新型城鎮(zhèn)化要堅(jiān)持依法改革

張英洪（北京市農(nóng)村經(jīng)濟(jì)研究中心研究員、法學(xué)博士）

城鎮(zhèn)化中的非法治現(xiàn)象突出表現(xiàn)在四方面：城鄉(xiāng)制度分割與不平等，造成農(nóng)民工問題和“三留守問題”；農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革滯后，對(duì)農(nóng)民財(cái)權(quán)保護(hù)不力——國務(wù)院發(fā)展研究中心研究表明，在征地產(chǎn)生的土地增值分配中，投資者拿走40%～50%，政府拿走20%～30%，村級(jí)組織留下了25%～30%，村民拿到的補(bǔ)償款僅占5%～10%。

此外，公權(quán)力仍未能完全關(guān)進(jìn)制度籠子，侵害群眾利益的事件時(shí)有發(fā)生；缺乏科學(xué)有效的城鄉(xiāng)規(guī)劃和制度約束，導(dǎo)致“城市病”和“農(nóng)村病”并發(fā)。

中國城市化的特殊性在于兩個(gè)基本的體制前提：農(nóng)村集體所有制和城鄉(xiāng)二元體制。新型城鎮(zhèn)化要切實(shí)保障農(nóng)民財(cái)產(chǎn)權(quán)，充分實(shí)現(xiàn)農(nóng)民市民化，必須把加強(qiáng)制度供給作為新型城鎮(zhèn)化的基礎(chǔ)工程，把依法改革創(chuàng)新作為新型城鎮(zhèn)化的基本方式。

要按照國家治理體系現(xiàn)代化要求，加快構(gòu)建全國城鄉(xiāng)統(tǒng)一、平等、開放的制度體系。特別是全國人大以及地方各級(jí)人大機(jī)關(guān)，要切實(shí)改變長期以來的行政化工作方式，在法治中國建設(shè)中有所作為不缺位，合法作為不越位。

法治城鎮(zhèn)化要求改變改革方式，走立法改革之路；轉(zhuǎn)變發(fā)展方式，樹立人民權(quán)利為導(dǎo)向的發(fā)展觀；轉(zhuǎn)變維穩(wěn)方式，以保障人民權(quán)利實(shí)現(xiàn)社會(huì)穩(wěn)定。

城市管理亟需科學(xué)立法

向春玲（中央黨校社科部社會(huì)制度比較教研室副主任、教授）

農(nóng)村人口向城市集中，給城市管理帶來新挑戰(zhàn)。

一是政府統(tǒng)攬社會(huì)服務(wù)和治理，忽視社會(huì)自治。事實(shí)上，中央在2004年就提出社會(huì)管理的新格局是黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府指導(dǎo)、單位負(fù)責(zé)、社會(huì)參與?，F(xiàn)實(shí)卻是社區(qū)居委會(huì)仍然行政色彩濃厚，村民委員會(huì)也仍未真正發(fā)揮作用。

二是社會(huì)協(xié)同不足。民政部最新數(shù)據(jù)顯示，在有關(guān)部門登記在冊的社團(tuán)組織是56萬個(gè)，而沒有登記在冊的有三四百萬個(gè)。數(shù)量如此之多，我國卻沒有一部《社會(huì)組織法》來保護(hù)和規(guī)范社團(tuán)組織行為。

三是城市管理缺乏法律支撐。目前我國城鎮(zhèn)常住人口已達(dá)7.3億，卻沒有專門的城市管理法，城市管理主體只能借法執(zhí)法，比如對(duì)無證經(jīng)營行為得借工商部門的法，對(duì)隨地吐痰行為要借衛(wèi)生部門的法。

四是過去維穩(wěn)的思路有問題，諸如“人民內(nèi)部矛盾用人民幣解決”，以及“小鬧小解決，大鬧大解決，不鬧不解決”，這些現(xiàn)象已成為過去一個(gè)時(shí)期地方政府的維穩(wěn)常態(tài)。

城鎮(zhèn)化涉及經(jīng)濟(jì)、社會(huì)結(jié)構(gòu)和利益格局的調(diào)整，其過程中可能發(fā)生社會(huì)矛盾甚至群體事件。這就需要科學(xué)立法，以公共利益最大化為價(jià)值取向，完善城鎮(zhèn)化進(jìn)程中的各項(xiàng)法律；對(duì)城鎮(zhèn)化進(jìn)程中出現(xiàn)的各種矛盾和問題要通過法律方式解決，規(guī)范城市管理主體行為，做到有法必依，規(guī)范執(zhí)法。

土地制度改革是城鎮(zhèn)化重點(diǎn)

張?jiān)迫A（國務(wù)院發(fā)展研究中心農(nóng)村部研究員）

征地制度改革是城鎮(zhèn)化面臨的大問題。黨的十七屆三中全會(huì)就曾提出改革征地制度，但幾年來，公益性和經(jīng)營性建設(shè)用地仍沒有界定清楚，縮小征地范圍，合理設(shè)置補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，完善被征地農(nóng)民就業(yè)、住房和社會(huì)保障等方面工作的進(jìn)展仍有不足。

要對(duì)《土地管理法》的相關(guān)條款進(jìn)行完善，變征地補(bǔ)償以農(nóng)業(yè)產(chǎn)值為依據(jù)為以土地市場價(jià)值為依據(jù)。讓土地漲價(jià)既歸公，也歸民，實(shí)現(xiàn)土地增值收益在國家、地方政府和農(nóng)民之間合理分配。

在逐步縮小征地范圍方面，必須界定公益性用地和經(jīng)營性用地目錄，防止借公益性用地之名拿地之后行經(jīng)營性用地之實(shí)。

建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場必須搞清三個(gè)問題：誰是入市主體，如何入市，利益如何分配？

誰是入市主體？從土地產(chǎn)權(quán)看，主體應(yīng)該是擁有土地產(chǎn)權(quán)的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織或村民小組。但這些組織在現(xiàn)實(shí)中往往有名無實(shí)，甚至沒有機(jī)構(gòu)代碼，并不是獨(dú)立的市場行為主體。

集體經(jīng)營性建設(shè)用地如何入市？可行的路徑是用地主體與土地產(chǎn)權(quán)主體直接交易，而政府負(fù)責(zé)三項(xiàng)工作：建立交易平臺(tái)和市場，土地利用規(guī)劃和用途管制審核，擬定集體建設(shè)用地交易的財(cái)稅制度并征收稅費(fèi)。

如何建立土地增值收益分配機(jī)制？可行的路徑是建立“稅收+分成”制度，以稅收保障國家和政府利益，以分成平衡各級(jí)政府利益、平衡集體和農(nóng)民利益。

以法治保障農(nóng)民或產(chǎn)權(quán)人的權(quán)益

成協(xié)中（北京市社會(huì)科學(xué)院法學(xué)所副研究員）

在我看來，城鎮(zhèn)化的主要問題是土地的非農(nóng)使用，這涉及三個(gè)核心問題：一是誰能決定土地使用性質(zhì)的轉(zhuǎn)變；二是土地的用途管制；三是程序。

第一，我們的憲法所確立的土地權(quán)利主體遠(yuǎn)復(fù)雜過一些西方國家、個(gè)人二元結(jié)構(gòu)，我們常說要賦予農(nóng)民更多的土地實(shí)體權(quán)利，具體是什么？需要更多的法學(xué)解釋。

其次，我們國家的《土地管理法》雖也確定了用途管理制度，但其核心功能卻沒有發(fā)揮出來。我們更強(qiáng)調(diào)要保護(hù)18億畝耕地紅線。但一個(gè)國家的糧食自給率達(dá)到何種程度是安全的，這個(gè)標(biāo)準(zhǔn)需要隨著土地利用率、市場流動(dòng)性等因素的變化進(jìn)行調(diào)整。

第三，土地非農(nóng)使用的程序問題。目前之所以討論土地征收程序正當(dāng)性比較多，是因?yàn)檎魇帐俏覈壳白詈诵牡耐恋亓鬓D(zhuǎn)程序，但是否可以納入一部分協(xié)議用地、合作開發(fā)呢？

最后，目前學(xué)術(shù)界關(guān)于當(dāng)下的法制對(duì)農(nóng)民，或?qū)Ξa(chǎn)權(quán)人的保護(hù)作用的評(píng)估是否客觀準(zhǔn)確？被征地農(nóng)民權(quán)利的保障以及他們表達(dá)訴求的合法合理渠道的保障，這些都是法治工作者要納入思考和實(shí)踐范疇的。endprint