有序推進農業(yè)轉移人口市民化
——浙江有序推進農業(yè)轉移人口市民化的思路與對策

浙江省發(fā)展規(guī)劃研究院課題組

有序推進農業(yè)轉移人口市民化
——浙江有序推進農業(yè)轉移人口市民化的思路與對策

浙江省發(fā)展規(guī)劃研究院課題組

堅持統(tǒng)籌聯(lián)動、因勢利導、分步分類、漸進有序的基本原則，引導有需求、有條件的農業(yè)轉移人口，在適宜的城市區(qū)域就業(yè)生活，逐步享受城市居民的福利待遇，最終實現市民化

黨的十八屆三中全會提出，要推進農業(yè)轉移人口市民化，逐步把符合條件的農業(yè)轉移人口轉為城鎮(zhèn)居民。浙江是農業(yè)轉移人口大省，大規(guī)模、大跨度、多元化的人口轉移在有力推動了浙江經濟社會發(fā)展的同時，也帶來了巨大的挑戰(zhàn)。課題組在聯(lián)合國家統(tǒng)計局浙江調查總隊進行相關問卷調查的同時，又赴杭州、寧波、湖州、嘉興、紹興、義烏等農業(yè)轉移人口較多的地區(qū)深入實地調研，研究提出了有序推進浙江農業(yè)轉移人口市民化的思路和建議。

現實基礎

（一）農業(yè)轉移人口特征：“一大四多”

人口規(guī)模大。按省公安廳統(tǒng)計，截至2013年5月8日，居住1個月以上的農業(yè)轉移人口有2424萬人，其中省外流入2075萬人①省公安廳的統(tǒng)計為暫住人口，指離開常住戶口所在地的縣（市、區(qū)），在其他地區(qū)臨時居住3日以上的人口。該統(tǒng)計口徑未包括縣域內流動的農業(yè)轉移人口。，占85.6%。省統(tǒng)計局根據“六普”分析顯示，居住半年以上的農業(yè)轉移人口有2399萬人，其中省外流入1135萬人，占47.3%。

省外流入人口多。從存量看，省外流入浙江的農業(yè)轉移人口規(guī)模已經連續(xù)13年居全國第二位，僅次于廣東?！傲铡憋@示，2000-2010年全省外來常住人口年均流入量為81.35萬，超過廣東?。?4.3萬人），居全國第一位。

新生代人口多。據省計生委數據監(jiān)測，浙江流動人口以青壯年為主體，平均年齡為32.8歲，80年代以后出生的新生代勞動力占全部流動人口的比重達到50.7%。

舉家遷移人口多。省外農業(yè)轉移人口逐步從原來的獨自外出務工模式轉向舉家外出模式為主，舉家外出且在務工地共同工作生活的比重已達到48.1%。

低學歷人口多。農業(yè)轉移人口的教育文化程度相對較低，初中及以下文化程度的占81.4%，平均受教育年限只有8.7年。

（二）農業(yè)轉移人口市民化水平：“三高兩低”

就業(yè)穩(wěn)定性較高。浙江農業(yè)轉移人口的就業(yè)狀況趨向于穩(wěn)定，職業(yè)技能和發(fā)展空間趨好。問卷調查顯示，2010年以來，有91.3%的農業(yè)轉移人口沒換過務工城市，59.7%沒有換過工作單位，參加過職業(yè)技能培訓的占49.6%，與所在單位簽訂勞動合同的比例為66.8%。

義務教育享受比例較高。浙江已經基本解決農業(yè)轉移人口子女的義務教育問題，并逐步解決外省籍人員子女的高考升學問題。2012年，全省義務教育中小學在校生中，農業(yè)轉移人口子女為130.79萬人，占義務教育在校生總數的26%，且在公辦學校就讀比例達到75.6%。

社會保障覆蓋面較高。浙江以養(yǎng)老、醫(yī)療為主的社會保險體系已經覆蓋城鄉(xiāng)，基本實現對農業(yè)轉移人口的制度覆蓋。目前，89.6%的農業(yè)轉移人口擁有醫(yī)療保險、49.7%擁有養(yǎng)老保險，但享受的社保水平相對較低，跨省籍農業(yè)轉移人口的參保意愿不強，存在重復參保、轉移接續(xù)難等問題。

住房保障程度較低。住房保障是新興的公共服務體系，廉租房、公租房存量相對較小，主要面向城鎮(zhèn)低保標準兩倍以下住房困難家庭，現已解決全省95.7萬戶城市中低收入家庭的住房困難。目前，公共住房規(guī)模尚無法滿足農業(yè)轉移人口的需求，享受到住房保障的比例僅為1.4%。

社會融入度較低。農業(yè)轉移人口的生活習慣帶有較為明顯的地域特征，特別是省外流入人員的文化習慣與本省居民差異較大，因此社會圈主要集中在老鄉(xiāng)群體，群體間社會融合不足。

總體思路

基于推進城市化的現實基礎，建議按照人群、領域、空間、時間“四個有序”的基本思路，建立可預期、可操作的市民化時序安排。

護理人員若發(fā)現透析管內血液顏色變暗,透析機跨膜壓升高,則懷疑是否發(fā)生凝血。透析管凝血發(fā)生主要考慮與患者機體炎癥狀態(tài)、長期高脂飲食、肝素用量過低有關。

人群有序。根據農業(yè)轉移人口的特點與意愿，優(yōu)先推進有需求、有能力、條件成熟的人群市民化。按省內農業(yè)轉移人口優(yōu)先、市民化意愿強的人群優(yōu)先、工作年限長的中青年人群優(yōu)先、舉家外出人群優(yōu)先，進而形成示范作用，逐步推動更多的農業(yè)轉移人口轉化為市民。

領域有序。按照農業(yè)轉移人口的基礎條件和意愿，考慮地域可操作性和財政負擔能力，分輕重緩急、先易后難，集中解決緊迫問題，逐步實現城鎮(zhèn)基本公共服務常住人口全覆蓋。率先完善教育公共服務，逐步推進社會保障銜接，審慎推進保障性住房逐步覆蓋到農業(yè)轉移人口。

空間有序。按照全省生產力布局和地區(qū)承載力，結合農業(yè)轉移人口的定居地意愿，分區(qū)域、有重點地促進人口在不同地區(qū)、不同等級城鎮(zhèn)間合理布局、協(xié)調發(fā)展。引導農業(yè)轉移人口向重點開發(fā)區(qū)域（沿海平原地區(qū)、舟山群島新區(qū)和內陸丘陵盆地）地區(qū)集聚，把都市區(qū)內的中小城市和中心鎮(zhèn)作為突破口，同時適當提高大城市農業(yè)轉移人口市民化的門檻條件。

時間有序。結合農業(yè)轉移人口期望落戶城鎮(zhèn)的時間意愿，以及規(guī)劃和政策制定實施的主要期限，綜合得出大體的市民化時序安排。到2015年，基本完成市民化的公共服務配套設計和區(qū)域調控體系，推動有能力、有意愿群體率先市民化;到2020年，形成完善的市民化體制機制，基本實現符合條件的農業(yè)轉移人口無障礙市民化。

重點舉措

（一）深化完善“居住證+積分制”管理措施

建立市民化的準入導向。受資源環(huán)境、城市設施建設、財政能力等條件限制，浙江農業(yè)轉移人口不能大規(guī)模、無限制擴張，經濟發(fā)展方式的轉變也要求更關注人力資本質量的提升，建議通過行政和市場相結合的方式，建立適當的門檻條件。一是就業(yè)需求準入。通過加大產業(yè)結構調整力度，降低對普通勞動力的過分依賴，提高對高素質勞動力的定居吸引。二是居住時間準入。通過建立“居住證”制度，并配套基本服務年限，刪減不穩(wěn)定性高、流動性大的群體，吸引地方認同感強的群體落戶。三是社會貢獻準入。通過建立“積分制”評價體系、配套相應的服務待遇，衡量農業(yè)轉移人口的社會和個體價值，建立長期穩(wěn)定的發(fā)展預期，提高績優(yōu)型農業(yè)轉移人口的社會回報。四是道德誠信準入。設立具有合法住所、合法職業(yè)、按時繳納社保等市民化要求，對違法違規(guī)行為進行打擊和抵制，形成自治、自律的市民化氛圍。

建立積分評價與保障配套體系。一是建立“重點優(yōu)先、逐步推廣”的積分評價體系。按照“人群有序”和“領域有序”方案，考慮領域可操作程度先易后難、人群素質先高后低的基本要求，加快制定浙江積分制管理政策，將達到相應分值、條件較成熟的農業(yè)轉移人口率先納入城鎮(zhèn)居民的基本公共服務體系，逐步推進城鎮(zhèn)基本公共服務覆蓋更多的常住人口。二是建立“?；尽⒖缮墶钡谋Ｕ戏阵w系。適度降低基本普適性公共服務的享受門檻，適當延伸服務內容和保障層級，與積分制的具體分值水平相掛鉤，實行動態(tài)化管理，形成可升級、可預期的梯度福利待遇體系。

建立省級和地方的聯(lián)動積分制。積分評價體系由省級指標和各市自定指標兩部分組成。省級積分評價體系為基礎性評價，省內可流通、可接續(xù)；在此基礎上，各地依據當地就業(yè)崗位、公共服務和財政狀況等因素，制定差異化的積分細則。對人口高密度區(qū)域，要提高同等市民化待遇的積分要求，引導人口適當外遷；對中小城市地區(qū)，要適當降低積分要求，促進人口集聚。同時，研究制定不同地區(qū)間的積分轉換渠道，引導農業(yè)轉移人口在各級城市的可控、可承載范圍內有序轉移。

（二）積極推進就地就近市民化

以產業(yè)優(yōu)化布局引導人口就近轉移就業(yè)。推進中心城市與周邊區(qū)域在產業(yè)鏈上的垂直分工和周邊區(qū)域以特色產業(yè)為主導的橫向分工，逐步推動高新技術產業(yè)、資金密集型產業(yè)和勞動密集型產業(yè)在各級城市間的均衡發(fā)展，形成城市間產業(yè)分工體系和資源流通整合體系。強化中心城市的高端要素集聚功能，吸引優(yōu)質勞動力資源定居城市，外溢部分就業(yè)技能水平較低的農業(yè)轉移人口；提升中小城市的產業(yè)發(fā)展水平，增強小城鎮(zhèn)的公共服務和居住功能，優(yōu)化中小企業(yè)的創(chuàng)新發(fā)展和就業(yè)環(huán)境，提高對周邊區(qū)域農業(yè)轉移人口的就業(yè)吸納能力，引導不同素質條件的農業(yè)轉移人口就近在不同等級城市間合理流動。

分階段推進社會福利的公平共享。著力消除同一設區(qū)市內城鄉(xiāng)間、地區(qū)間的教育服務差異，提高公辦教育經費對當地農業(yè)轉移人口子女教育的投入，通過政府購買服務、民辦公助等方式，優(yōu)先保障本市農業(yè)轉移人口接受公平義務教育的權利，逐步推進有條件的外地農業(yè)轉移人口子女享受市民同等教育權利。按照先本地、后外地的思路，優(yōu)先將本地的農業(yè)轉移人口納入城市社區(qū)醫(yī)療衛(wèi)生服務體系，探索較為靈活的醫(yī)療保險改革辦法，統(tǒng)籌設區(qū)市內的各種醫(yī)療和養(yǎng)老保險制度和基金使用。探索多種途徑解決不同水平的農業(yè)轉移人口的住房保障問題，給予有能力、有意愿的本地農業(yè)轉移人口與城市居民同等住房政策待遇，享受首次置業(yè)優(yōu)惠政策，享受住房公積金待遇。對于無力購房且達到一定條件的農業(yè)轉移人口，給予本地居民同等的公共租賃房、廉租房等保障房支持政策。

（三）著力構筑都市區(qū)交通與人口、產業(yè)一體化發(fā)展格局

將都市區(qū)內的中小城市和小城鎮(zhèn)打造成集聚人口和產業(yè)的主要載體。從當前情況看，大城市尤其是特大城市人口和產業(yè)壓力過重，而相對偏遠區(qū)域城鎮(zhèn)對人口和產業(yè)的吸引力又不足，如果交通條件完善，都市區(qū)內的中小城市和小城鎮(zhèn)集聚人口和產業(yè)的潛力較大，可以成為農業(yè)轉移人口市民化的主平臺。除了構建便捷高效的交通網絡、提高區(qū)域通勤水平外，需要著力打破行政區(qū)劃壁壘，由市場決定資源配置，按照“研發(fā)在中心城市、制造在周邊區(qū)域，孵化在中心城市、轉化在周邊區(qū)域”的產業(yè)市場分工規(guī)律，深化都市區(qū)內中心城市與周邊區(qū)域的產業(yè)垂直分工，以及周邊區(qū)域各類城鎮(zhèn)之間的產業(yè)水平分工，逐步建成一批工業(yè)強縣、工業(yè)強鎮(zhèn)和工業(yè)強區(qū)，一批旅游休閑小鎮(zhèn)、生活宜居小鎮(zhèn)，引導農業(yè)轉移人口隨產業(yè)在都市區(qū)范圍內就業(yè)生活。要加快建立都市區(qū)公共服務資源共享機制，推動中心城市公共服務“功能下沉”，切實提高周邊中小城市和小城鎮(zhèn)的人居吸引力。

加快建設和完善都市區(qū)交通網絡。加快規(guī)劃建設便捷的交通網絡是實現中心城市人口和產業(yè)順利向周邊區(qū)域疏散的前提條件，是以“時間”換“空間”的重大舉措。從都市區(qū)內城際聯(lián)系看，要將人口、產業(yè)、城鎮(zhèn)和交通統(tǒng)籌規(guī)劃，加快構筑交通流量較大區(qū)域的城際軌道交通，帶動沿線中小城市開發(fā)，形成若干以軌道交通站點為核心的集聚區(qū)域。從中心城市內部交通組織看，要著重解決多種運輸方式的換乘銜接和車輛停放問題，實現大型交通樞紐“零距離換乘”，增強中心疏解和轉運能力。從中小城市和小城鎮(zhèn)的交通建設看，重點要與城市布局的前瞻性研究相結合，規(guī)劃建設結構合理的城市道路網絡，增強與區(qū)域性交通線網對接聯(lián)系，提高城際通勤效率。

（四）研究部署若干配套改革試點

加快浙江農業(yè)轉移人口市民化重點領域和關鍵環(huán)節(jié)的改革試點，探索共性經驗和有益做法，成熟一批、推廣一批，逐步破解市民化進程中的難點問題。

城鄉(xiāng)戶籍制度改革試點。以湖州德清、溫州平陽等地戶籍制度改革試點為突破口，探索理清城鄉(xiāng)戶籍制度的附著利益體系，以城鄉(xiāng)一體化為導向，在城鄉(xiāng)戶口遷移制度、城鄉(xiāng)統(tǒng)一登記制度、居住證制度改革，以及原城鄉(xiāng)戶籍福利待遇體系的轉換制度設計上作出探索，為全省城鄉(xiāng)戶籍制度改革積累經驗。

農村土地產權制度改革試點。推進紹興柯橋農村土地使用制度創(chuàng)新試驗試點，并穩(wěn)妥設立若干新的改革試點，探索在宅基地置換、農民住房財產權抵押、擔保、轉讓，農村產權流轉交易市場建設等領域的改革經驗。

都市區(qū)農業(yè)轉移人口就地就近市民化建設試點。以杭州、寧波、溫州、金華-義烏四大都市區(qū)為試點，推進都市區(qū)在基本公共服務、社會保障體系、城鄉(xiāng)土地配置等方面的一體化建設，為區(qū)域內的就地、就近市民化提供改革經驗。

農業(yè)轉移人口城市融入建設試點。以諸暨店口鎮(zhèn)、紹興楊汛橋鎮(zhèn)、湖州織里等“人口倒掛”地區(qū)為重點，結合智能城市建設和信息化管理，探索已經在城市務工生活的農業(yè)轉移人口，在服務管理、社會參與、文化建設等方面的有益經驗和做法。

課題組成員：黃勇 周世鋒 龐亞君 潘毅剛 王琳 馬高明