王楓云

摘 要：城市成長管理中的政府工具是城市政府在城市成長管理中所運(yùn)用的各種技術(shù)、手段和方法的總稱。在中國城市成長管理中，對政府工具加以科學(xué)的選擇和應(yīng)用，有助于確保城市發(fā)展的適度規(guī)模、確保城市空間緊湊拓展、確保城市文脈有序傳承，有助于推進(jìn)城市與鄉(xiāng)村、城市與區(qū)域的協(xié)同發(fā)展。

關(guān)鍵詞：城市成長管理；政府工具選擇與應(yīng)用；現(xiàn)實(shí)必要

中圖分類號：D630.1 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號：1673-291X（2014）29-0001-02

1975年，美國城市土地協(xié)會（ULI）對城市成長管理做了如下界定：城市成長管理是城市政府運(yùn)用各種技術(shù)、手段和方法，對城市土地郊區(qū)拓展的方式、區(qū)位、速度、數(shù)量等進(jìn)行的有目的的控制和引導(dǎo)活動。在城市成長管理中，政府所運(yùn)用的各種技術(shù)、手段和方法，統(tǒng)稱為政府工具。根據(jù)美國學(xué)者的研究，城市成長管理中傳統(tǒng)的政府工具主要包括4種：綜合規(guī)劃、分區(qū)條例、土地區(qū)分性管制和基礎(chǔ)設(shè)施改造計(jì)劃。在中國城市成長管理的實(shí)踐中，我國各級、各類城市普遍都結(jié)合自身的情況進(jìn)行政府工具的創(chuàng)新和實(shí)踐，以至于新的管理工具接連涌現(xiàn)，經(jīng)研究者總結(jié)歸納的單項(xiàng)政府工具已達(dá)60余項(xiàng)之多，包括各種類型的城市土地管理法規(guī)、城市土地利用計(jì)劃、城市土地稅收政策、城市土地行政管理手段、城市土地利用審查程序等等。

城市成長管理中的各種政府工具的選擇和運(yùn)用，在一定程度上推動了我國城市政府控制城市空間無序、高速擴(kuò)張目標(biāo)的達(dá)成。那么，中國城市政府選擇和運(yùn)用政府工具展開城市成長管理的現(xiàn)實(shí)動因是什么呢？

一、確保城市發(fā)展適度規(guī)模的必然要求

改革開放以來，中國經(jīng)歷著人類歷史上速度最快、規(guī)模最大的城市化進(jìn)程。2012年我國城市化率達(dá)到了52%，城市人口首次超過了農(nóng)村人口，完成了從一個傳統(tǒng)鄉(xiāng)村國家向現(xiàn)代城市國家的嬗變。中國高速的城市化進(jìn)程，一方面，要求有更大的城市空間來承載不斷增長的外來人口和經(jīng)濟(jì)要素；另一方面，城市居民收入的增加以及公共交通和私人交通的快速發(fā)展，也為推動城市規(guī)模不斷擴(kuò)張創(chuàng)造了條件。

城市空間規(guī)模的拓展，即城市實(shí)體要素在土地這一載體上的擴(kuò)散過程，表現(xiàn)為農(nóng)業(yè)用地或未開發(fā)土地轉(zhuǎn)變?yōu)槌鞘薪ㄔO(shè)用地的過程。這一過程的速度、幅度和區(qū)位都直接影響到城市成長的空間形態(tài)。城市空間規(guī)模的過度拓展成為中國城市化進(jìn)程中的最大特征。1990—2010年，我國城鎮(zhèn)人口增長91%，而城市建成區(qū)面積擴(kuò)大了1.8倍；2000—2008年，我國城鎮(zhèn)人口年均增長5.1%，而城鎮(zhèn)建成區(qū)面積年均增長8.5%，人均建設(shè)用地128平方米，遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于發(fā)達(dá)國家人均82.3%平方米和發(fā)展中國家人均84%平方米的水平。這種一味追求用地大范圍的城市空間規(guī)模的過度拓展，違背了城市發(fā)展的規(guī)律，超越了經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段和資源承受能力，造成了農(nóng)田被侵占、生態(tài)被破壞、環(huán)境被污染，使城市可持續(xù)發(fā)展的能力不斷弱化。在此背景下，需要政府選擇和運(yùn)用有效的政府工具來開展城市成長管理。

二、確保城市空間緊湊拓展的必然要求

為了應(yīng)對中國經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展中存在的一系列問題，國家提出將科學(xué)發(fā)展觀作為重要的行動指南。但GDP導(dǎo)向的政績評價(jià)標(biāo)準(zhǔn)目前在我國的各級、各類城市政府中依然較為盛行，這使得追求經(jīng)濟(jì)總量增長成為城市政府追求的最大目標(biāo)，由此應(yīng)運(yùn)而生的“擴(kuò)大內(nèi)需”和“增加基礎(chǔ)設(shè)施投資”使得城市建設(shè)用地迅速擴(kuò)張。同時(shí)，由于郊區(qū)土地的開發(fā)成本相對較低，導(dǎo)致了城市郊區(qū)土地大量被圈占，城市的空間拓展拋開了自然和歷史條件，以同心圓的格局沿城鎮(zhèn)周圍緊密布置或沿交通干道無序蔓延。在城市內(nèi)部的建設(shè)中，則出現(xiàn)了精細(xì)化程度不足、土地利用效率低下的狀況。這種城市用地拓展方式長期下去將造成城市空間形態(tài)的松散化、中心城區(qū)的衰退化、城市不同區(qū)域的貧富分化以及城市環(huán)境問題的郊區(qū)化等等。

城市空間是城市一切社會經(jīng)濟(jì)活動的載體，良好的城市空間拓展將有助于城市經(jīng)濟(jì)社會的整體協(xié)調(diào)發(fā)展，無序的城市空間拓展將會給城市經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展帶來巨大的隱患。因此，要推進(jìn)城市政府更加科學(xué)、理性地管理城市空間拓展，改變目前城市拓展盲目、無序、資源浪費(fèi)等狀況，需要對城市成長管理中的政府工具加以科學(xué)地選擇和應(yīng)用。

三、確保城市文脈有序傳承的必然要求

城市文脈是一個城市在長期的歷史演進(jìn)中所形成的獨(dú)具特色的歷史文化傳統(tǒng)。當(dāng)前，在我國快速城市化的進(jìn)程中，由于城市擴(kuò)張速度過快，而且城市擴(kuò)張始終以推進(jìn)經(jīng)濟(jì)建設(shè)為主要目標(biāo)指向，不僅導(dǎo)致了城市空間結(jié)構(gòu)與城市肌理的衰變，而且?guī)砹顺鞘幸约俺鞘薪紖^(qū)的歷史文化遺產(chǎn)被破壞，致使許多重要的城市歷史文化遺產(chǎn)日漸消失退化，嚴(yán)重削弱了城市發(fā)展文化支撐。

因此，科學(xué)地選擇和應(yīng)用政府工具開展有效的城市成長管理，有助于更好地保護(hù)和傳承城市歷史文化遺產(chǎn)。

四、推進(jìn)城市與區(qū)域、城市與鄉(xiāng)村協(xié)同發(fā)展的必然要求

當(dāng)前，在我國的城市空間拓展中，從區(qū)域?qū)用嫔峡?，各個城市往往以自我為中心，城市空間的拓展缺乏區(qū)域的視野，導(dǎo)致了某一特定區(qū)域內(nèi)的城市空間銜接存在種種人為的障礙；從城鄉(xiāng)關(guān)系的層面上，“城市中心主義”的理念依然占據(jù)主導(dǎo)地位，在推進(jìn)城市化的進(jìn)程中，往往以農(nóng)地的喪失、農(nóng)民的利益受損、農(nóng)業(yè)發(fā)展?jié)摿Φ臓奚鼮榇鷥r(jià)，當(dāng)“城市近期利益”和“農(nóng)村遠(yuǎn)期利益”發(fā)生沖突時(shí)，往往犧牲遠(yuǎn)期利益，造成城市空間拓展中農(nóng)村腹地的淪陷。

因此，科學(xué)地選擇和應(yīng)用政府工具，有助于推進(jìn)城市與區(qū)域、城市與鄉(xiāng)村在發(fā)展中的理性協(xié)同。

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[責(zé)任編輯 王 佳]