農民工失業(yè)保險制度創(chuàng)新研究

葉思含

（浙江財經大學 財政與公共管理學院，浙江 杭州 310018）

隨著中國城鎮(zhèn)化、現(xiàn)代化進程的加快，農民工作為一個特殊的團體在中國特色社會主義經濟建設中扮演著重要的角色，為國民經濟建設默默奉獻著自己的青春。我國持續(xù)穩(wěn)定的GDP增長離不開農民工，他們作為國家經濟建設的先鋒者，流動在各大城市，所以，如何合理高效地發(fā)揮農民工這一人力資源優(yōu)勢具有巨大的理論和實踐意義。農民工作為城市中的弱勢群體，由于其自身的能力相對薄弱（文化水平較低，綜合競爭能力弱），在很大程度上限制了其就業(yè)的范圍，如何保障農民工的基本生活及合法權益成為我國政府乃至社會的重大課題。

通過在城市中就業(yè)，入城農民工才能維持其自身的基本生活，因此，農民工失業(yè)問題成為我國各級政府所必須面對的難題。迄今為止，農民工的失業(yè)保險繳納費率和支付待遇等等都是參考 《失業(yè)保險條例》（國務院令1999第258號），我國還未出臺專門針對農民工失業(yè)問題的政策和法規(guī)，《失業(yè)保險條例》主要針對的對象是城鎮(zhèn)企業(yè)職工，而農民工失業(yè)保險只是作為一種補充，其內容設計范圍不夠全面，覆蓋人群也有一定的局限性。［1］

由于農民工失業(yè)保險統(tǒng)籌層次低，我國各省市在實施農民工失業(yè)保險制度上存在很大的差異。有的地區(qū)已經建立起相對完善的農民工失業(yè)保險制度，有些地區(qū)則還處于探究階段；同時各地區(qū)對農民工失業(yè)保險的辦理也存在差異。農民工失業(yè)后得不到應有的基本生活保障，無論從生理層面還是從心理層面都將面臨巨大的壓力，容易產生不良的社會情緒，不利于社會的穩(wěn)定和發(fā)展。因此，構建一個完善的農民工失業(yè)保障制度是應該重視的社會問題。

一、農民工失業(yè)保險參保的現(xiàn)狀

農民工主要指的是擁有非居民戶口，以在本地鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)抑或進入城市務工為生活主要來源的流動人口，他們具有一定的時代性和特殊性，是我國城鄉(xiāng)二元結構發(fā)展的產物。根據農民工就業(yè)的范圍可以將農民工分為廣義和狹義兩部分:廣義主要是指在縣域內二、三產業(yè)就業(yè)人員和跨地區(qū)外出務工人員；狹義一般指跨地區(qū)外出務工人員。［2］根據國家統(tǒng)計局的統(tǒng)計數(shù)據顯示，截至2012年全國農民工總量達到26261萬，比2011年增加983萬人，增長比例為3.9%，但是參加社會失業(yè)保險的農民工僅為2206萬，只占農民工總數(shù)的8.4%，參保率非常低，嚴重影響農民工獲得社會福利的權利。①②數(shù)據來源:《2012年全國農民工監(jiān)測調查報告》。

圖1 2012年農民工參加各類社會保險人數(shù)

圖2 近5年農民工參加失業(yè)保險人數(shù)

而根據 《失業(yè)保險條例》第六條規(guī)定:城鎮(zhèn)企事業(yè)單位招用的合同制農民工本人無需繳納失業(yè)保險費，而由雇主為其繳納失業(yè)保險費。如圖1所示，截止2012年，外出農民工參加養(yǎng)老保險、工傷保險、醫(yī)療保險、失業(yè)保險和生育保險的人數(shù)分別為3755萬人、6303萬人、4438萬人、2206萬人、1602萬人。根據2012年全國農民工總量達到26261萬，可以計算出其所占比例分別為14.3%，24.0%，16.9%，8.4%，6.1%。圖2為近五年農民工失業(yè)保險的參保人數(shù)，從2008年至2012年分別為834萬人，896萬人，1107萬人，2022萬人，2206萬人，雖然農民工參加失業(yè)保險的人數(shù)呈現(xiàn)逐年上升的趨勢，但增長數(shù)量不明顯，基本維持在較低水平。②目前，農民工失業(yè)保險存在最顯著的特征是繳費率低，待遇水平低。農民工的失業(yè)保險主要參考 《失業(yè)保險條例》:其中規(guī)定了城鎮(zhèn)企業(yè)職工和農民合同工應進行區(qū)別管理，農民合同工無需繳納失業(yè)保險金，應由其所在的單位為其繳納。根據相關規(guī)定，農民工只要在其所在的工作單位就業(yè)滿一年，并且所在單位為農民工繳納農民工失業(yè)保險，在其失業(yè)后，由經辦機構發(fā)放一次性補貼，每滿一年發(fā)給一個月的生活補助。由于農民工失業(yè)保險的繳費率低，所以農民工獲得的一次性補貼也十分低（農民工失業(yè)保險一次性補助按照不低于同時繳費時間的城鎮(zhèn)居民可獲得的企業(yè)職工失業(yè)保險金總額的40%來確定），由于地區(qū)之間存在著一定的差別，所以經濟發(fā)達地區(qū)的農民工獲得的一次性補助要相對高一些。但是從另一方面來說，經濟發(fā)達地區(qū)的基本生活成本也高，農民工僅靠一次性補貼難以維持其基本生活。

二、農民工失業(yè)保險參保率低的原因

（一）農民工失業(yè)保險參保率低的根本原因——制度的缺失

首先，法律法規(guī)制度。至今為止，我國還未出臺專門針對農民工失業(yè)保險的法律法規(guī)。目前，農民工失業(yè)保險的繳費標準及待遇水平都是參考1999年頒布的 《失業(yè)保險條例》。該條例中農民工失業(yè)保險只是作為一種補充，其內容相對簡略單一，無法對農民工失業(yè)保險做出全面系統(tǒng)的歸納。根據我國現(xiàn)行法律規(guī)定:城鎮(zhèn)用人單位需足額繳納社會保險費，如未及時足額繳納，則由社會保障經辦機構責令其在限期內繳納或者補足，并加收滯納金 （自欠繳之日起日收萬分之五）。由于企業(yè)的違法成本低，不利于社會失業(yè)保險金的及時繳納，由此造成政府財政收入減少，參保人員福利受到損失。

其次，戶籍制度。農民工擁有農村戶籍，其在原籍占有生產資料——土地，在城市中失業(yè)了還可以回鄉(xiāng)種地，不能算真正意義上的失業(yè)，其獲得的一次性失業(yè)保險僅作為短期失業(yè)生活補助和回家路費補貼，本質上不屬于失業(yè)保險范疇。［3］農民工失業(yè)保險制度的缺失根本上是城鄉(xiāng)二元戶籍制度體系造成的隔閡，城鄉(xiāng)二元戶籍制度人為地將農民工擋在城市外，使農民工不能夠真正地融入城市。

最后，“一刀切”的失業(yè)保險制度。［4］根據農民工自身的收入、所從事的行業(yè)及流動狀況，可以簡單將農民分為三類:第一類是市民化農民工，他們在城市中從事穩(wěn)定的工作，擁有自己的住宅和穩(wěn)定的收入，長期居住在城市中，無論從物質上還是精神上已經完全融入了城市；第二類是流動性相對較大的農民工，他們在城市中無固定的職業(yè)和收入，甚至連住宿都成問題，他們通過勞動力轉移獲得各種就業(yè)機會，維持其在城市的基本生活；第三類是季節(jié)性流動的農民工，農產品有一定的生長周期，這一類農民工選擇閑暇時候進城務工，但是絕大部分時間還是在農村務農。農民工的工作性質及單位基本決定其收入的高低，由于 “一刀切”社會保險制度的不合理，使農民工無法選擇合適的失業(yè)保險，導致農民工的合法權益和社會福利受損。

（二）農民工失業(yè)保險參保率低的關鍵原因——自身綜合競爭力低

首先，農民工自身文化程度低。表1為2012年農民工的文化程度構成，其中初中教育學歷占總人數(shù)的60%，整體教育水平低下。通過對比，外出務工的農民工比本地農民工其文化程度要高些，但是受教育水平仍需提高。

其次，農民工對失業(yè)保險不了解，只有很少一部分農民工對失業(yè)保險有所了解，大部分農民工處于信息真空狀態(tài)，即使能夠獲得信息，由于信息的完整程度及自身的理解能力，對失業(yè)保險的了解比較膚淺，甚至存在某些曲解。同時，由于政府對農民工失業(yè)保險的忽視，造成農民工對失業(yè)保險持不信任的態(tài)度。

最后，農民工的教育水平在一定程度上與收入水平呈正相關，農民工的受教育水平決定其在城市中只能從事一些體力勞動，收入水平較低。他們在城市基本生活的經濟成本較高，外出打工首要目的不僅是為維持自身的生活，寄錢回家會成為他們首要選擇，而忽視對自身風險的防范。

表1 2012年農民工的文化程度構成 %

（三）農民工失業(yè)保險參保率低的直接原因——政府支持力度不夠

有數(shù)據顯示:從2007年至2011年，我國社會保障和就業(yè)支出分別為5447.16億 元、6804.29 億 元、7606.68 億 元、9130.6億元、11109.40億元，所占國家財政支出百分比分別為10.94%、10.87%、9.97%、10.16%、10.17%，雖然社會保障和就業(yè)支出總數(shù)每年呈現(xiàn)增長趨勢，但僅占國家財政支出的10%左右，仍保持在較低的水平。①數(shù)據來源:中國統(tǒng)計年鑒。中央和地方各級政府缺乏對農民工這一特殊群體的關注，相比較而言，歐美西方發(fā)達國家社會保障支出占財政支出比例要高很多。2005年，德國社會保障支出占財政總支出的55%；2010年，美國社會保障支出占財政總支出的32.24%，英國為33%，波蘭為43%。②數(shù)據來源:國際貨幣基金組織政府財政統(tǒng)計數(shù)據庫。失業(yè)保險作為社會保險中不可或缺的一部分，其重要性是顯而易見的，政府應當加強財政資金投入，建立完善的社會保障安全網，以促進社會的和諧發(fā)展。

三、農民工失業(yè)保險制度供給模式設計——梯度繳費和差別待遇

我國失業(yè)保險屬于市縣級統(tǒng)籌，統(tǒng)籌層次低，各個地區(qū)實施的失業(yè)保險也存在一定的差異，其典型模式主要有三種:“差異模式”“相同模式”和 “自選模式”。“差異模式”即給予農民工一次性生活補貼，根據1999年 《失業(yè)保險條例》規(guī)定，農民工只要在其所在的工作單位就業(yè)滿一年，并且所在單位為農民工繳納農民工失業(yè)保險，在其失業(yè)后，由經辦機構發(fā)放一次性補貼，每滿一年發(fā)給一個月的生活補助，目前，我國絕大部分省市采用的就是這種差異模式?！跋嗤Ｊ健奔崔r民工與城鎮(zhèn)企業(yè)職工繳納相同的失業(yè)保險，并且享受相同的失業(yè)保險待遇?！白赃x模式”即農民工根據自身的具體情況自主選擇如何繳納失業(yè)保險費，這種模式為農民工提供更為廣闊的選擇空間，擴大失業(yè)保險的投保人數(shù)，增加覆蓋面，保障農民工的合法權益。

梯度繳費和差別待遇作為一種制度模式供給是基于 “差異模式”的探究，“差異模式”是建立在農民工收入不同的基礎上的，農民工可以根據自身的收入情況選擇適合的失業(yè)保險，表2和表3分別為東部、中部和西部農民工月收入水平以及城鎮(zhèn)居民平均月消費水平，③此處無法計算農民工城市生活成本，參照城鎮(zhèn)居民平均月消費水平。通過收入和支出的計算，2011年東部、中部和西部地區(qū)農民工收入結余分別為33元、584元和532元。本文參考城鎮(zhèn)居民平均月消費水平，在一定程度上存在誤差，但是基本反映城市基本生活成本要高于農村。農民工在城市務工其消費支出要大于農村，并且農民工的收入邊際效用要高于一般高收入者。目前，梯度繳費和差別待遇作為一種探究性模式，應當建立的層次間隔幅度應較小，所以分為五檔繳費層次，并且相應給出不同的失業(yè)保險待遇。層次間隔幅度小，可供農民工選擇的繳費層次就更為豐富，可提高農民工失業(yè)保險參保率。［5］

表2 東部、中部和西部農民工月收入水平 元／人

表3 東部、中部和西部城鎮(zhèn)居民平均月消費水平 元／人

農民工失業(yè)保險應當由政府、企業(yè)和農民工三方共同承擔，通過梯度繳費和建立與繳費相關的有差別失業(yè)保險待遇的方式，提高農民工繳費積極性，縮小農民工與企業(yè)職工之間的差距，進而實現(xiàn)失業(yè)保險制度統(tǒng)一。假設 “差異模式”農民工的繳費率為0，“相同模式”農民工繳費率為1，這種 “非0即1”的繳費方式其選擇范圍十分狹隘，適時建立梯度繳費率，在0到1之間建立幾檔供農民工可選擇的繳費率就顯得尤為必要，農民工可以根據自身的基本情況選擇合適的繳費率。與此同時，應該建立與梯度繳費率相對應的失業(yè)保險支付待遇標準，農民工在失業(yè)后經辦機構可通過核定其繳費的金額和繳費時間給予失業(yè)保險補助。

首先，農民工工資水平較低，相對于高收入者其收入效用較大，建立五個檔次的繳費率可供農民工自主選擇，其選擇的空間更為廣闊，可以擴大農民工參保人數(shù)，提高參保率；其次，農民工失業(yè)保險的一次性補助部分來自于政府社會保障財政支出，農民參保率提高可以減輕社會保障基金的壓力?；谝陨峡紤]，對農民工個人失業(yè)保險的基本情況做了一個大膽的假設，表4將農民工失業(yè)保險分為五個檔次 （農民工的個人基本工資作為繳費基數(shù)）:第一檔無需繳納失業(yè)保險費，按照現(xiàn)行農民工失業(yè)保險制度給予農民工一次性生活補貼；第二、三、四檔，農民工可以根據自身工資水平選擇適合自己的繳費率，在多繳多得原則指引下，引導農民工繳納失業(yè)保險費，實現(xiàn)失業(yè)保險制度統(tǒng)一；第五檔，農民工繳納個人工資總額的1%，一般選擇此檔繳費率的農民工基本脫離農村進入城市，融入城市生活，按照城鎮(zhèn)企業(yè)職工失業(yè)保險給予相應待遇。

表4 梯度繳費率和有差別的失業(yè)保險支付待遇

四、結語

現(xiàn)有的農民工失業(yè)保險制度的構成要素應進行分解和組合，確定有效合理的保障范圍，調整保障條件，提高農民再就業(yè)服務功能等，促進農民工潛在需求與現(xiàn)實負擔能力相吻合，使之得以長期動態(tài)發(fā)展。所以，梯度自主繳費和差別待遇模式應該包含短期目標與長期目標。［6］

從短期來看，針對農民工存在普遍的失業(yè)風險，對失業(yè)保險有潛在需求，但負擔能力不一導致參保率低的現(xiàn)狀，農民工失業(yè)保險制度應采取低門檻進入，即梯度自主繳費和差別待遇的方式。綜合當前的 “差異模式”和 “相同模式”，劃分高低不同五個個人繳費檔次，以滿足農民工參加失業(yè)保險的需求，提高參保積極性，解決農民工失業(yè)后的基本生活需求，發(fā)揮失業(yè)保險促進再就業(yè)的功能。

從長期來看，適用的農民工失業(yè)保險制度最終應實現(xiàn)農民工與城鎮(zhèn)企業(yè)職工失業(yè)保險的統(tǒng)一。現(xiàn)行農民工失業(yè)保險制度只是作為農民工向產業(yè)工人過渡的一種暫緩政策，不具有長期性和持續(xù)性。隨著中國經濟建設不斷深化，城市化進程加快，農民工勢必會向市民轉化，農民工的收入水平也會隨之增長，繳費能力必然有所提高。梯度自主繳費和差別待遇制度可以實現(xiàn)農民工失業(yè)保險制度和城鎮(zhèn)企業(yè)職工失業(yè)保險的有效統(tǒng)一。

綜上所述，適用的農民工失業(yè)保險制度應該選擇漸進模式，以達到短期內農民工可以 “低門檻進入”，并最終實現(xiàn)農民工失業(yè)保險制度和城鎮(zhèn)企業(yè)職工失業(yè)保險制度的 “穩(wěn)定并軌”的目的。

［1］余紅，丁騁騁.中國農民工考察 ［M］.北京:昆侖出版社，2004.

［2］《中國農民工戰(zhàn)略問題研究》課題組.中國農民工現(xiàn)狀及其發(fā)展趨勢總報告 ［J］.改革，2009（2）:5-7.

［3］樊曉燕.農民工失業(yè)保險需求影響因素研究——基于深圳市農民工調查的分析 ［J］.西北人口，2010，31（3）:l3-l6，21.

［4］杜毅.農民工就業(yè)現(xiàn)狀與對策研究——以2834名農民工為例 ［J］.重慶三峽學院學報，2009，25（1）:129-132.

［5］韓偉，徐蕾，穆懷中，等.農民工失業(yè)保險制度研究 ［J］.中國軟科學，2010（8）:37-45，185.

［6］陸學藝.農村發(fā)展新階段的新形勢和新任務 ［J］.工作研究與建設，2000（18）:24-27.