陳功

近年來國內(nèi)一個(gè)值得商榷的現(xiàn)象是各種新區(qū)的設(shè)立，這里的“新區(qū)”是指廣義上的新區(qū)，主要是兩大類，一類是國家級(jí)新區(qū)，另一類是國家綜合改革試驗(yàn)區(qū)。

國家級(jí)新區(qū)，是指新區(qū)的成立乃至于開發(fā)建設(shè)上升為國家戰(zhàn)略，總體發(fā)展目標(biāo)、發(fā)展定位等由國務(wù)院統(tǒng)一進(jìn)行規(guī)劃和審批，相關(guān)特殊優(yōu)惠政策和權(quán)限由國務(wù)院直接批復(fù)，在轄區(qū)內(nèi)實(shí)行更加開放和優(yōu)惠的特殊政策，鼓勵(lì)新區(qū)進(jìn)行各項(xiàng)制度改革與創(chuàng)新的探索。目前已經(jīng)有了9個(gè)國家級(jí)新區(qū)：1992年10月上海浦東新區(qū)成立、1994年3月天津?yàn)I海新區(qū)成立、2010年6月重慶兩江新區(qū)成立、2011年6月浙江舟山群島新區(qū)成立、2012年8月甘肅蘭州新區(qū)成立、2012年9月廣東南沙新區(qū)成立、2014年1月陜西西咸新區(qū)成立、貴州貴安新區(qū)成立、2014年6月青島西海岸新區(qū)成立。

國家綜合配套改革試驗(yàn)區(qū)是指，國家為了順應(yīng)經(jīng)濟(jì)全球化與區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化趨勢(shì)和完善社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體系的內(nèi)在要求，所建立的以制度創(chuàng)新為主要?jiǎng)恿?、以全方位改革試點(diǎn)為主要特征、對(duì)全國社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展帶來深遠(yuǎn)影響的實(shí)驗(yàn)區(qū)。國家綜合配套改革試驗(yàn)區(qū)除了具有“經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)”、“經(jīng)濟(jì)特區(qū)”、農(nóng)村綜合改革試驗(yàn)區(qū)的內(nèi)涵，還涉及社會(huì)經(jīng)濟(jì)生活方方面面的改革，是一項(xiàng)以全面制度建設(shè)的方式推進(jìn)改革的系統(tǒng)過程。

截至2011年12月，國務(wù)院已經(jīng)批準(zhǔn)了上海浦東新區(qū)綜合配套改革試點(diǎn)、天津?yàn)I海新區(qū)綜合配套改革試驗(yàn)區(qū)、重慶市全國統(tǒng)籌城鄉(xiāng)綜合配套改革試驗(yàn)區(qū)、成都市全國統(tǒng)籌城鄉(xiāng)綜合配套改革試驗(yàn)區(qū)、武漢城市圈全國資源節(jié)約型和環(huán)境友好型社會(huì)建設(shè)綜合配套改革試驗(yàn)區(qū)、長株潭城市群全國資源節(jié)約型和環(huán)境友好型社會(huì)建設(shè)綜合配套改革試驗(yàn)區(qū)、深圳市綜合配套改革試點(diǎn)、沈陽經(jīng)濟(jì)區(qū)國家新型工業(yè)化綜合配套改革試驗(yàn)區(qū)、山西省國家資源型經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型綜合配套改革試驗(yàn)區(qū)和廈門市深化兩岸交流合作綜合配套改革試驗(yàn)區(qū)，總共10個(gè)國家級(jí)綜合配套改革試驗(yàn)區(qū)。

雖然，國家發(fā)改委官員在2011年曾有表示，“改革進(jìn)入深化階段，除遇特殊情況，原則上不再接受新的綜合配套改革試驗(yàn)區(qū)的申請(qǐng)”。但實(shí)際上，這方面的建區(qū)工作并未停止。2013年4月3日，國務(wù)院常務(wù)會(huì)議部署開展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)綜合配套改革試驗(yàn)工作，會(huì)議又確定了黑龍江省先行開展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)綜合配套改革試驗(yàn)。至此，第11個(gè)國家級(jí)綜合配套改革試驗(yàn)區(qū)又告誕生。此外，國務(wù)院還決定設(shè)立4個(gè)“綜合改革試驗(yàn)區(qū)”（區(qū)別于“配套”），包括：義烏市國際貿(mào)易綜合改革試點(diǎn)、溫州市金融綜合改革試驗(yàn)區(qū)、珠三角金融改革創(chuàng)新綜合試驗(yàn)區(qū)以及泉州金融綜合改革試驗(yàn)區(qū)。

現(xiàn)在，把各種名目的“新區(qū)”加在一起，經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)的“新區(qū)”已經(jīng)有了24個(gè)，已報(bào)未批的還有一大批，創(chuàng)造了改革開放以來的新紀(jì)錄。

總體看，這些新區(qū)的名字標(biāo)新立異，千方百計(jì)要出特色，但歸根結(jié)底，重點(diǎn)依舊都是“要政策”，至于改革以及改革的經(jīng)驗(yàn)?zāi)芊裢茝V至全國，即便是國務(wù)院主管部門，恐怕也是心中無數(shù)，基本沒有時(shí)間表。這樣一來，新區(qū)在全國改革方面的示范意義已經(jīng)不大，漸漸演變成了一種單純的地方政策優(yōu)惠。未來，如果各式各樣的“城市圈”再一擁而上“要政策”，各種新區(qū)的設(shè)立恐將如一陣風(fēng)吹來，政策環(huán)境就會(huì)亂上加亂了。

這種大干快上的“新區(qū)”建設(shè)所可能造成的問題是值得關(guān)注的。首先，制度成本會(huì)越來越大。有新區(qū)，就會(huì)有機(jī)構(gòu)，干部越改越多，職務(wù)越兼越多，機(jī)構(gòu)設(shè)置疊床架屋，越摞越高，這對(duì)未來的全國性改革非常不利，只會(huì)增加成本。其次，改革試驗(yàn)的性質(zhì)越來越淡化，不具有全局意義。過去的深圳和上海改革，可以形成指標(biāo)意義，向全國推廣后，無論是經(jīng)濟(jì)上還是政治上，均獲益匪淺?，F(xiàn)在這種八仙過海式的“新區(qū)”建設(shè)熱潮，連有效的經(jīng)驗(yàn)總結(jié)都是問題，就別提向全國推廣以產(chǎn)生整體社會(huì)效益了。第三，加大了社會(huì)成本。新區(qū)設(shè)立，難以避免的情況之一就是房地產(chǎn)開發(fā)。此外，由于現(xiàn)有行政程序之外又有程序，整體社會(huì)成本的增加也是可以想見的。最后，就是這種“新區(qū)”建設(shè)熱潮實(shí)際上還擴(kuò)大了中西部與沿海地區(qū)本來就已經(jīng)很大的差異。在24個(gè)各種“新區(qū)”中，實(shí)際真正在西部的只有1個(gè)。新區(qū)的政策優(yōu)惠會(huì)導(dǎo)致資源的集聚，新區(qū)建設(shè)中，資源又向沿海集聚，更加擴(kuò)大了地區(qū)差距。

發(fā)展是全國人民的期待，不是少數(shù)地區(qū)的期待。中國已經(jīng)進(jìn)入了新的發(fā)展階段，隨著發(fā)展空間的縮小，改革的戰(zhàn)略設(shè)計(jì)日顯重要?，F(xiàn)在這種到處都是“根據(jù)地”的情況，不利于未來全國一盤棋的戰(zhàn)略推廣，還是應(yīng)該慎重為好。