摘要：隨著城市化建設(shè)不斷推進(jìn)，城鄉(xiāng)土地開發(fā)也在不斷重構(gòu)和優(yōu)化，面向存量建設(shè)用地的城鄉(xiāng)土地再開發(fā)將是地方政府在當(dāng)前和未來很長(zhǎng)一段時(shí)間內(nèi)解決土地資源緊缺問題的重要突破口。從土地再開發(fā)的利益主體分析入手，剖析多元利益主體間的利益博弈關(guān)系，以期通過法律制度完善、政府職能轉(zhuǎn)變、規(guī)劃調(diào)控作用發(fā)揮、公眾參與平臺(tái)搭建等多方面共同構(gòu)建和諧、合理、多元、綜合化城鄉(xiāng)土地再開發(fā)協(xié)調(diào)機(jī)制。

關(guān)鍵詞：土地再開發(fā)；存量建設(shè)用地；利益博弈；協(xié)調(diào)路徑

中圖分類號(hào)： TU984.2；F301.24文獻(xiàn)標(biāo)志碼： A文章編號(hào)：1002-1302（2014）10-0448-04

收稿日期：2013-12-24

基金項(xiàng)目：國(guó)家自然科學(xué)基金（編號(hào)：41301191）；教育部人文社會(huì)科學(xué)研究青年基金（編號(hào)：13YJCZH031 ）；江蘇省高校哲學(xué)社會(huì)科學(xué)基金（編號(hào)：2013SJD840005）；江蘇省建設(shè)系統(tǒng)科技項(xiàng)目（編號(hào)：2013ZD02）。

作者簡(jiǎn)介：丁金華（1973—），女，江蘇吳江人，碩士，副教授，主要從事城鄉(xiāng)環(huán)境規(guī)劃與設(shè)計(jì)研究。E-mail：yzdingjh@163.com。城鄉(xiāng)土地再開發(fā)指的是在城市發(fā)展的特定階段，對(duì)城鄉(xiāng)土地進(jìn)行重新開發(fā)和利用的過程和形式。當(dāng)快速城市化進(jìn)程遭遇到逐漸剛化的土地資源約束時(shí)，政策鼓勵(lì)通過對(duì)城鄉(xiāng)存量建設(shè)用地進(jìn)行盤整、挖潛與置換，以緩解城鎮(zhèn)建設(shè)用地緊張的局面。城市舊城更新改造、城市邊緣區(qū)擴(kuò)展、開發(fā)區(qū)產(chǎn)業(yè)空間調(diào)整和建設(shè)等過程中，都不可避免地面臨著城鄉(xiāng)土地的再開發(fā)過程。

城鄉(xiāng)土地再開發(fā)不僅僅是城鄉(xiāng)空間形態(tài)的更新，更是一個(gè)涉及廣泛群體利益關(guān)系的社會(huì)問題。由于土地再開發(fā)中相關(guān)利益各方的經(jīng)濟(jì)利益分配不公，造成實(shí)際操作中利益沖突不斷，社會(huì)矛盾加劇。在一系列極端性的維權(quán)事件背后，值得我們深思的是如何構(gòu)建全面的協(xié)調(diào)路徑，從而有效協(xié)調(diào)土地再利用過程中地區(qū)之間以及利益相關(guān)者之間的關(guān)系，妥善處理好土地再開發(fā)建設(shè)中的各種利益沖突，實(shí)現(xiàn)和諧社會(huì)關(guān)系下城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)健康發(fā)展。這已成為當(dāng)前社會(huì)、經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段必須認(rèn)真解決的問題。

1土地再開發(fā)中利益主體及利益關(guān)系分析

1.1城鄉(xiāng)土地再開發(fā)中各利益主體分析

在土地再開發(fā)過程中，政府部門、開發(fā)商、被拆遷人形成土地再開發(fā)中三方利益主體，其中政府部門代表著國(guó)家和城市的整體利益，開發(fā)商代表著相關(guān)的商業(yè)利益，被拆遷人代表著個(gè)體和拆遷地域的群體利益。

1.1.1政府在土地再開發(fā)中扮演的角色從政治角度而言，政府是公眾利益的代言人。但是，當(dāng)?shù)胤紾DP增長(zhǎng)成為了干部考核的硬性指標(biāo)，在政績(jī)和升遷的雙重壓力下，許多地方政府希望能通過土地開發(fā)經(jīng)營(yíng)獲取高額利益，從而增加財(cái)政收入。由此可見，在城鄉(xiāng)土地再開發(fā)的利益格局中，政府不僅僅作為中立方行使公共利益保護(hù)職能，更是作為追求自身利益的利益主體而存在[1]。

1.1.2開發(fā)商在土地再開發(fā)中扮演的角色作為城鄉(xiāng)土地再開發(fā)的中堅(jiān)力量，開發(fā)商以追求企業(yè)利潤(rùn)最大化、謀求純粹的商業(yè)利益為目標(biāo)。開發(fā)商利用各種渠道以低價(jià)的成本獲得土地，然后通過基礎(chǔ)設(shè)施配套和功能完善后，以高昂的房地產(chǎn)價(jià)格出售，從中獲取巨大的利潤(rùn)空間。事實(shí)上，開發(fā)商在獲得巨大利益的同時(shí)也面臨著很大的投資風(fēng)險(xiǎn)。由于目前我國(guó)土地開發(fā)建設(shè)的法律、政策制度還不完善，拆遷雙方談判的機(jī)制也不健全，當(dāng)在拆遷征地遭遇被拆遷人的堅(jiān)決抵制時(shí)，開發(fā)建設(shè)進(jìn)度受阻，一些沖突事件就會(huì)屢屢發(fā)生，使得社會(huì)矛盾激化、拆遷成本大幅上揚(yáng)，開發(fā)商自身的權(quán)益也同樣不能得到很好的保障。

1.1.3被拆遷人在土地再開發(fā)中扮演的角色被拆遷的產(chǎn)權(quán)人是最小的利益主體單位，也是牽涉面最廣的利益主體。一方面，通過征地拆遷建設(shè)，被拆遷人可以獲得相應(yīng)的利益補(bǔ)償，提供了改善居住條件和城鄉(xiāng)環(huán)境的可能。但另一方面，被拆遷人獲得的貨幣補(bǔ)償絕大多數(shù)情況下還不足以在同類地段購(gòu)房。如果仍在原址附近居住，被拆遷人要付出更多的租金成本；如果搬去別處，則面臨著被邊緣化，導(dǎo)致生產(chǎn)和生活質(zhì)量下降。因此，對(duì)這部分群眾的安置關(guān)系著社會(huì)治安穩(wěn)定，對(duì)其利益補(bǔ)償協(xié)調(diào)顯得尤為重要[2]。

1.2多元利益主體間的利益博弈關(guān)系分析

城鄉(xiāng)土地再開發(fā)中，政府部門、土地開發(fā)商、被拆遷人等多方面的利益關(guān)系，形成了以征地補(bǔ)償為核心的利益分配格局。如圖1所示，通過建立一個(gè)包括地方政府-開發(fā)商-被拆遷人的三方利益博弈模型，來分析三者之間的利益博弈關(guān)系。其中政府部分以保持社會(huì)穩(wěn)定、最大程度增加財(cái)政收入為目標(biāo)；被拆遷人以維持生存、獲取就業(yè)保障等最基本的利益為目標(biāo)；而土地開發(fā)商以能夠低價(jià)獲得土地、贏得土地增值利潤(rùn)的最大化為目標(biāo)[3]。

1.2.1地方政府與被拆遷人之間的利益博弈地方政府與被拆遷人的利益沖突主要在于公共利益的分配。政府作為公共利益的監(jiān)管者，從城鄉(xiāng)長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展利益出發(fā)，考慮公共利益的均衡分配，而被拆遷人則更多考慮自身需求，希望能擁有更多的公共物品和公共服務(wù)的享受權(quán)益。

在征地的博弈環(huán)節(jié)中，如果地方政府以規(guī)范、合理的談判方式解決征地問題，被拆遷人的土地產(chǎn)權(quán)得到法律的充分保護(hù)，那么雙方就容易達(dá)到“政府高標(biāo)準(zhǔn)安置，被拆遷人支持征地”的博弈均衡[3]，從而順利完成征地過程。相反，如果政府強(qiáng)制低標(biāo)準(zhǔn)征地，就可能形成被拆遷人抵制征地的對(duì)抗局面，造成雙方之間的矛盾加劇。

1.2.2地方政府與開發(fā)商之間的利益博弈地方政府與開發(fā)商的利益沖突主要體現(xiàn)在開發(fā)規(guī)則和開發(fā)條件上。政府為了城鄉(xiāng)空間科學(xué)發(fā)展，通過制定開發(fā)條件和開發(fā)規(guī)則來限定開發(fā)商的行為，而開發(fā)商則試圖通過提高容積率、改變用地性質(zhì)等突破開發(fā)規(guī)則和開發(fā)條件，從而追求自身利益的最大化。

在土地交易博弈過程中，只有“政府高價(jià)出讓土地，開發(fā)商留下來投資”這種交易狀態(tài)才能使得地方政府與開發(fā)商博弈均衡。在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)下，開發(fā)商為追求土地開發(fā)利益的高回報(bào)，接受地方政府出讓土地的市場(chǎng)價(jià)，而政府通過成功高價(jià)出讓土地，也獲得了高額利潤(rùn)。否則如果交易失敗，雙方都無法享受利益最大化。endprint

1.2.3開發(fā)商與被拆遷人之間的利益博弈開發(fā)商與被拆遷人的利益沖突主要在于拆遷補(bǔ)償和安置標(biāo)準(zhǔn)等交易性過程中。相對(duì)處于強(qiáng)勢(shì)地位的開發(fā)商而言，被拆遷人是弱勢(shì)群體，由于缺乏具有約束力的契約協(xié)商機(jī)制，雙方容易在交易中引發(fā)矛盾和沖突。

只有被拆遷人獲得一定滿意的補(bǔ)償，選擇“支持征地”，才能達(dá)到“被拆遷人支持征地，土地開發(fā)商留下投資”的博弈均衡，達(dá)到互利雙贏的局面。否則如果被拆遷人因自身權(quán)利無法滿足，采取“抵制征地”態(tài)度，開發(fā)商和地方政府都因征地失敗而無利可圖，從而矛盾加劇。

2土地再開發(fā)的利益協(xié)調(diào)路徑選擇

2.1健全土地開發(fā)市場(chǎng)機(jī)制，完善制度管理體系

土地開發(fā)市場(chǎng)是社會(huì)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的主要市場(chǎng)體系的重要組成部分，通過健全土地有形市場(chǎng)開發(fā)機(jī)制，完善市場(chǎng)交易規(guī)則，形成土地使用權(quán)公開、公平、透明的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境，有利于減少土地開發(fā)過程中的矛盾沖突，確保土地市場(chǎng)健康有序發(fā)展。

2.1.1健全有形土地市場(chǎng)首先，建立有效的土地儲(chǔ)備機(jī)制，從土地供給方面強(qiáng)化對(duì)土地市場(chǎng)的監(jiān)管。通過市場(chǎng)機(jī)制，將重點(diǎn)放在存量國(guó)有土地、城鄉(xiāng)閑散用地、利用率低和新增建設(shè)用地等不同種類的待開發(fā)用地，利用政府征用、收購(gòu)、置換等形式統(tǒng)一集中儲(chǔ)備。土地儲(chǔ)備機(jī)制可以加強(qiáng)對(duì)土地存量市場(chǎng)的管理，擴(kuò)大土地的供應(yīng)渠道，避免地下交易和不規(guī)范操作所增加的土地交易成本。

另外，完善土地招標(biāo)拍賣掛牌制度，進(jìn)一步提高調(diào)控能力。在考慮“價(jià)高者得”的同時(shí)，還應(yīng)綜合考察市場(chǎng)的承受能力、開發(fā)商的信譽(yù)度和實(shí)力、開發(fā)商的合理利潤(rùn)、社會(huì)效益等綜合方面。避免在土地拍賣過程中開發(fā)商盲目高價(jià)爭(zhēng)地，加劇房產(chǎn)市場(chǎng)泡沫的現(xiàn)象。

2.1.2完善土地制度管理體系首先，完善土地產(chǎn)權(quán)法律制度，明確國(guó)有土地產(chǎn)權(quán)主體和職能，充分保障土地使用權(quán)的可流通性，促進(jìn)土地的可持續(xù)利用。在尊重土地利用規(guī)劃和城鎮(zhèn)建設(shè)規(guī)劃的前提下，建立集體建設(shè)用地使用權(quán)和國(guó)有土地使用權(quán)并軌入市的交易制度。在市場(chǎng)交易中，執(zhí)行公平性原則，體現(xiàn)出集體土地的市場(chǎng)價(jià)格屬性，由政府的強(qiáng)制性征收轉(zhuǎn)變?yōu)槭袌?chǎng)性收購(gòu)行為并加以規(guī)范。

其次，改革土地增收補(bǔ)償制度。適當(dāng)擴(kuò)大征收補(bǔ)償范圍。將土地投資利息的補(bǔ)償、干擾損失補(bǔ)償以及不良影響補(bǔ)償?shù)纫擦腥胝鞯匮a(bǔ)償范圍，征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)全面考慮被拆遷人的直接補(bǔ)償和間接補(bǔ)償，體現(xiàn)靜態(tài)補(bǔ)償和兼顧動(dòng)態(tài)補(bǔ)償，從而保障被拆遷人的合法收益。

另外，建立公正的土地收益分配機(jī)制，保障被征地人享有土地增值帶來的收益。蘇州市在城鄉(xiāng)一體化建設(shè)中，率先實(shí)行土地股份合作經(jīng)營(yíng)方式，農(nóng)民通過土地承包入股，享受二次分紅，擴(kuò)大農(nóng)民收益[4]。

2.2改革工作評(píng)價(jià)機(jī)制，提升政府調(diào)控職能

2.2.1改革政府工作評(píng)價(jià)機(jī)制從計(jì)劃經(jīng)濟(jì)到市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的轉(zhuǎn)型時(shí)期，地方政府實(shí)際是以“參與者”和“管理者”的雙重身份介入市場(chǎng)。隨著城市化的加速，土地日益成為地方政府官員尋租的重要手段。在現(xiàn)有的考核機(jī)制和制度體系下，地方政府出于好大喜功的政績(jī)沖動(dòng)，常常不顧實(shí)際片面地追求土地流轉(zhuǎn)的數(shù)量和規(guī)模，結(jié)果導(dǎo)致資源的浪費(fèi)和公共權(quán)力的扭曲。因此，首先，政府部門應(yīng)從“發(fā)展型政府”向“服務(wù)型政府”轉(zhuǎn)變，引導(dǎo)地方政府樹立科學(xué)發(fā)展觀和正確的政績(jī)觀，真正樹立以人為本，充分尊重百姓利益。其次，建立和諧的政績(jī)?cè)u(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，督促政府部門在可持續(xù)發(fā)展觀的指導(dǎo)下科學(xué)決策，充分考核“政績(jī)成本”“成本收益率”等，將更多的精力和工作放在維護(hù)社會(huì)公平正義和保障改善民生上去，以促進(jìn)城鄉(xiāng)的可持續(xù)發(fā)展。

2.2.2提升政府調(diào)控職能伴隨著社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的改革和運(yùn)作，政府在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展中所處的地位和承擔(dān)的職能也在發(fā)生轉(zhuǎn)變，資本力量和社會(huì)力量逐漸成為政府在行政決策中必須要考慮的因素。

首先，必須轉(zhuǎn)變政府執(zhí)政觀念。重新審視政府在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制中所處的地位和承擔(dān)的職能，按照社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制建立和運(yùn)作的要求，逐步取消政府行政權(quán)力對(duì)各種資源的直接支配權(quán)，促進(jìn)土地、資金、能源、技術(shù)、信息等資源配置的市場(chǎng)化，避免政府借助行政手段違背和超越市場(chǎng)運(yùn)行規(guī)則，追求自身的局部利益。

其次，提高政府部門官員的民主意識(shí)和參與觀念。應(yīng)充分尊重社會(huì)各利益相關(guān)者的民主權(quán)利，促進(jìn)政府管理權(quán)限的有效下放和政務(wù)公開，從“城鄉(xiāng)善政” 轉(zhuǎn)變到“城鄉(xiāng)善治”。城鄉(xiāng)政府對(duì)市場(chǎng)的干預(yù)從“過度干預(yù)”轉(zhuǎn)向“適度干預(yù)”，干預(yù)本身也要接受法律的監(jiān)督和制約。

另外，政府要制定嚴(yán)格的規(guī)范，使土地審批程序化、公開化。政府須及時(shí)公布有關(guān)土地利用規(guī)劃的政策、法規(guī)和管理執(zhí)行程序，充分尊重公眾的知情權(quán)、參與權(quán)和管理權(quán)，廣泛吸引公眾參與土地開發(fā)利用的相關(guān)工作，使政府的職責(zé)由指導(dǎo)者變?yōu)橥苿?dòng)者。

2.3提高規(guī)劃運(yùn)行效率，發(fā)揮規(guī)劃調(diào)控作用

伴隨著社會(huì)利益多元化的發(fā)展，城鄉(xiāng)規(guī)劃的公共政策職能越來越受到社會(huì)的關(guān)注。一方面，城鄉(xiāng)規(guī)劃職能需要從單純提供空間塑造和空間資源分配的技術(shù)工具逐漸向政府公共政策的管理工具轉(zhuǎn)變；另一方面，建立有效的城鄉(xiāng)土地置換規(guī)劃體系，使城鄉(xiāng)規(guī)劃由對(duì)市場(chǎng)的被動(dòng)適應(yīng)轉(zhuǎn)變?yōu)橹鲃?dòng)的干預(yù)和調(diào)節(jié)，有效地控制與管理土地的再利用。

2.3.1確立有針對(duì)性的規(guī)劃立場(chǎng)城鄉(xiāng)規(guī)劃的立足點(diǎn)是空間規(guī)劃，而合理的城鄉(xiāng)規(guī)劃，在具備良好的功能和空間關(guān)系的同時(shí)，必須針對(duì)政府、開發(fā)商和被拆遷人之間不同的利益沖突焦點(diǎn)，從全局性出發(fā)，選擇合適的規(guī)劃立場(chǎng)，有針對(duì)性地解決其中的利益沖突，避免利益關(guān)系對(duì)于功能和空間布局的干擾和糾結(jié)。

在應(yīng)對(duì)政府與被拆遷人之間的利益沖突上，規(guī)劃協(xié)調(diào)應(yīng)從全局性出發(fā)，保證公共利益公平、合理分配，把改造前后對(duì)社區(qū)鄰里的影響、人口和家庭結(jié)構(gòu)的變化、工作收入的影響等因素的變化作為規(guī)劃協(xié)調(diào)的出發(fā)點(diǎn)。應(yīng)對(duì)政府與開發(fā)商之間的利益沖突，須發(fā)揮規(guī)劃的工具理性功能，提高自身技術(shù)的合理性與數(shù)據(jù)的分析能力，在客觀上保證規(guī)則的理性，將開發(fā)的區(qū)位、類型及強(qiáng)度等因素對(duì)城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)、環(huán)境、社會(huì)發(fā)展的影響進(jìn)行定量分析，減少主觀因素的干擾。在開發(fā)商與被拆遷人之間的利益沖突中，規(guī)劃協(xié)調(diào)應(yīng)從保護(hù)弱勢(shì)群體的角度出發(fā)，為弱勢(shì)群體爭(zhēng)取更多的利益，如在彈性的用地指標(biāo)選擇時(shí)附屬額外的規(guī)劃條件，以促使開發(fā)商更注重綠化，提供更多的公共空間和設(shè)施。endprint

2.3.2選擇適宜的再開發(fā)模式和再開發(fā)路徑由于土地再開發(fā)區(qū)域其權(quán)屬關(guān)系和產(chǎn)業(yè)類型具有相對(duì)復(fù)雜性，因而選擇有針對(duì)性、適宜的土地再開發(fā)模式首先要考慮城鄉(xiāng)更新客體的土地使用權(quán)和建筑產(chǎn)權(quán)關(guān)系，考量再開發(fā)主體的經(jīng)濟(jì)實(shí)力，然后確定合適的再開發(fā)主體和操作模式，從而既協(xié)調(diào)平衡各利益相關(guān)者之間的博弈關(guān)系，又保證規(guī)劃能夠順利實(shí)施。政府主導(dǎo)的再開發(fā)模式傾向于一種行政行為，市場(chǎng)主導(dǎo)的再開發(fā)模式則屬于市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)導(dǎo)向下的商業(yè)行為，自主再開發(fā)模式是產(chǎn)權(quán)人對(duì)產(chǎn)權(quán)區(qū)域?qū)嵤┑淖园l(fā)性更新形式，而混合主體再開發(fā)模式是由政府、開發(fā)商與產(chǎn)權(quán)人等多個(gè)主體共同參與實(shí)施的再開發(fā)形式[5]，詳見表1。

由于再開發(fā)類型不同，規(guī)劃最終確立的開發(fā)功能定位也會(huì)有所側(cè)重，針對(duì)再開發(fā)地區(qū)的功能定位選擇相應(yīng)的開發(fā)路徑。例如，針對(duì)具有歷史價(jià)值的舊區(qū)進(jìn)行再開發(fā)，可改造成休閑、觀光、旅游的地段應(yīng)考慮采用漸進(jìn)的改造類型。被拆遷人通過土地的置換，補(bǔ)償損失將以土地使用權(quán)及折價(jià)入股，享受開發(fā)項(xiàng)目的收益。針對(duì)一定區(qū)域內(nèi)分布散亂而權(quán)屬主體多元的地塊，可考慮規(guī)劃的聯(lián)動(dòng)開發(fā)，即通過不同地塊的開發(fā)條件進(jìn)行部分的轉(zhuǎn)移，將公益性政策與房地產(chǎn)開發(fā)進(jìn)行捆綁，如保證被拆遷居民回遷優(yōu)惠條件、提高居民安置房標(biāo)準(zhǔn)、提供更多的公共產(chǎn)品，開發(fā)商可在規(guī)劃容許的范圍內(nèi)獲得相應(yīng)的容積率獎(jiǎng)勵(lì)，以提高不同地塊開發(fā)的聯(lián)動(dòng)效應(yīng)。

2.4搭建公眾參與平臺(tái)，保障公平的社會(huì)組織

城鄉(xiāng)土地再開發(fā)過程中涉及到不同的利益相關(guān)者，必須通過搭建公眾參與平臺(tái)，有效了解各方的需求，從而進(jìn)行協(xié)商，實(shí)現(xiàn)共贏的局面，避免矛盾激化。表1城鄉(xiāng)土地再開發(fā)不同客體類型的再開發(fā)模式分析

再開發(fā)客體類型權(quán)屬關(guān)系利益主體構(gòu)成再開發(fā)目標(biāo)定位適宜的再開發(fā)模式舊城區(qū)更新

國(guó)有、集體、個(gè)體產(chǎn)權(quán)

地方政府、開發(fā)商、企業(yè)、社區(qū)、產(chǎn)權(quán)人、公眾降低人口密度，擴(kuò)大公共活動(dòng)空間政府主導(dǎo)的再開發(fā)模式；混合主體的再開發(fā)模式城中村改造

個(gè)體產(chǎn)權(quán)

地方政府、開發(fā)商、村集體、產(chǎn)權(quán)人、公眾增加公共服務(wù)設(shè)施，提高人居環(huán)境質(zhì)量政府主導(dǎo)的再開發(fā)模式；混合主體的再開發(fā)模式城鄉(xiāng)工業(yè)用地置換

企業(yè)集體所有

地方政府、企業(yè)、開發(fā)商

資源優(yōu)化配置，提高土地綜合效益市場(chǎng)主導(dǎo)的再開發(fā)模式

濱水區(qū)空間再開發(fā)

國(guó)有、單位集體所有

地方政府、企業(yè)、開發(fā)商、公眾提高濱水區(qū)的商業(yè)價(jià)值和游憩價(jià)值市場(chǎng)主導(dǎo)的再開發(fā)模式

開發(fā)啟動(dòng)區(qū)再開發(fā)

國(guó)有、單位集體所有

地方政府、企業(yè)、開發(fā)商

促進(jìn)產(chǎn)業(yè)升級(jí)，形成綜合新城政府主導(dǎo)的再開發(fā)模式；產(chǎn)權(quán)人自主再開發(fā)模式；混合主體的再開發(fā)模式

2.4.1構(gòu)建靈活多樣的公眾參與模式土地再開發(fā)的種類、性質(zhì)不同決定著公眾參與的方式和程度，并且影響到參與效果。在公眾參與工作開展前，組織者應(yīng)根據(jù)開發(fā)項(xiàng)目的類型、特點(diǎn)、開發(fā)的影響范圍等，分別設(shè)置公眾參與的程序、方式、深度和途徑[6]，詳見表2。表2城鄉(xiāng)土地再開發(fā)不同項(xiàng)目的公共參與模式

再開發(fā)項(xiàng)目適用類型參與目標(biāo)參與途徑舊城更新、城中村改造等項(xiàng)目

涉及廣大公眾利益，開發(fā)目標(biāo)被各方認(rèn)可

組織有序的公眾參與，促使廣大公眾理解和支持 公共決策

房地產(chǎn)開發(fā)、招商引資等項(xiàng)目

開發(fā)目標(biāo)和項(xiàng)目的實(shí)施需得到大多數(shù)公眾的支持決策前征求公眾整體性意見，實(shí)施方案一定程度上體現(xiàn)公眾的價(jià)值訴求整體式公眾協(xié)商

拆遷補(bǔ)償、安置等項(xiàng)目

公眾意見各異，需要廣泛征求，整體協(xié)調(diào)

組織方與決策方分別與不同意見的公眾進(jìn)行協(xié)商分散式公眾協(xié)商

涉及公共安全和保密要求的開發(fā)項(xiàng)目等政策質(zhì)量占主導(dǎo)地位，政策無需公眾接受

在法律容許的范圍內(nèi)采取最小程度的公眾參與自主管理決策

2.4.2提高公眾參與有效性的組織機(jī)制在確定公眾參與的模式和途徑后，需要在組織形式上予以保障和有效實(shí)施。運(yùn)行高效而簡(jiǎn)潔的組織機(jī)制，能夠提高公眾參與的積極性，協(xié)調(diào)社會(huì)各種利益關(guān)系，從而增加社會(huì)公眾的認(rèn)同感，推動(dòng)政策順利執(zhí)行。

首先，建構(gòu)非官方、具有體制保障的公眾參與組織。組織成員由當(dāng)選代表、政府官員和規(guī)劃專業(yè)人員按同等比例組成。其主要作用在于組織和引導(dǎo)公眾代表、有關(guān)利益集團(tuán)、政府職能機(jī)構(gòu)三方對(duì)城鄉(xiāng)土地再開發(fā)實(shí)施過程的全程參與，并提供對(duì)話互動(dòng)的場(chǎng)所。

其次，引導(dǎo)社區(qū)團(tuán)體的參與。長(zhǎng)期實(shí)踐表明富有成效的公眾參與并非是個(gè)人層次上的參與，而是社會(huì)團(tuán)體、社區(qū)組織等非官方組織的有效參與。通過引導(dǎo)在社區(qū)層面形成各方均能妥協(xié)和接受的意見，并且使社區(qū)作為利益代表方參與能有效地促進(jìn)公眾參與的理性化，既可大大降低公眾參與的制度成本，也有效促進(jìn)公眾達(dá)成合理化的建議和意愿的表達(dá)，優(yōu)化政府決策。

3結(jié)論

隨著城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)建設(shè)的不斷推進(jìn)，增量土地的供應(yīng)必將日益趨緊。針對(duì)存量建設(shè)用地的城鄉(xiāng)土地再開發(fā)將是未來很長(zhǎng)一段時(shí)間內(nèi)政府部門解決經(jīng)濟(jì)建設(shè)與土地資源緊缺矛盾的重要手段。通過從制度、管理、運(yùn)作等多方面構(gòu)建以多方合作的伙伴關(guān)系為取向，促進(jìn)社會(huì)公平和諧的多元利益綜合性協(xié)調(diào)機(jī)制，形成多方參與、凝聚共識(shí)、包容開放的決策體系，可有效避免城鄉(xiāng)土地再開發(fā)過程中的利益失衡、減少利益沖突，維護(hù)社會(huì)的安定和諧，將成為城鄉(xiāng)土地再開發(fā)的必然趨勢(shì)。

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