王艷俠

深化杭州十大產(chǎn)業(yè)區(qū)域協(xié)同發(fā)展

王艷俠

圖/金川

區(qū)域產(chǎn)業(yè)協(xié)同是指區(qū)域內(nèi)各產(chǎn)業(yè)協(xié)調(diào)發(fā)展和整體結構不斷優(yōu)化，以及區(qū)域間產(chǎn)業(yè)的合理布局和分工，既包括區(qū)域內(nèi)產(chǎn)業(yè)部門的協(xié)同，也包括區(qū)域間產(chǎn)業(yè)空間（地域）的協(xié)同。本文主要探討的是區(qū)域間的產(chǎn)業(yè)協(xié)同，由于行政區(qū)域劃分、制度的壁壘、公共資源的不均衡等原因，市域范圍的產(chǎn)業(yè)協(xié)同難度很大。從宏觀方面來看，地區(qū)協(xié)同可以通過該區(qū)域的城市群來帶動周邊地區(qū)的經(jīng)濟發(fā)展，不過，這種帶動作用主要應該是依靠產(chǎn)業(yè)集群，而不是政府主管地劃定功能、指揮企業(yè)遷移。調(diào)研發(fā)現(xiàn)，產(chǎn)業(yè)協(xié)同上政府缺乏頂層設計，受招商引資的考核指揮棒牽引，不同區(qū)域之間主要以競爭關系為主，合作甚少。產(chǎn)業(yè)的轉(zhuǎn)移、合作應該是市場自身的行為，而如今的環(huán)境下，政府成了積極的主體，相反很多企業(yè)積極性卻很低。政府與市場的關系是當今改革的核心，在產(chǎn)業(yè)協(xié)同的過程中，如何處理政府市場的關系、不同級政府之間的利益分配問題都值得深入思考。如何破除這些阻力，對于一個區(qū)域的協(xié)調(diào)發(fā)展，產(chǎn)業(yè)結構優(yōu)化具有重要的現(xiàn)實意義。

政府主導區(qū)域協(xié)同

“十二五”以來，杭州市十大產(chǎn)業(yè)規(guī)模不斷擴大，占比呈穩(wěn)步增長態(tài)勢，不僅支撐了杭州經(jīng)濟平穩(wěn)增長，更為杭州整體轉(zhuǎn)型升級作出重要貢獻。2013年，全市十大產(chǎn)業(yè)增加值3908.74億元，占全市GDP的比重達到46.85%。各區(qū)、縣（市）十大產(chǎn)業(yè)發(fā)展呈現(xiàn)良好趨勢：首先，產(chǎn)業(yè)占當?shù)谿DP比重不斷提升。濱江（81%）、西湖（52.9%）、下城（52.3%）區(qū)位列前三甲；蕭山、濱江、余杭、西湖、下城和上城區(qū)總量均超200億元，六城區(qū)十大產(chǎn)業(yè)增加值合計2373億元，占全市的68%。其次，增長保持良好態(tài)勢，多數(shù)區(qū)縣（市）增幅遠高于GDP增幅，其中余杭（增長19.3%）、淳安（14.6%）和西湖（14.1%）區(qū)居增幅前三。

從產(chǎn)業(yè)布局來看，十大產(chǎn)業(yè)發(fā)展統(tǒng)分結合，特色鮮明，區(qū)域性產(chǎn)業(yè)集群初步成型，主要有下城、上城的金融服務，濱江、余杭、江干的電子商務，蕭山、臨安、建德、富陽的先進裝備制造，拱墅、杭州經(jīng)濟技術開發(fā)區(qū)、桐廬的生物醫(yī)藥，西湖、濱江的信息軟件，西湖、淳安的旅游休閑等，為建立具有杭州特色的現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)體系奠定堅實的基礎。

目前全市十大產(chǎn)業(yè)的協(xié)作主要以政府主導為主，通過主城區(qū)幫助五縣市或者大企業(yè)大集團支持中心鎮(zhèn)建設的形式。對口幫扶的典型如上城、蕭山對口協(xié)作富陽，余杭、下城協(xié)作臨安。這一過程中，主城區(qū)“退二進三”，將制造業(yè)的制造環(huán)節(jié)遷移到土地成本相對低的區(qū)縣，為西部五縣產(chǎn)業(yè)發(fā)展提供了一定的推動力量。但在深度上很少涉及到產(chǎn)業(yè)鏈的遷移與延伸。從廣度上，金融、電子商務、總部經(jīng)濟等新興服務業(yè)合作比較少?？傮w而言，轉(zhuǎn)移的協(xié)作項目數(shù)量有限、規(guī)模相對較小，產(chǎn)業(yè)集聚效應不強，沒有形成互利共贏、要素互補的局面。這種情況既和不同區(qū)域的體制政策差異有關，也反映出政府主導項目在對接市場需求方面的不足。

區(qū)域協(xié)同難在哪里

各區(qū)域產(chǎn)業(yè)定位不明晰。同類區(qū)域之間產(chǎn)業(yè)發(fā)展類型雷同，產(chǎn)業(yè)類型多而全，導致區(qū)域產(chǎn)業(yè)發(fā)展特色不明顯，產(chǎn)業(yè)同質(zhì)化現(xiàn)象嚴重。區(qū)域競爭激烈，招商引資中存在互挖墻腳問題，阻礙了區(qū)域之間的合作意愿。各區(qū)域產(chǎn)業(yè)定位模糊，資源配置分散，區(qū)域間未能形成發(fā)展合力。

各區(qū)域協(xié)同動力不足。協(xié)作數(shù)量較少，各區(qū)縣之間的合作主要以政府的指定項目為主，地方自發(fā)的合作幾乎沒有。區(qū)域間協(xié)作形式單一，主要以政府主導“拉郎配”的形式為主，市場化協(xié)作行為較少。各區(qū)縣政府缺乏“區(qū)域協(xié)同”的概念，對于合作推動十大產(chǎn)業(yè)聯(lián)動發(fā)展的關注不夠。

產(chǎn)業(yè)協(xié)同機制不夠完善。杭州目前有13個區(qū)縣市之間的財政稅收政策不統(tǒng)一，不利于市財政和產(chǎn)業(yè)發(fā)展的統(tǒng)一規(guī)劃。政府政策和規(guī)劃的落實程度不夠，有些協(xié)作項目存在執(zhí)行拖延、滯后的問題，浪費了土地空間。協(xié)作項目的監(jiān)督和考核機制有限，落地環(huán)節(jié)相對緩慢。

產(chǎn)業(yè)協(xié)同的公共服務有待改善。醫(yī)療設施、高等院校和科研院所等資源主要集中在主城區(qū)，而區(qū)縣由于基礎設施較差，無法吸引周邊高端產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移進來，人才缺失和人才流失問題仍然突出。區(qū)縣交通不能與主城區(qū)很好的融合和聯(lián)通，使得企業(yè)在轉(zhuǎn)移和設廠的時候產(chǎn)生交通便利性顧慮。

深化協(xié)同需頂層設計

差異定位：明確產(chǎn)業(yè)分工，突出各區(qū)域優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)。區(qū)域間產(chǎn)業(yè)空間協(xié)同要求在基于各區(qū)域比較優(yōu)勢的基礎上，尋求各區(qū)域產(chǎn)業(yè)功能的互補和互動，形成各具特色、合理分工的格局。各區(qū)縣、產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)應當立足自身比較優(yōu)勢和資源優(yōu)勢，明確各自重點發(fā)展產(chǎn)業(yè)門類以及產(chǎn)業(yè)發(fā)展模式，進行產(chǎn)業(yè)差異化發(fā)展。

產(chǎn)業(yè)聯(lián)動：打通產(chǎn)業(yè)脈絡，強化產(chǎn)業(yè)全方位合作。區(qū)域間產(chǎn)業(yè)部門協(xié)同要求在經(jīng)濟體系中產(chǎn)業(yè)間相互依賴和相互促進，尤其是生產(chǎn)性服務業(yè)與制造業(yè)的聯(lián)動與融合。各區(qū)縣、產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)應當通過調(diào)整區(qū)域產(chǎn)業(yè)結構，鼓勵產(chǎn)業(yè)合作的緊密開展，營造產(chǎn)業(yè)要素低成本流動的環(huán)境，實現(xiàn)區(qū)域間產(chǎn)業(yè)的優(yōu)勢互補和協(xié)同發(fā)展。

東西互補：聚焦區(qū)域全局，推動城鄉(xiāng)一體化發(fā)展。全區(qū)域的良性發(fā)展要求內(nèi)部各區(qū)塊在梯度開發(fā)的基礎上實現(xiàn)共同富裕。協(xié)同發(fā)展要求改變區(qū)域發(fā)展“東快西慢、東強西弱”的格局，在強化帶動和互利合作的基礎上，輻射城區(qū)科技、金融優(yōu)勢，開發(fā)區(qū)縣空間資源，實行主城區(qū)與區(qū)縣發(fā)展雙贏。

綜合平衡：創(chuàng)新合作機制，實現(xiàn)各區(qū)域互利共贏。區(qū)域間產(chǎn)業(yè)的協(xié)同發(fā)展要求各區(qū)域擁有自發(fā)的合作動力及規(guī)范的合作機制。建議創(chuàng)新區(qū)域產(chǎn)業(yè)合作機制，包括建立地方政府間經(jīng)常性的對話協(xié)商機制、創(chuàng)新合作平臺，平衡各方利益關系。打破行政區(qū)劃的局限，健全區(qū)域協(xié)調(diào)互動機制，促進區(qū)域內(nèi)資源優(yōu)化配置。

多重舉措要跟上

明確重點分布區(qū)域，實現(xiàn)差異定位。各區(qū)縣可以根據(jù)自身條件和基礎從十大產(chǎn)業(yè)中選擇適合發(fā)展的產(chǎn)業(yè)。建議將各區(qū)縣的定位劃分為四種類型。一是將主城區(qū)定位為商業(yè)區(qū)，重點發(fā)展高附加值產(chǎn)業(yè)，如金融服務、文化創(chuàng)意等，打造總部經(jīng)濟。二是將濱江、下沙等定位為高新區(qū)，重點發(fā)展高新技術產(chǎn)業(yè)，如信息軟件、電子商務等，凝聚創(chuàng)新力量。三是將蕭山和余杭等定位為制造業(yè)基地，重點發(fā)展新型制造業(yè)，如先進裝備制造等，積淀產(chǎn)業(yè)基礎。四是將五縣（市）定位為縱深區(qū)，重點發(fā)展推動型產(chǎn)業(yè)，如生物醫(yī)藥、旅游休閑等，利用空間資源。此外，各區(qū)域應當在該產(chǎn)業(yè)布局的基礎上，升級傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)，打造企業(yè)品牌。

推動要素低成本流動，實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)聯(lián)動。首先，推動全區(qū)域產(chǎn)業(yè)鏈招商。具體策略可以是由市里統(tǒng)一布局，企業(yè)總部放在主城區(qū)，制造業(yè)基地放在縣市，研發(fā)中心可以放在濱江等地，區(qū)縣協(xié)調(diào)分工、形成合力。其次，創(chuàng)新產(chǎn)業(yè)要素流動機制。五縣市可以通過資源置換，如土地置換或稅收政策等方式獲得資金、人才和信息等關鍵要素，以利于區(qū)域的長遠發(fā)展。再次，設定企業(yè)要素轉(zhuǎn)移門檻。在對產(chǎn)業(yè)或企業(yè)進行區(qū)域轉(zhuǎn)移時，需要視本區(qū)域具體情況設定產(chǎn)業(yè)或企業(yè)的移入門檻，特別是關于排污標準、耗能標準的門檻設定。最后，強化生產(chǎn)性服務業(yè)與制造業(yè)聯(lián)動。通過精細化分工促使生產(chǎn)性服務業(yè)與制造業(yè)分離，鼓勵企業(yè)擺脫“自我服務”的低效率方式集中發(fā)展第三方服務。

加快區(qū)域產(chǎn)業(yè)“退二進三”步伐，實現(xiàn)東西互補。首先，產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移。即把主城區(qū)的制造業(yè)向五縣（市）合理轉(zhuǎn)移。其次，產(chǎn)業(yè)引進。即引進戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)到西部去，尤其是節(jié)能環(huán)保、新能源等產(chǎn)業(yè)。再次，產(chǎn)業(yè)淘汰。對于污染型和高資源消耗型產(chǎn)業(yè)通過市場機制與政策手段相結合逐步淘汰。最后，大力推動東西部基礎設施的融合。在交通資源方面，西部區(qū)域仍需加強和主城區(qū)的融合。在教育資源方面，鼓勵高等院?；蚩蒲袡C構在西部區(qū)域設立分院，為當?shù)剌斔彤a(chǎn)業(yè)人才。在醫(yī)療資源方面，鼓勵高等醫(yī)院在西部區(qū)域設立分院，改善當?shù)氐尼t(yī)療條件。

發(fā)展“政府—市場”雙驅(qū)動力，實現(xiàn)綜合平衡。十大產(chǎn)業(yè)區(qū)域協(xié)同應該是由政府主導，市場決定。首先，政府應當充分發(fā)揮監(jiān)督考核職能。調(diào)整產(chǎn)業(yè)考核方式，重點關注戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)貢獻；調(diào)整區(qū)域協(xié)同考核方式，主抓區(qū)縣產(chǎn)業(yè)合作數(shù)量與質(zhì)量；加強能耗、污染等考核力度。其次，區(qū)縣可以自主決定利益分配機制。區(qū)縣自主決定合作對象和內(nèi)容，鼓勵區(qū)縣根據(jù)自身特點自由選擇合作對象及合作內(nèi)容；區(qū)縣自主決定合作形式，具體可以考慮招商引資、土地置換、產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移等；區(qū)縣自主決定合作利益分配，具體利益分成方式和比例由區(qū)域之間協(xié)商決定。

注：十大產(chǎn)業(yè)指“十二五”時期杭州重點發(fā)展的文化創(chuàng)意、旅游休閑、金融服務、電子商務、信息軟件、物聯(lián)網(wǎng)、先進裝備制造、生物醫(yī)藥、節(jié)能環(huán)保、新能源等十個產(chǎn)業(yè)。

作者單位：杭州市發(fā)展規(guī)劃研究院