美國俄勒岡大學(xué)管理政策制定過程分析

鐘名揚(yáng)+++李鋼

摘 要：俄勒岡大學(xué)在管理政策制定過程中具有高層領(lǐng)導(dǎo)把關(guān)、師生全員參與、評議會利益平衡以及政策庫管理員聯(lián)絡(luò)協(xié)調(diào)等特點(diǎn)。這些特點(diǎn)不僅保證了大學(xué)中各利益相關(guān)者對管理政策的理解達(dá)成共識，而且也能保證各機(jī)構(gòu)對管理政策的高效執(zhí)行。這些做法對于我國研究型大學(xué)管理政策的制定和有效執(zhí)行具有一定的借鑒意義。

關(guān)鍵詞：俄勒岡大學(xué)；管理政策；審核機(jī)構(gòu)

美國俄勒岡大學(xué)創(chuàng)辦于1876年，是一所擁有近140年歷史的公立研究型大學(xué)。學(xué)校也是北美最權(quán)威的美國大學(xué)協(xié)會（AAU）僅有的63個成員之一。俄勒岡大學(xué)誕生了2位諾貝爾獎獲得者和11位普利策獎獲得者。在2013-2014年的《美國新聞與世界報道》中，俄勒岡大學(xué)名列全美第109名。目前，在校學(xué)生人數(shù)約為2.5萬人，其中本科生約2萬人。學(xué)校設(shè)有7個學(xué)院（教育學(xué)院、商學(xué)院、新聞與傳媒學(xué)院、文理學(xué)院、法學(xué)院、音樂學(xué)院和建筑學(xué)院），其中教育學(xué)院長期位居美國前10名并被列為美國性價比最高的教育學(xué)院。作為北京市高校教育管理訪問學(xué)者，筆者于2012年在美國俄勒岡大學(xué)進(jìn)行了為期1個月的高校綜合研修管理培訓(xùn)，發(fā)現(xiàn)俄勒岡大學(xué)管理政策制定過程具有目標(biāo)清晰、類目詳細(xì)、流程規(guī)范、審核嚴(yán)格等特點(diǎn)，這些特點(diǎn)保證了俄勒岡大學(xué)各機(jī)構(gòu)的正常運(yùn)轉(zhuǎn)。

一、美國大學(xué)管理政策概述

美國大學(xué)的管理政策有五個層面。

一是聯(lián)邦層面。聯(lián)邦層面的教育政策主要是一些憲法中規(guī)定的公民的教育權(quán)、聯(lián)邦政府與州政府權(quán)力分配等宏觀的教育法律。例如，“法律面前，人人平等”就屬于憲法第十四修正案，聯(lián)邦政府規(guī)定每個人都有受教育的權(quán)利。憲法修正案第十條“憲法當(dāng)中任何沒有明確表明屬于聯(lián)邦的權(quán)力，也沒有明確表明不屬于州的權(quán)力，那么這些權(quán)力就都由州來決定”，規(guī)定了聯(lián)邦政府和州政府的權(quán)力平衡。大學(xué)在制定管理政策時不能違背聯(lián)邦的憲法、法律和法規(guī)。

二是州層面。以俄勒岡州為例，俄勒岡州行政管理條例中第580章是針對俄勒岡州的高等教育機(jī)構(gòu)制定的。它涵蓋了所有在俄勒岡州的高等教育機(jī)構(gòu)，涉及22個部分，主要包括董事會程序、招生要求、學(xué)生記錄、避免歧視、學(xué)術(shù)分類和薪酬、學(xué)術(shù)自由6個主題。大學(xué)在制定管理政策的時候，同樣不能違反州的行政管理條例。

三是州的大學(xué)系統(tǒng)層面。州的大學(xué)系統(tǒng)由州內(nèi)的公立大學(xué)組成，州高等教育委員會負(fù)責(zé)管理。對于處于大學(xué)系統(tǒng)中的公立大學(xué)來說，必須遵守大學(xué)系統(tǒng)制定的政策。

四是大學(xué)層面。以俄勒岡大學(xué)為例，俄勒岡大學(xué)的管理政策有標(biāo)準(zhǔn)格式和定期審查、修訂過程。管理政策由大學(xué)校長發(fā)布、修改和撤銷。除非通過正式修訂或更新，否則管理政策的內(nèi)容不能隨意改變。大學(xué)的管理政策全部公開發(fā)布在政策庫（Policy Library）的網(wǎng)頁上，任何人都可以瀏覽。本文討論的管理政策制定特指大學(xué)層面的政策制定過程。

五是大學(xué)部門層面。如果管理政策的影響范圍只在大學(xué)內(nèi)部（學(xué)院、學(xué)部、系、辦公室等），那么這些管理政策就被稱為部門管理政策。部門管理政策不必經(jīng)過大學(xué)評議會和校長的批準(zhǔn)，也不會保留在政策庫中，通常會及時公示在部門網(wǎng)站上。

二、俄勒岡大學(xué)管理政策的審核機(jī)構(gòu)

（一）俄勒岡州高等教育委員會

俄勒岡州高等教育委員會管理俄勒岡州大學(xué)系統(tǒng)。根據(jù)俄勒岡州高等教育委員會以及俄勒岡州大學(xué)系統(tǒng)的規(guī)定，大學(xué)校長獲得授權(quán)后可以出臺并修改全校范圍內(nèi)的管理政策，但大學(xué)系統(tǒng)中的公立大學(xué)制定的管理政策必須遵守州大學(xué)系統(tǒng)的管理政策規(guī)范。

（二）俄勒岡大學(xué)評議委員會

評議委員會評審是管理政策審核過程中的一環(huán)，代表了俄勒岡大學(xué)的管理人員、教師、學(xué)生等不同層面的意愿，目的是顧及全校所有人的利益。1966年，美國大學(xué)教授聯(lián)合會（AAUP）、美國教育委員會（ACE）和美國大學(xué)董事會協(xié)會（AGB）聯(lián)合頒布的《學(xué)院與大學(xué)治理的聯(lián)合聲明》中，將“共同治理”定義為“基于教師和行政部門雙方特長的權(quán)力和決策的責(zé)任分工，以代表教師和行政人員共同工作的承諾”[1]。大學(xué)董事會、行政管理部門、教師、學(xué)生等各類成員共同參與大學(xué)治理。這也是美國大學(xué)的“共治理念”。俄勒岡大學(xué)評議會的設(shè)置充分體現(xiàn)了美國大學(xué)的共治精神。

（三） 教務(wù)長辦公室

教務(wù)長辦公室的職責(zé)之一是保證俄勒岡大學(xué)各項管理政策的日常運(yùn)行和更新，具體負(fù)責(zé)日常的管理政策制定、審核、聯(lián)系溝通與維護(hù)更新等工作。教務(wù)長辦公室的雇員擔(dān)任俄勒岡大學(xué)政策庫的管理員。

（四）政策庫

俄勒岡大學(xué)政策庫設(shè)有專門的網(wǎng)站，儲存了俄勒岡大學(xué)所有的管理政策信息。任何想要起草管理政策或?qū)δ稠椆芾碚吒信d趣的人都可以到政策庫網(wǎng)站搜集信息。該網(wǎng)站上有各項管理政策和規(guī)章的審核狀態(tài)、聯(lián)系人及所屬部門或院系信息。起草者把政策草案發(fā)給政策庫管理員，管理員會把草案發(fā)布在網(wǎng)站上。網(wǎng)站設(shè)有留言區(qū)，供瀏覽者提交關(guān)于管理政策的意見和建議。政策庫管理者的職責(zé)主要有：第一，確保所有政策起草者獲悉有關(guān)管理政策規(guī)定要求并按照適當(dāng)程序起草，確保文本和表格填寫正確，檢查文本的拼寫、語法和內(nèi)容；第二，為政策起草者提供相關(guān)信息資源；第三，擔(dān)任政策起草者與審核部門的聯(lián)系協(xié)調(diào)人；第四，管理政策獲得批準(zhǔn)后，發(fā)布政策信息。

三、俄勒岡大學(xué)管理政策的制定過程

俄勒岡大學(xué)的管理政策必須符合三個要求：一是確保提出的管理政策遵循已有的法律、法規(guī)和標(biāo)準(zhǔn)；二是保證出臺的管理政策符合大學(xué)的基本情況，在全校范圍內(nèi)都有影響；三是確保出臺的管理政策與學(xué)校的目標(biāo)一致，能夠有效幫助學(xué)校的日常運(yùn)行。

（一）起草階段

在俄勒岡大學(xué)，不管是教授、員工還是學(xué)生，任何人都可以起草管理政策草案，但要遵循一定的標(biāo)準(zhǔn)和程序。起草者需要明確制定某個管理政策的目的，制定該管理政策的意義，哪些人會受益，對學(xué)校的財政有何影響。這些統(tǒng)稱為政策概念（policy concept）。起草者必須先填寫政策概念表，得到批準(zhǔn)后才能起草政策。一般來說，政策概念須得到副校長級別的人的支持才會被批準(zhǔn)。起草者要熟悉已有的管理政策結(jié)構(gòu)框架，清楚聯(lián)邦政府、州政府的行政管理條例以及州大學(xué)系統(tǒng)的規(guī)定。只有這樣，才能確保制定的新管理政策符合已有的法律規(guī)定。endprint

（二）審核階段

俄勒岡大學(xué)審查并批準(zhǔn)通過一項新管理政策共要經(jīng)過七個步驟。

第一，獲得政策負(fù)責(zé)人（一般是一位副校長）的同意，主要在政策概念階段進(jìn)行審核。

第二，將草案提交給俄勒岡大學(xué)首席法律顧問。學(xué)校的所有管理政策都必須由首席法律顧問批準(zhǔn)之后才可以進(jìn)行下一步討論。法律顧問主要審核兩方面：是否遵循法律；實施后是否會給學(xué)校帶來負(fù)面影響。如果審核不通過，那么政策庫管理員就會通知提交政策的人或部門與法律顧問聯(lián)系，修改草案以符合學(xué)校的法律要求。

第三，提交給教務(wù)長辦公室，并向校長的執(zhí)行團(tuán)隊進(jìn)行咨詢。校長的執(zhí)行團(tuán)隊由大學(xué)里不同層面的人員組成，從各個角度對政策草案進(jìn)行評估分析。如果沒有通過，提交人就要重新修改。若修改后仍未通過，該政策草案將被終止。評估通過后，會進(jìn)入大學(xué)評議委員會進(jìn)行審議。同時，該項政策草案會公布在大學(xué)政策庫的網(wǎng)站上，關(guān)注政策動態(tài)的人可以在網(wǎng)上提出意見和建議。

第四，提交給大學(xué)評議委員會主席。評議委員會主席通過之后，政策草案就被送到評議委員會的行政委員會進(jìn)行討論。

第五，提交給評議委員會的行政委員會。行政委員會由來自學(xué)校不同崗位、不同層面的21個人組成，其中有校長、學(xué)生、管理人員等。行政委員會決定該項草案是否值得繼續(xù)遞交給評議會，進(jìn)行下一步的全體討論。

第六，提交給評議委員會進(jìn)行全體討論。評議委員會由50～60名大學(xué)教師和學(xué)生組成。如果委員會覺得該項政策草案無需給所有教授看的話，那么通過之后就直接送到校長辦公室等待下一步審批。如果評議委員會不同意該項政策草案，學(xué)校會重新組建一個委員會繼續(xù)審核一遍，或者評議委員會和政策制定者一起修改草案。

第七，提交給俄勒岡大學(xué)校長。校長在聽取高級助理的意見之后，最終決定是否批準(zhǔn)這項管理政策。當(dāng)校長和評議委員會對一個管理政策的看法有分歧時，一般來說，校長擁有最終發(fā)言權(quán)。但由于俄勒岡大學(xué)遵循“共同治理”的宗旨，在大部分情況下，校長會和評議委員會一起進(jìn)行修改并最終達(dá)成共識。

（三）發(fā)布階段

一旦政策得到最后批準(zhǔn)，政策庫管理者會連同簽署的副本一起納入政策庫，之后以電子郵件的形式告知董事、師生及其他相關(guān)人員該項政策已經(jīng)執(zhí)行。政策庫網(wǎng)站上按字母順序列出了所有生效的政策，真正體現(xiàn)了信息公開的原則。

四、啟示

綜上所述，俄勒岡大學(xué)管理政策的制定過程具有目標(biāo)清晰、流程規(guī)范、審核嚴(yán)格等特點(diǎn)。同時，在制定過程中具有廣泛的民主參與度，保證了公開、公正和透明。

我國大學(xué)管理政策的制定過程一般是自上而下的，主要體現(xiàn)在學(xué)校管理層對于學(xué)校發(fā)展的主觀意志上。部分學(xué)者認(rèn)為，我國大學(xué)行政權(quán)力處于相對強(qiáng)勢的地位，學(xué)術(shù)權(quán)力則處于相對弱勢的地位，甚至在某些大學(xué)中，教授群體被排除在權(quán)力結(jié)構(gòu)和資源分配之外，喪失了對學(xué)校各種事務(wù)的話語權(quán)，成為被管理的弱勢群體[2]。這樣就導(dǎo)致廣大師生和教職員工缺乏參與學(xué)校管理的熱情，并直接導(dǎo)致學(xué)校不同階層的人對政策理解的歧義，不利于形成對學(xué)校發(fā)展目標(biāo)的共識，進(jìn)而影響到政策執(zhí)行的效率，甚至?xí)璧K政策的執(zhí)行。因此，學(xué)習(xí)俄勒岡大學(xué)管理政策的制定過程對于目前我國研究型大學(xué)管理政策的制定和實施具有重要的借鑒意義。

第一，校領(lǐng)導(dǎo)是政策理念的把關(guān)者。俄勒岡大學(xué)有專門的副校長對起草的政策理念進(jìn)行把關(guān)，這樣有利于把握政策的方向是否符合學(xué)校的發(fā)展戰(zhàn)略。在起草初始階段，學(xué)校高層就能夠及時了解并提出戰(zhàn)略性評估與改進(jìn)，保證了管理政策符合學(xué)校的發(fā)展方向和利益。

第二，學(xué)校師生是管理政策制定的積極參與者。俄勒岡大學(xué)任何人或部門都有權(quán)起草學(xué)校的管理政策。這樣保證了學(xué)校師生和教職員工都能夠最大程度地參與學(xué)校管理，充分發(fā)揮了民主管理的熱情和積極性。

第三，學(xué)校評議委員會是管理政策制定的利益平衡器。評議委員會是大學(xué)共同治理中各方應(yīng)該予以支持和尊重的核心機(jī)構(gòu)，是代表全校教師參與大學(xué)治理的實體機(jī)構(gòu)[3]。評議委員會對政策的評議保證了管理政策在學(xué)校各個階層之間利益的協(xié)調(diào)和平衡，有利于達(dá)成政策執(zhí)行的共識。

第四，政策庫管理員是溝通協(xié)調(diào)者。在整個管理政策制定過程中，政策庫管理者擔(dān)任起草者與審核者之間的協(xié)調(diào)者，保證了兩者之間溝通的通暢，提高了管理政策制定的效率。

參考文獻(xiàn)：

[1]AAUP.Statement on Government of Colleges and Universities 1966[EB/OL]. http：//www.aaup.org/report/1966-statement-government-colleges-and-universities， 2014-7-20.

[2]王英杰.論共同治理——加州大學(xué)（伯克利）創(chuàng)建一流大學(xué)之路[J].比較教育研究， 2011（1）： 7.

[3]趙蒙成.“教授治校”與“教授治學(xué)”辨[J].江蘇高教， 2011（6）：4.

編輯 王俊烽 李曼玲endprint