劉亭

更好發(fā)揮《發(fā)展規(guī)劃綱要》的統(tǒng)領(lǐng)作用

劉亭

無(wú)論是從內(nèi)容還是程序，都可以看出發(fā)展規(guī)劃綱要在整個(gè)規(guī)劃體系中發(fā)揮的統(tǒng)領(lǐng)作用是非常明確的

我國(guó)國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十三個(gè)五年規(guī)劃綱要編制的前期研究工作，正在緊鑼密鼓地推進(jìn)之中。按照慣例，明年秋天舉行的黨的十八屆五中全會(huì)，其中心議題將是形成執(zhí)政黨對(duì)“十三五”規(guī)劃制定工作的《建議》。在其指導(dǎo)下，由國(guó)務(wù)院組織編制并經(jīng)兩會(huì)審議通過(guò)的五年《發(fā)展規(guī)劃綱要》，是指導(dǎo)國(guó)家經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)的宏偉藍(lán)圖和行動(dòng)綱領(lǐng)，也是國(guó)家實(shí)行宏觀調(diào)控的基本依據(jù)和重要手段，它應(yīng)在國(guó)家規(guī)劃體系中更好地發(fā)揮統(tǒng)領(lǐng)作用。

現(xiàn)有國(guó)家規(guī)劃體系非常龐雜。怎樣把握《發(fā)展規(guī)劃綱要》在其中發(fā)揮的作用？這里可以化繁為簡(jiǎn)，概括為所謂的“三、四、四”。第一個(gè)“三”，是指國(guó)家規(guī)劃體系主要包括三大系列：一是由各級(jí)發(fā)改部門牽頭編制的發(fā)展規(guī)劃；二是由住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部門牽頭編制的城鄉(xiāng)規(guī)劃；三是由國(guó)土資源部門牽頭的土地規(guī)劃。這些規(guī)劃，雖由不同部門牽頭編制，但一經(jīng)同級(jí)政府審議通過(guò)，都是國(guó)家規(guī)劃體系的組成部分。

進(jìn)一步分析，第二個(gè)“四”，是指現(xiàn)有發(fā)展規(guī)劃系列主要包括四大品種：一是總體規(guī)劃，即五年經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃綱要；二是專項(xiàng)規(guī)劃，即以國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展特定領(lǐng)域?yàn)閷?duì)象編制的規(guī)劃；三是區(qū)域規(guī)劃，即以跨行政區(qū)的特定區(qū)域發(fā)展為對(duì)象編制的規(guī)劃；四是主體功能區(qū)規(guī)劃，即以國(guó)土空間開(kāi)發(fā)活動(dòng)為對(duì)象編制的規(guī)劃。

再進(jìn)一步展開(kāi)，第三個(gè)“四”，是指現(xiàn)有發(fā)展規(guī)劃系列中的總體規(guī)劃（即發(fā)展規(guī)劃綱要）的制定，歷經(jīng)四大步驟：一是由發(fā)改部門牽頭開(kāi)展規(guī)劃前期研究，向黨委、政府提交規(guī)劃綱要的《基本思路》；二是由黨中央主持編制，經(jīng)全會(huì)專題審議通過(guò)的關(guān)于發(fā)展規(guī)劃綱要制定工作的《建議》；三是由政府牽頭編制規(guī)劃綱要文本，提交《發(fā)展規(guī)劃綱要（草案）》；四是召開(kāi)兩會(huì)，組織審議草案，由人大權(quán)力機(jī)關(guān)作出相關(guān)決議。經(jīng)修改完善后的文本正式發(fā)布，即為《發(fā)展規(guī)劃綱要》。

無(wú)論是從內(nèi)容還是程序，都可以看出發(fā)展規(guī)劃綱要在整個(gè)規(guī)劃體系中發(fā)揮的統(tǒng)領(lǐng)作用是非常明確的。但由于種種原因，在我國(guó)規(guī)劃工作的實(shí)踐中，其統(tǒng)領(lǐng)作用發(fā)揮得并不理想，還存在著不少問(wèn)題。一是期限上，發(fā)展規(guī)劃短而城鄉(xiāng)、土地等規(guī)劃長(zhǎng)，前者難以指導(dǎo)后者。二是在內(nèi)容上，發(fā)展規(guī)劃偏重目標(biāo)和任務(wù)，空間開(kāi)發(fā)約束性偏弱。三是在地位上，發(fā)展規(guī)劃缺乏專門的法律支撐。四是在審批上，發(fā)展規(guī)劃審批層級(jí)低，其它空間規(guī)劃審批層級(jí)高，存在著層級(jí)上的錯(cuò)位。五是在時(shí)序上，發(fā)展規(guī)劃五年一編，但其它規(guī)劃的編制或修編時(shí)間選擇較為多樣和隨意，難以與發(fā)展規(guī)劃銜接。

按照十八屆三中全會(huì)精神，以及習(xí)近平總書(shū)記提出的“在縣市通過(guò)探索經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展、城鄉(xiāng)、土地利用規(guī)劃的‘三規(guī)合一’或‘多規(guī)合一’，形成一個(gè)縣市一本規(guī)劃、一張藍(lán)圖，持之以恒加以落實(shí)”的要求，結(jié)合“十三五”規(guī)劃的編制和執(zhí)行，需進(jìn)一步深化國(guó)家規(guī)劃體制的改革。通過(guò)出臺(tái)《發(fā)展規(guī)劃法》，增強(qiáng)其中長(zhǎng)期發(fā)展戰(zhàn)略導(dǎo)向，和空間布局及國(guó)土開(kāi)發(fā)約束力，將其定位為國(guó)家規(guī)劃體系中的頂層規(guī)劃。并配套健全以其為龍頭的、覆蓋政府全部規(guī)劃的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)機(jī)制（甚至成立跨部門的國(guó)家規(guī)劃委員會(huì)），通過(guò)實(shí)現(xiàn)規(guī)劃體系、空間布局和技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)“三個(gè)有機(jī)銜接”，基礎(chǔ)數(shù)據(jù)、信息平臺(tái)和審批管理“三個(gè)集中統(tǒng)一”，逐步經(jīng)“多規(guī)融合”最終實(shí)現(xiàn)“多規(guī)合一”，做到一張藍(lán)圖繪到頭、一本規(guī)劃干到底。

對(duì)此，當(dāng)前要注重做好以下四項(xiàng)工作：一是加強(qiáng)發(fā)展規(guī)劃理論和方法的研究。要組織力量對(duì)涉及發(fā)展規(guī)劃的重大基礎(chǔ)理論問(wèn)題、核心內(nèi)容方法等進(jìn)行專門研究。二是明確發(fā)展規(guī)劃的法律地位。建議由國(guó)家制定一部專門規(guī)范經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展規(guī)劃編制工作的法律或法規(guī)。三是增強(qiáng)中長(zhǎng)期戰(zhàn)略導(dǎo)向和空間規(guī)劃功能。建議將“十三五”規(guī)劃綱要改革提升為發(fā)展戰(zhàn)略規(guī)劃，規(guī)劃期限調(diào)整到2030年，增加空間布局和開(kāi)發(fā)管治要求，強(qiáng)化關(guān)系區(qū)域長(zhǎng)遠(yuǎn)和全局發(fā)展的重大戰(zhàn)略內(nèi)容。四是改革地方發(fā)展規(guī)劃審批制度。市縣城市總體規(guī)劃等的規(guī)劃審批權(quán)，可下放到市縣政府，以增強(qiáng)地方規(guī)劃的自主權(quán)和統(tǒng)籌權(quán)，提高政府效能。

浙江省政府咨詢委學(xué)術(shù)委副主任、研究員