基于地域差異的后土地財(cái)政時(shí)期有效過(guò)渡研究

王玉波

（東北大學(xué)文法學(xué)院， 遼寧 沈陽(yáng) 110819）

1 問(wèn)題的提出

土地財(cái)政是當(dāng)前政府管理中的熱點(diǎn)問(wèn)題。李尚蒲估算了全國(guó)31個(gè)?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）土地稅、非稅與隱形收入規(guī)模，按照?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）人均GDP收入劃分為高、中、低區(qū)域，分析各區(qū)域?qū)τ诟黝愅恋刎?cái)政依賴程度及其內(nèi)在原因[1]。丘海雄以土地審批、征收、出讓面積與土地出讓、稅費(fèi)、融資收入為聚類指標(biāo)，將全國(guó)除西藏外的30個(gè)省（自治區(qū)、直轄市）分為3類，闡述3種分類土地財(cái)政構(gòu)成差異，同時(shí)提出土地財(cái)政差異對(duì)于推動(dòng)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)具有重要意義[2]。以上研究為制定差異化土地財(cái)政轉(zhuǎn)型政策提供了良好思路。已有研究還證實(shí)了土地財(cái)政導(dǎo)致耕地大量減少[3]、農(nóng)民利益受損[4]、土地快于人口城市化[5]、房?jī)r(jià)快速上漲[6]、土地腐敗與違法[7]等諸多負(fù)效應(yīng)，更加認(rèn)識(shí)到了土地財(cái)政的不可持續(xù)性，并且不可持續(xù)性已經(jīng)開(kāi)始顯現(xiàn)[8-9]。綜上，受土地財(cái)政負(fù)效應(yīng)、國(guó)家耕地紅線制度及系列房地產(chǎn)市場(chǎng)調(diào)控政策影響，以土地出讓收入獨(dú)大的土地財(cái)政格局不會(huì)長(zhǎng)久維繼。

本文依據(jù)2000—2011年《中國(guó)統(tǒng)計(jì)年鑒》、《中國(guó)國(guó)土資源統(tǒng)計(jì)年鑒》、《中國(guó)稅務(wù)年鑒》數(shù)據(jù)（未包含港、澳、臺(tái)地區(qū)），對(duì)全國(guó)31個(gè)省（自治區(qū)、直轄市）的土地財(cái)政構(gòu)成、收入規(guī)模及對(duì)地方財(cái)政收入貢獻(xiàn)程度地域差異進(jìn)行細(xì)致分類，闡明“后土地財(cái)政時(shí)期”涵義并分析這一時(shí)期土地財(cái)政后續(xù)負(fù)效應(yīng)地域特征及表現(xiàn)，根據(jù)各地域省（自治區(qū)、直轄市）土地財(cái)政差異情況及所處發(fā)展階段，制定“后土地財(cái)政時(shí)期”不同地域轉(zhuǎn)型方案。

2 土地財(cái)政規(guī)模及構(gòu)成的地域差異

2.1 相關(guān)測(cè)度數(shù)據(jù)與變量選取

土地財(cái)政是指以地方政府為主體、高度依賴其行政區(qū)內(nèi)的土地資源所進(jìn)行的財(cái)政收支活動(dòng)和利益分配關(guān)系。土地財(cái)政收入內(nèi)容包括土地出讓金、土地房產(chǎn)稅收、土地房產(chǎn)收費(fèi)、土地儲(chǔ)備抵押融資，其中土地出讓金收入是土地財(cái)政的主體[10-12]。源于數(shù)據(jù)可獲取性，計(jì)算土地財(cái)政收入規(guī)模主要考慮土地出讓金及土地房產(chǎn)相關(guān)稅收，土地抵押融資本質(zhì)是“欠債”，未來(lái)時(shí)期內(nèi)是必須償還的，因此，土地財(cái)政收入總規(guī)模不將其計(jì)算在內(nèi)。根據(jù)2000—2011年的《中國(guó)統(tǒng)計(jì)年鑒》、《中國(guó)國(guó)土資源統(tǒng)計(jì)年鑒》、《中國(guó)稅務(wù)年鑒》相關(guān)統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)，計(jì)算1999—2010年31個(gè)?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）土地財(cái)政收入總規(guī)模（ZG）、土地財(cái)政收入規(guī)模平均環(huán)比增速（TCSD）、土地財(cái)政收入總規(guī)模對(duì)于地方財(cái)政總收入貢獻(xiàn)率（GXL）、土地出讓金占土地財(cái)政收入比重的平均環(huán)比增速（CBSD）（表1）。計(jì)算過(guò)程如下：

式1中，crj為出讓金；gdz為耕地占用稅；fc為房產(chǎn)稅；cztd為城鎮(zhèn)土地使用稅；tdzz為土地增值稅；qis為契稅；i為第i個(gè)?。ㄊ校籮為1，2，…，12年。

式3中，yusn為某?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）1999—2010年預(yù)算內(nèi)財(cái)政總收入規(guī)模。

表1 中國(guó)1999—2010年31個(gè)?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）土地財(cái)政規(guī)模及構(gòu)成情況Tab.1 Scale and constitution of land fi nance of 31 provinces from 1999 to 2010 in China

2.2 地域差異分類方法及結(jié)果

表1中4項(xiàng)指標(biāo)能夠較好地反映全國(guó)1999—2010年土地財(cái)政情況地域之間存在差異的目的，使分類結(jié)果中的各省（自治區(qū)、直轄市）土地財(cái)政情況具有區(qū)內(nèi)最大的相似性與區(qū)外最小的相似性。采用極差標(biāo)準(zhǔn)化方法對(duì)表1中的ZG數(shù)據(jù)進(jìn)行無(wú)量綱化處理，然后，借助于SPSS 17.0統(tǒng)計(jì)分析軟件，選擇層次聚類中的類間平均法，即當(dāng) 2 個(gè)省（自治區(qū)、直轄市）間所有指標(biāo)之間距離的平均值最小時(shí)，就將這 2 個(gè)?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）進(jìn)行合并，然后再進(jìn)行逐級(jí)合并；樣本之間相似性測(cè)度采用歐氏距離進(jìn)行計(jì)算。由表1中4項(xiàng)反映各省（自治區(qū)、直轄市）土地財(cái)政情況的指標(biāo)數(shù)據(jù)，經(jīng)SPSS 17.0聚類分析得出3類、4類、5類集群中的?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市），如表2。

從表2中可以看出，在3類、4類、5類集群分類中，江蘇、浙江兩省異于其他省（自治區(qū)、直轄市）合并成為一類，主要原因是這兩個(gè)省土地財(cái)政總收入規(guī)模及對(duì)地方財(cái)政總收入貢獻(xiàn)率位居前列；在4類集群中山東、廣東兩省從3類集群中的第1類中分離出來(lái)并聚成為一類，其原因主要是土地財(cái)政收入總規(guī)模明顯高于其他?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）；在5類集群中則是西部、東北部及海南欠發(fā)達(dá)?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）從4類集群中的第2類中分離出來(lái)并成為一類，其主要原因是這些省（自治區(qū)、直轄市）土地財(cái)政的各項(xiàng)指標(biāo)值較小。在以上3種集群分類中，遼寧、四川始終與上海、北京同聚成為一類，北京、上?？晒┏鲎屚恋刭Y源數(shù)量要比遼寧、四川少，但價(jià)格與效益卻遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于遼寧、四川。所以，遼寧、四川與上海、北京土地財(cái)政情況不應(yīng)成為一類。

表2 中國(guó)31個(gè)?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）土地財(cái)政情況聚類分析結(jié)果類成員Tab.2 Clustering result of land fi nance of 31 provinces in China

以上對(duì)1999—2010年31個(gè)省（自治區(qū)、直轄市）土地財(cái)政情況定量描述與聚類分析，基本反映出了全國(guó)土地財(cái)政格局差異規(guī)律；同時(shí)，由于定量分析方法也存在不足，不能完全反映土地財(cái)政情況地域差異格局的實(shí)際情況。為提高聚類（分區(qū)）的實(shí)用性，考慮地域臨近性、土地財(cái)政情況相似性等原則，以5類集群分類為基礎(chǔ)，將廣東、山東、江蘇、浙江4省歸為一類，將遼寧、四川歸為第2類集群，最終分類結(jié)果與地域結(jié)構(gòu)如圖1。

2.3 各集群土地財(cái)政未來(lái)所處發(fā)展階段

對(duì)表1中的4項(xiàng)指標(biāo)數(shù)值依次排序，同時(shí)考慮其中各?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）土地出讓平均價(jià)格結(jié)果（圖2），可以反映出如下情況：

首先，第Ⅰ類集群地域中的北京、上海土地財(cái)政收入總規(guī)模雖然較大，但平均環(huán)比增速較慢，且不再是地方財(cái)政收入的主要來(lái)源；土地價(jià)格雖然昂貴，但土地出讓金增速最慢，即已經(jīng)開(kāi)始由獲取出讓金收入轉(zhuǎn)向獲取土地開(kāi)發(fā)間接收入（稅收）模式的轉(zhuǎn)型。因此，可認(rèn)為第Ⅰ類集群地域土地財(cái)政由中期階段轉(zhuǎn)入淡出階段。

其次，第Ⅱ類集群中的11個(gè)省（自治區(qū)、直轄市）各項(xiàng)指標(biāo)高于第Ⅲ類集群中的省，又有大部分?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）各項(xiàng)指標(biāo)低于第Ⅰ、Ⅳ類集群的指標(biāo)數(shù)值。從國(guó)家宏觀與區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略布局來(lái)看，第Ⅱ類集群地域是承載振興東北老工業(yè)基地，中部崛起與西南部經(jīng)濟(jì)、文化發(fā)展的重鎮(zhèn)，其中，重慶、天津被《全國(guó)城鎮(zhèn)體系規(guī)劃》納入5大中心城市。第Ⅱ類集群2012年末人口數(shù)量占全國(guó)總數(shù)的45.5%，是中國(guó)城市化發(fā)展的重要區(qū)域，將有大批農(nóng)村人口向城市轉(zhuǎn)移，現(xiàn)行的土地財(cái)政模式還有較大運(yùn)行空間。因此，可認(rèn)為第Ⅱ類集群地域土地財(cái)政由發(fā)展階段轉(zhuǎn)入旺盛階段。

再次，第Ⅲ類集群中的14個(gè)?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）各項(xiàng)指標(biāo)基本反映出該集群地域土地財(cái)政規(guī)模小、增速慢、對(duì)地方財(cái)政貢獻(xiàn)率低、地價(jià)便宜等情況，但是CBSD數(shù)值與排名都比較靠前，反映出該地域是以大量低價(jià)出讓土地獲取出讓金為主而土地房產(chǎn)稅收比重小、粗放式的土地財(cái)政情況。各?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）雖然位于東北、西部邊疆經(jīng)濟(jì)不發(fā)達(dá)區(qū)域，但是在國(guó)家實(shí)施城鄉(xiāng)一體化、西部大開(kāi)發(fā)、振興東北老工業(yè)基地戰(zhàn)略背景下，還需要發(fā)揮土地財(cái)政模式的正效應(yīng)。因此，第Ⅲ類集群地域土地財(cái)政由初期階段轉(zhuǎn)入發(fā)展階段。

最后，第Ⅳ類集群的土地財(cái)政對(duì)于經(jīng)濟(jì)社會(huì)快速發(fā)展起到了原始資本積累的作用；經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展帶動(dòng)稀缺的土地資產(chǎn)價(jià)值快速提升，擺脫了依靠大量（協(xié)議）出讓土地獲取相關(guān)財(cái)稅收益的發(fā)展模式，但是土地出讓金收入規(guī)模很大（源于高地價(jià)），并且是平穩(wěn)、緩慢增長(zhǎng)。未來(lái)時(shí)期內(nèi)土地稀缺與發(fā)展矛盾更顯突出，可供開(kāi)發(fā)的土地資源明顯少于第Ⅱ、第Ⅲ類集群地域，土地財(cái)政模式將逐步轉(zhuǎn)向土地間接收益。因此，可認(rèn)為第Ⅳ類集群地域土地財(cái)政由旺盛階段轉(zhuǎn)入中期階段。

圖1 全國(guó)31個(gè)?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）土地財(cái)政情況分類與地域結(jié)構(gòu)Fig.1 Geographical structure and clustering result of land fi nance of 31 provinces in China

圖2 各省（自治區(qū)、直轄市）1999—2010年土地出讓平均價(jià)格Fig.2 The average price of land transfer in China’s provinces （municipalites）between 1999 and 2010

3 “后土地財(cái)政時(shí)期”內(nèi)涵與地域負(fù)效應(yīng)預(yù)判

“后土地財(cái)政時(shí)期”是相對(duì)概念，是指受國(guó)家土地資源（耕地）瓶頸約束與中央政府房地產(chǎn)市場(chǎng)宏觀調(diào)控及深化改革等政策的影響，加之土地財(cái)政模式運(yùn)行過(guò)程中產(chǎn)生的諸多負(fù)效應(yīng)，現(xiàn)行的以土地出讓收入獨(dú)大的土地財(cái)政格局不能再長(zhǎng)久維持，在這一時(shí)期，土地房產(chǎn)資本化收益分配體系逐漸制度化、完善化、透明化，地方政府無(wú)法繼續(xù)依靠土地出讓金與土地房產(chǎn)稅費(fèi)收入及土地儲(chǔ)備抵押融資收入維持財(cái)政支出的情形?！昂笸恋刎?cái)政時(shí)期”各地域負(fù)效應(yīng)特征如下：

第Ⅰ類集群：北京、上海城市人口都已突破2000萬(wàn)人大關(guān)，土地資源日漸稀缺，例如，2010—2020年新增城鎮(zhèn)工礦用地指標(biāo)只有2000—2010國(guó)有建設(shè)用地供應(yīng)總量的50.9%，但增加的城市人口數(shù)量后一階段是前一階段的91.2%（表3）。因此，受土地資源的制約必將使得綜合商務(wù)與用工成本攀升，依靠（固定資產(chǎn)）投資、制造業(yè)、土地價(jià)格差來(lái)拉動(dòng)的經(jīng)濟(jì)高速增長(zhǎng)難以維繼?！昂笸恋刎?cái)政時(shí)期”的負(fù)效應(yīng)在GDP增速方面已有體現(xiàn)，如2012年北京、上海GDP較2011年增長(zhǎng)7.7%、7.5%，在全國(guó)除港、澳、臺(tái)的31個(gè)?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）排名為倒數(shù)第2和第1名。

第Ⅱ類集群：根據(jù)《全國(guó)土地利用總體規(guī)劃綱要（2006—2020年）》，自2010—2020年全國(guó)新增城鎮(zhèn)工礦用地指標(biāo)為217.0萬(wàn)hm2，按照《中國(guó)國(guó)土資源統(tǒng)計(jì)年鑒》，2000—2010年全國(guó)國(guó)有建設(shè)用地供應(yīng)總量為288.0萬(wàn)hm2。各集群?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）2010—2020年與2000—2010年土地城市化比較與人口城市化比較如表3所示。2000與2010年城鎮(zhèn)人口數(shù)量來(lái)源于《中國(guó)統(tǒng)計(jì)年鑒》，2020年城鎮(zhèn)人口數(shù)量來(lái)源于各?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）的《土地利用總體規(guī)劃（2006—2020年）》預(yù)測(cè)數(shù)據(jù)。其中兩階段土地城市化比、人口城市化比為后一階段比上前一階段。

表3 各集群?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）土地城市化情況與人口城市化比較及土地違法情況Tab.3 Circumstances of land urbanization, population urbanization and land illegal use of each cluster

從表3中可以看出，國(guó)有建設(shè)用地供應(yīng)總量短缺趨勢(shì)已有顯現(xiàn)，按照“產(chǎn)業(yè)梯度轉(zhuǎn)移理論”，北京和沿海地區(qū)產(chǎn)業(yè)肯定有個(gè)向周邊（內(nèi)地）的遷移梯度，第Ⅱ類集群的省（自治區(qū)、直轄市）必將是其首選承接地。如果土地財(cái)政形成動(dòng)因不加以完善，那么，可供“四化同步”發(fā)展的、極其有限的土地資源將會(huì)迅速耗竭殆盡，土地資源稀缺與經(jīng)濟(jì)發(fā)展對(duì)土地財(cái)政模式的路徑依賴之間矛盾更顯突出。

在政績(jī)彰顯、職位升遷及財(cái)政增收的激勵(lì)或壓力下，即便是可供城市空間擴(kuò)張的土地資源非常有限，地方政府同樣有激勵(lì)與動(dòng)機(jī)繼續(xù)獲取相關(guān)收益，行為策略是縱容甚至參與和主導(dǎo)土地腐敗違法。例如，未來(lái)時(shí)期土地財(cái)政情況與第Ⅳ類集群2000—2010年都為旺盛階段，從而激勵(lì)土地違法行為的滋生與蔓延，2000—2010年第Ⅳ類集群為17.1%。

第Ⅲ類集群：表3顯示，縱向上第Ⅲ類集群2010—2020年與2000—2010年土地城市化比為94.5%，在4類集群中最高，但短缺趨勢(shì)已有顯現(xiàn)；橫向上第Ⅲ類集群地域占全國(guó)土地總面積的74.4%，新增城鎮(zhèn)工礦用地指標(biāo)只有67.2萬(wàn)hm2，第Ⅱ類集群地域占全國(guó)土地總面積的19.4%，新增城鎮(zhèn)工礦用地指標(biāo)卻為98.5萬(wàn)hm2。隨著國(guó)家對(duì)該集群地域振興規(guī)劃深入推進(jìn)，相對(duì)低廉的土地價(jià)格吸引東部、中部占地較大產(chǎn)業(yè)向其轉(zhuǎn)移。假如原有土地財(cái)政成因不變，必定激勵(lì)地方政府轉(zhuǎn)繼續(xù)向“經(jīng)濟(jì)人”職能滑墜。按照《全國(guó)主體功能區(qū)規(guī)劃》，第Ⅲ類集群地域集中了全國(guó)絕大部分的限制開(kāi)發(fā)區(qū)與禁止開(kāi)發(fā)區(qū)，但是為獲取經(jīng)濟(jì)利益與政績(jī)收益，地方政府繼續(xù)倚重于極為有限的土地資源拓展城市空間，以土地吸引投資、以土地性收入提升城市投資環(huán)境，其中不僅摻雜各種形式土地腐敗與違法，更重要的是對(duì)全國(guó)生態(tài)屏障與脆弱地區(qū)、資源承載能力、糧食安全保障的破壞。

第Ⅳ類集群：表3顯示，2010—2020年該集群可增加城鎮(zhèn)工礦用地指標(biāo)僅有2000—2010年國(guó)有建設(shè)用地供應(yīng)總量的45.1%，但兩階段人口城市化比卻為102.1%，表明高度依賴土地性收入的地方財(cái)政格局將失去“原材料”供應(yīng)。表1中反映出由“繁榮”的房地產(chǎn)市場(chǎng)帶來(lái)的土地房產(chǎn)稅收在土地財(cái)政構(gòu)成中的比重逐漸提升?！昂笸恋刎?cái)政時(shí)期”國(guó)家實(shí)施“轉(zhuǎn)方式、調(diào)結(jié)構(gòu)”的發(fā)展策略及嚴(yán)格的房地產(chǎn)市場(chǎng)調(diào)控政策，將直接影響地方政府土地房產(chǎn)稅收入，致使支撐地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展主要財(cái)政來(lái)源減少。在獲取土地財(cái)政收入“路徑依賴”強(qiáng)化下，該集群省份可能產(chǎn)生比其他3類集群更多的具有風(fēng)險(xiǎn)性與破壞性的地方政府行為，構(gòu)成框架如圖3所示。

4 不同地域后土地財(cái)政時(shí)期有效過(guò)渡政策方案

土地財(cái)政已固化于現(xiàn)行體制、內(nèi)生于中國(guó)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，即使“后土地財(cái)政時(shí)期”已經(jīng)開(kāi)始，各地域在實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代化過(guò)程中還需在不同程度上繼續(xù)發(fā)揮土地財(cái)政正向歷史功效。但是，源于現(xiàn)行土地財(cái)政模式的不可持續(xù)性與諸多弊端，無(wú)論是哪個(gè)集群?。ㄊ校?，進(jìn)入“后土地財(cái)政時(shí)期”轉(zhuǎn)型是必然趨勢(shì)。除國(guó)家層面上的分稅財(cái)政體制[13]、政績(jī)考核體系[14]、土地產(chǎn)權(quán)及農(nóng)地征收補(bǔ)償?shù)戎贫雀母锱c完善以外[15]，各集群地域還應(yīng)采取如下政策方案轉(zhuǎn)型：

第Ⅰ類集群：（1）將土地、城市空間與基礎(chǔ)設(shè)施等稀缺資源留給高附加值、符合未來(lái)發(fā)展方向的文化與創(chuàng)意產(chǎn)業(yè)等高端服務(wù)業(yè)，能創(chuàng)造更多的稅收來(lái)源；（2）該集群地域房地產(chǎn)市場(chǎng)繁榮、房屋存量大，投資與投機(jī)現(xiàn)象也較嚴(yán)重。雖然上海已經(jīng)開(kāi)始征收房產(chǎn)稅，但也存在存量房征稅缺位、按原值增收致使調(diào)控效果不明顯等缺點(diǎn)。房地產(chǎn)稅早已成為國(guó)際慣例，因此，應(yīng)用房地產(chǎn)稅替代房產(chǎn)稅，促使房地產(chǎn)市場(chǎng)健康發(fā)展同時(shí)，還能解決“后土地財(cái)政時(shí)期”地方政府財(cái)政籌資正當(dāng)性、渠道性問(wèn)題。

圖3 第Ⅳ類集群“后土地財(cái)政時(shí)期”具有風(fēng)險(xiǎn)與破壞性的地方政府行為構(gòu)成框架Fig.3 Risky and destructive local government framework of cluster Ⅳ in post land fi nance period

第Ⅱ類集群：（1）以科學(xué)的土地規(guī)劃引導(dǎo)及控制城市擴(kuò)張要與人口增長(zhǎng)、產(chǎn)業(yè)發(fā)展相匹配適度，不再因土地財(cái)政超前躍進(jìn)。發(fā)展縣城在內(nèi)中小城市，實(shí)現(xiàn)勞動(dòng)力區(qū)域內(nèi)就業(yè)，帶動(dòng)城市服務(wù)業(yè)的發(fā)展來(lái)增加稅源；（2）建設(shè)完善的稅費(fèi)體系推動(dòng)農(nóng)村集體建設(shè)用地市場(chǎng)化流轉(zhuǎn)，為城市化發(fā)展提供空間支持；（3）強(qiáng)化社會(huì)公眾對(duì)土地違法的監(jiān)督并加大懲罰力度，提高地方公共部門與私營(yíng)機(jī)構(gòu)土地違法成本，減少其以地生財(cái)動(dòng)機(jī)與行為；（4）對(duì)城市存量房屋適量征收房地產(chǎn)稅。

第Ⅲ類集群：（1）把分散的土地資源集中起來(lái)繼續(xù)發(fā)揮其財(cái)政作用，利用城市化中土地的增值與級(jí)差收益，設(shè)立反哺農(nóng)民基金；（2）運(yùn)用法制約束激勵(lì)作用，按照“開(kāi)發(fā)者保護(hù)、破壞者恢復(fù)、收益者補(bǔ)償”原則，實(shí)行生態(tài)保護(hù)外部性的內(nèi)部化，形成生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制；（3）將土地違法處置與生態(tài)環(huán)境保護(hù)定為地方政府政績(jī)考核主要指標(biāo)，引導(dǎo)與激勵(lì)其由城市“經(jīng)營(yíng)者”向“公共治理者”角色轉(zhuǎn)變。

第Ⅳ類集群：（1）通過(guò)對(duì)廢棄地復(fù)墾與農(nóng)地整理及農(nóng)村集體建設(shè)用地市場(chǎng)化流轉(zhuǎn)，為城市化提供拓展空間；（2）通過(guò)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)，尤其是發(fā)展戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)，是擺脫經(jīng)濟(jì)對(duì)房地產(chǎn)支柱產(chǎn)業(yè)地位和土地財(cái)政畸重格局的重要途徑之一；（3）約束地方政府風(fēng)險(xiǎn)性與破壞式的財(cái)政增收行為：一是限制地方政府以公共利益之名進(jìn)行大規(guī)模的城鄉(xiāng)房屋拆遷，二是保持地方政府資產(chǎn)負(fù)債率、政府貸款處于可償還能力警戒線以下，三是約束地方政府隨意加大對(duì)企業(yè)征稅或提高懲罰力度[16]；（4）對(duì)存量房屋征收房地產(chǎn)稅，其可以成為優(yōu)化第Ⅳ類集群地域投資環(huán)境、提升公共服務(wù)水平的主要財(cái)政來(lái)源。

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