分為8個一級地類，30個二級地類。研究區(qū)耕地總面積71404.62公頃，占全縣土地總面積的8.09%；園地總面積2312.88公頃，占全縣土地總面積的0.26%；林地總面積782050.82公頃，占全縣土地總面積的88.61%；草地總面積6901.68公頃，占全縣土地總面積的0.78%；城鎮(zhèn)村及工礦總面積6814.68公頃，占全縣土地總面積的0.77%；交通運輸用地總面積5389.86公頃，占全縣土地總面積的0.61%；水域及水利設施用地總面積74441.78公頃，占全縣土地總面積的0.84%。其他土地總面積264.83公頃，占全縣土地總面積的0.04%。如表1所示。

2009年，全縣擁有城市道路總長55.2公里，道路總面積為76萬平方米，三年新增道路總長度6公里，新增道路面積20萬平方米，更新改造道路11公里，改造面積33萬平方米；三年新增綠化覆蓋面積35公頃，綠地面積50公頃；栽植各類樹木1.8萬株，擺放盆花25萬余盆。城市綠地率已達25.8%，綠化覆蓋率已達28.8%，人均公共綠地面積已達4.6玉方米。

2.2 耕地利用狀況分析

2009年，全縣耕地總面積71404.62公頃，占全縣土地總面積的8.09%。其中，旱地面積最大，約為64937.28公頃，水田次之，約為6381.75公頃，水澆地面積最小，約為85.59公頃，分別占耕地總面積的90.94%、8.94%、0.12%。

圖1 汪清縣耕地面積結(jié)構(gòu)圖

2.2.1 人地矛盾激化，未利用地匱乏 保護耕地的基本思路首先要保障耕地的數(shù)量，在地區(qū)社會經(jīng)濟發(fā)展的同時，要考慮耕地數(shù)量的兩大保障：一是耕地數(shù)量足以維持區(qū)域人口生產(chǎn)、生活、生態(tài)、生財?shù)幕拘枨?；二是耕地?shù)量足以維持所承載地區(qū)人口四大基本需求的可持續(xù)滿足。兩者同時滿足，才有可能實現(xiàn)具有可持續(xù)性的耕地數(shù)量安全和糧食安全[1]。

2009年，汪清縣城市化水平約為50%左右，正處于城市化進程的快速發(fā)展時期，城市建設模式以土地利用外延擴展為主要特點，因此，隨著城市化水平的不斷提高，在短時期內(nèi)，城市化必將極大程度的縮減耕地規(guī)模。截至2020年，汪清縣規(guī)劃建設用地占用農(nóng)用地指標約為770公頃，其中耕地面積460公頃。另外，非農(nóng)業(yè)人口逐持續(xù)增長，汪清縣2010年城鎮(zhèn)人口15.25萬人，2020年預計城鎮(zhèn)人口達到19.2萬人，不難看出，人地矛盾的加劇是在人口急劇增加和耕地面積迅速銳減的共同作用下產(chǎn)生的。因此，從長遠看來，嚴重制約汪清縣經(jīng)濟發(fā)展的重要因素，必將是地區(qū)耕地后備資源不足這一客觀條件。

2.2.2 耕地質(zhì)量總體下降，糧食產(chǎn)量有待提高 土地系統(tǒng)是一個由自然、社會、經(jīng)濟、生態(tài)等子系統(tǒng)復合而成的綜合系統(tǒng)，而人類對于土地的引致需求也因此豐富，主要包括，生態(tài)需求、生產(chǎn)需求、承載需求，因此耕地質(zhì)量可以理解為滿足人類多種引致需求的土地基本要素條件 [2]。endprint

汪清縣以旱田為主，低產(chǎn)田面積大，地形多為山地，不利于開墾，糧食產(chǎn)量不高，人均耕地占有量為0.45 公頃。汪清縣耕地分布具有顯著的地域性，羅子溝鎮(zhèn)和大興溝鎮(zhèn)的耕地數(shù)量相對較多，是汪清縣的糧食主產(chǎn)區(qū)，二者耕地面積之和占全縣的49.11%，汪清縣糧食產(chǎn)量呈逐年上升趨勢，但是還存在波動情況。城市空間的趨向，總是趨同于地區(qū)農(nóng)用地的地域空間，這一特點是由土地本身的自然綜合因素所決定的，從而造成濫用土地的現(xiàn)象較多，使部分耕地污染程度加重，這些都直接影響了糧食產(chǎn)量和質(zhì)量安全。

3 城市化進程中耕地利用問題的產(chǎn)生原因

3.1小城鎮(zhèn)建設規(guī)劃科學性、規(guī)范性不強，嚴重缺乏地方耕地保護意識

現(xiàn)階段，小城鎮(zhèn)發(fā)展規(guī)劃從部門組織論證、編制、實施、調(diào)整、修改等各個階段，均存在不同側(cè)重、不同程度的缺陷，缺乏規(guī)劃的科學性、理論性、規(guī)范性。同時小城鎮(zhèn)在編制其未來發(fā)展規(guī)劃時，并沒有體現(xiàn)出地方政府、社會公眾的耕地保護意識。反之，由于小城鎮(zhèn)規(guī)劃缺乏宏觀控制、指導思想不成熟，以及受地方行政區(qū)劃和管理權(quán)限的約束，直接導致小城鎮(zhèn)盲目建設，數(shù)量多，規(guī)模小，布局不盡規(guī)范，基礎設施落后，土地利用水平不高[17]。

汪清縣水田、水澆地主要分布在山間平地之間，數(shù)量較少，利用十分充分，整理潛力較少，在規(guī)劃時將經(jīng)濟利益豐厚的項目置于地勢平緩的地帶，占用了部分耕地，不利于耕地保護，同時汪清縣旱地總體質(zhì)量不高，低產(chǎn)田面積數(shù)量大，各鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）密度大，輻射半徑短，直接造成小城鎮(zhèn)輻射集聚、功能擴散重合所帶來的區(qū)域建設資金浪費。

3.2城市化進程加快，導致農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整加快和生態(tài)退耕力度加大

城市化進程的推進，勢必會帶動轄區(qū)重點項目、工程、設施的啟動，而這些活動對于當?shù)馗刭Y源的占用更是不可避免；生態(tài)退耕活動日漸頻繁，用地單位總是趨向于比較利益較高的用地項目。據(jù)研究顯示：單位面積用于林果生產(chǎn)、養(yǎng)殖業(yè)、工業(yè)、餐飲業(yè)的收益最高分別是糧食收益的10.8倍、207.7倍、100.0倍、和204.6倍。在這種比較利益的影響下，農(nóng)民進行了大量的農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整活動，這也造成一定程度耕地數(shù)量、質(zhì)量的破壞，以及相當數(shù)量的 “農(nóng)轉(zhuǎn)非”[18]；大批量的農(nóng)村勞動力向城市集中涌入，從而引起老城市規(guī)模的擴張和新城市建立，這正是實現(xiàn)我國城市經(jīng)濟快速發(fā)展，社會文明高度發(fā)達的必然趨勢[19]，這種趨勢必然要占部分耕地，對城市進程的耕地保護是一個挑戰(zhàn)。

3.3我國關(guān)于土地資源的相關(guān)法律、法規(guī)、政策、制度尚不完善

目前，我國與土地資源相關(guān)的法律、法規(guī)、規(guī)范、制度仍然不健全，遠不能解決當前城市化推進所帶來的土地資源開發(fā)、利用、保護與管理等各個方面的問題。由此，導致國家因需所征收農(nóng)用土地而引發(fā)社會沖突、分歧、矛盾不斷，最終導致耕地大量損失。另外，地方政府的政績觀念也是導致耕地損失的間接原因[20]。

我國土地制度的不完善，土地及相關(guān)產(chǎn)業(yè)的巨大利潤讓一些腐敗分子謀取了巨大的個人利益，這需要進一步完善我國政策機制，加大相關(guān)法律約束力，加強法制培育，制定法律、法規(guī)，以及時和有效地阻止各種土地投機和腐敗行為。

4 協(xié)調(diào)城市化進程與耕地保護的對策及建議

4.1科學規(guī)范、定位小城鎮(zhèn)發(fā)展，協(xié)調(diào)城市化建設與耕地保護之間的關(guān)系

根據(jù)汪清縣地域資源稟賦、社會經(jīng)濟發(fā)展狀況、產(chǎn)業(yè)特色，將本區(qū)域國民經(jīng)濟發(fā)展規(guī)劃、土地利用規(guī)劃和小城鎮(zhèn)發(fā)展規(guī)劃有機地結(jié)合起來，從整體和全局出發(fā)，從三個部門的三大規(guī)劃入手，掌握好指標、限標與坐標的科學合理銜接。嚴格控制城市建設新占耕地，充分挖掘城鎮(zhèn)土地潛力，合理確定鎮(zhèn)區(qū)規(guī)模，注重提高土地利用率，實現(xiàn)土地集約化經(jīng)營，走內(nèi)涵發(fā)展的道路[21]。

4.2合理控制城市擴展，挖掘存量用地

城市不斷擴張，而土地資源總量有限，因此，城市規(guī)模擴張必須要走深度挖掘存量土地潛力之路，提高存量土地的利用效率，通過社會、經(jīng)濟、技術(shù)、制度等手段，不斷提高小城鎮(zhèn)區(qū)域土地的承載強度。同時，小城鎮(zhèn)更要嚴格控制新增建設用地指標，嚴格監(jiān)管土地供應，對低水平重復建設、盲目擴大建設規(guī)模和高檔房地產(chǎn)開發(fā)，要從嚴控制；強化土地市場管理，防止以各種開發(fā)區(qū)等名義占地、圈地等，浪費土地行為，在建設占用地規(guī)模增加的情況下保證實現(xiàn)補充建設占用耕地，做到平衡有余。

4.3優(yōu)化城市用地結(jié)構(gòu)，建立土地集約化利用體系

一是城市發(fā)展勢必涉及到區(qū)域土地利用規(guī)劃，對于區(qū)域土地的開發(fā)、利用規(guī)劃必須要建立在遵循當?shù)刈匀弧⒔?jīng)濟、社會規(guī)律以及公眾認知的基礎上 [22]；二是改變那種好大喜功、急功近利的偏重新區(qū)開發(fā)，忽視舊城土地再開發(fā)改造的模式。城市發(fā)展思路要兼顧城市建新區(qū)開發(fā)與拆舊區(qū)改造的綜合、立體、高效發(fā)展模式，同時要綜合考慮城市用地的生產(chǎn)、生活、生態(tài)、生財利益的最佳融合；三是客觀、合理建立城市土地利用的集約評價指標系統(tǒng)，著重解決城市用地低效、閑置、濫用的土地違法現(xiàn)象，緩解建設用地和保護耕地的矛盾，變矛盾為協(xié)調(diào)統(tǒng)一。

4.4樹立耕地可持續(xù)開發(fā)、利用、保護、管理的觀念

在當前耕地保護形勢日趨嚴峻的狀態(tài)下，汪清縣耕地保護工作仍然存在一定的問題，更側(cè)重于對耕地數(shù)量的重視，相對于耕地質(zhì)量的保護略顯不足。因此，當前汪清縣耕地保護工作更應注重耕地質(zhì)量的提高、耕地的產(chǎn)量、生產(chǎn)力、產(chǎn)出效率等經(jīng)濟指標，逐步達到耕地社會效益、經(jīng)濟效益、生態(tài)效益的協(xié)調(diào)統(tǒng)一[23]。為此，必須理清對于耕地實現(xiàn)可持續(xù)開發(fā)、利用、保護、管理的基本思路：一是耕地面積須保證；二是耕地質(zhì)量須提高；三是生態(tài)環(huán)境須維護；四是生產(chǎn)能力須關(guān)注，努力實現(xiàn)在保護中促發(fā)展，在發(fā)展中求保護。

5 結(jié)語

本文在查閱與本研究課題相關(guān)的學術(shù)文獻成果的基礎上，結(jié)合研究區(qū)第二次土地調(diào)查成果，并進行一系列實地調(diào)研與文獻查閱工作后，全面分析了汪清縣當前土地利用狀況，并客觀、直接的分析了城市化進程中耕地利用現(xiàn)狀、問題、特點、及產(chǎn)生原因。同時以城市化理論、可持續(xù)發(fā)展理論作為理論指導，提出了解決汪清縣城市化進程中耕地保護問題的四點建議。本研究對于汪清縣的地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展、糧食安全以及生態(tài)環(huán)境改善具有積極作用。endprint

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作者簡介：劉寶濤，碩士，吉林農(nóng)業(yè)大學經(jīng)濟管理學院，助教，研究方向：土地經(jīng)濟、土地資源利用。endprint