上海國(guó)際航運(yùn)研究中心 張永鋒

隨著全球新的國(guó)際貿(mào)易規(guī)則如TPP（跨太平洋伙伴關(guān)系協(xié)議）、TTIP（跨大西洋貿(mào)易與投資伙伴協(xié)議）、PSA（多邊服務(wù)業(yè)協(xié)議）和BIT（全球多邊投資協(xié)定）等的不斷推進(jìn)，當(dāng)前世界經(jīng)濟(jì)貿(mào)易規(guī)則、標(biāo)準(zhǔn)和格局使國(guó)際貿(mào)易投資規(guī)則體系面臨重塑，包括推行更高標(biāo)準(zhǔn)的貿(mào)易和投資自由化，更加強(qiáng)調(diào)服務(wù)貿(mào)易開(kāi)放、公平競(jìng)爭(zhēng)以及權(quán)益保護(hù)。然而，中國(guó)當(dāng)前市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展程度、貿(mào)易政策自由度及國(guó)內(nèi)經(jīng)濟(jì)規(guī)則完善程度仍然無(wú)法全面與國(guó)際接軌，迫切需要中國(guó)進(jìn)一步開(kāi)放。與此同時(shí)，伴隨中國(guó)經(jīng)濟(jì)已經(jīng)成為世界第二大經(jīng)濟(jì)體，世界經(jīng)貿(mào)發(fā)展需要中國(guó)，中國(guó)也需要不斷優(yōu)化對(duì)外投資自由化、貿(mào)易便利化，逐步提升人民幣的國(guó)際影響力，更快更健康地融入世界經(jīng)濟(jì)發(fā)展。

改革開(kāi)放30年來(lái)，原有的人口和政策紅利優(yōu)勢(shì)日益削弱，而各類(lèi)資本要素成本不斷攀升、投資與消費(fèi)結(jié)構(gòu)有所失衡、部分行業(yè)產(chǎn)能過(guò)剩嚴(yán)重、資源消耗偏高、環(huán)境壓力增大等問(wèn)題，越來(lái)越制約未來(lái)中國(guó)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。傳統(tǒng)低成本、高消耗、粗放式的發(fā)展模式已經(jīng)越來(lái)越不適應(yīng)當(dāng)前經(jīng)濟(jì)發(fā)展形勢(shì)，未來(lái)產(chǎn)業(yè)迫切需要轉(zhuǎn)型與升級(jí)，以更好地滿(mǎn)足經(jīng)濟(jì)與社會(huì)發(fā)展需求。而自貿(mào)區(qū)就是對(duì)于深化改革的重要實(shí)踐探索，也可以形成對(duì)外開(kāi)放、促進(jìn)國(guó)內(nèi)體制改革的倒逼機(jī)制。

在此背景下，2013年9月18日，國(guó)務(wù)院發(fā)布了《關(guān)于印發(fā)<中國(guó)（上海）自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)總體方案>的通知》，由此正式拉開(kāi)了中國(guó)自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)的建設(shè)步伐。方案明確指出，要加快政府職能轉(zhuǎn)變、積極探索管理模式創(chuàng)新、促進(jìn)貿(mào)易和投資便利化，其重心在于服務(wù)貿(mào)易的擴(kuò)大開(kāi)放，以及對(duì)整體行業(yè)服務(wù)環(huán)境的優(yōu)化。

一、中國(guó)港口航運(yùn)業(yè)開(kāi)放及發(fā)展?fàn)顩r

自2001年正式加入世界貿(mào)易組織以來(lái)，中國(guó)明確提出了對(duì)海運(yùn)服務(wù)（不包括沿海和內(nèi)水運(yùn)輸服務(wù)）的開(kāi)放進(jìn)程，加之CEPA/ECFA 等協(xié)議更加開(kāi)放地推進(jìn)了海運(yùn)服務(wù)貿(mào)易的發(fā)展，相關(guān)港口和航運(yùn)政策的開(kāi)放也取得了明顯進(jìn)展，參加國(guó)際航運(yùn)事務(wù)的談判和決策地位得到加強(qiáng)和改善。不過(guò)，由于長(zhǎng)期受體制與機(jī)制影響，“玻璃門(mén)”、“彈簧門(mén)”、“旋轉(zhuǎn)門(mén)”等現(xiàn)象依然存在，部分領(lǐng)域的航運(yùn)發(fā)展有待進(jìn)一步對(duì)內(nèi)與對(duì)外開(kāi)放。

綜合來(lái)看，中國(guó)港口航運(yùn)業(yè)發(fā)展情況呈現(xiàn)出以下特點(diǎn)：

1.航運(yùn)主業(yè)及輔助業(yè)相關(guān)制度的開(kāi)放基本與國(guó)際接軌，但綜合競(jìng)爭(zhēng)力還有待提升

根據(jù)世界銀行STRI 數(shù)據(jù)庫(kù)（Service Trade Restriction Index Database）,對(duì)13 個(gè)全球主要的發(fā)達(dá)國(guó)家和發(fā)展中國(guó)家在國(guó)際遠(yuǎn)洋運(yùn)輸服務(wù)和海事輔助服務(wù)方面的限制政策進(jìn)行橫向?qū)Ρ?，以反映中?guó)航運(yùn)政策的開(kāi)放程度在全球范圍內(nèi)的地位。在國(guó)際遠(yuǎn)洋運(yùn)輸服務(wù)領(lǐng)域，中國(guó)和EU20 的限制指數(shù)最低，僅為15，如圖1所示。

總體而言，中國(guó)航運(yùn)業(yè)的開(kāi)放程度處于世界領(lǐng)先地位。從2013年版本負(fù)面清單來(lái)看，僅有限制投資水上運(yùn)輸公司（中方控股），投資定期、不定期國(guó)際海上運(yùn)輸業(yè)務(wù)允許外商控股，限制投資船舶代理（中方控股）等內(nèi)容，其他基本都已經(jīng)放開(kāi)，無(wú)法律限制。從行業(yè)發(fā)展來(lái)看，航運(yùn)主業(yè)及輔助業(yè)的行業(yè)競(jìng)爭(zhēng)比較激烈，開(kāi)放程度較高。

不過(guò)，當(dāng)前中國(guó)國(guó)際航運(yùn)企業(yè)的國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力還不強(qiáng)。從貿(mào)易規(guī)模來(lái)看，2012年中國(guó)外貿(mào)海運(yùn)貨量為30.2 億t，占世界總量比例16.5%，而中國(guó)控制船隊(duì)噸位僅為世界總量的8.17%；從企業(yè)角度來(lái)看，從事國(guó)際航運(yùn)的企業(yè)有210 多家，其中絕大多數(shù)為國(guó)有企業(yè)，僅中海、中遠(yuǎn)和中外運(yùn)就占總噸位的71%。中國(guó)的港航企業(yè)無(wú)論是資金實(shí)力、技術(shù)水平，還是管理人才諸方面與國(guó)際航運(yùn)巨頭相比都有一定差距，在航運(yùn)服務(wù)水平、管理理念等方面仍有待提升；從貨物承運(yùn)比例來(lái)看，中國(guó)集裝箱外貿(mào)貨物中的中資船舶承運(yùn)比例僅為18%，干散貨為30%，油船運(yùn)輸為45%。

圖1 海運(yùn)服務(wù)貿(mào)易限制指數(shù)

2.港口主業(yè)及輔助業(yè)市場(chǎng)相對(duì)封閉，港口服務(wù)相關(guān)環(huán)節(jié)有待進(jìn)一步開(kāi)放

從中國(guó)港口發(fā)展來(lái)看，中國(guó)港口的管理體制經(jīng)歷了“由中央交通主管部門(mén)，到中央與地方（所在城市）共同管理”，“由中央交通主管部門(mén)為主，到以地方管理為主，港口完全下放”，“由所在城市管理”的三個(gè)發(fā)展階段。從總體上說(shuō)，中國(guó)港口管理體制改革以后，基本實(shí)現(xiàn)了政企分開(kāi)的現(xiàn)代港口管理制度。但由于政企分開(kāi)的過(guò)程中，由于公共資產(chǎn)的處理和港口管理機(jī)構(gòu)職能定位不明確、不清晰，在一定程度上阻礙了上海國(guó)際航運(yùn)中心的發(fā)展。而從境外發(fā)達(dá)國(guó)家經(jīng)驗(yàn)來(lái)看，“地主港”管理模式已經(jīng)比較成熟，不僅讓港口主管部門(mén)擁有對(duì)臨港陸域的統(tǒng)一管理權(quán)，同時(shí)也實(shí)現(xiàn)了港口企業(yè)的多元化、港口功能的多元化和港口收益的多元化。

港口輔助業(yè)主要包括港口理貨、拖輪、引航及船舶供應(yīng)等業(yè)務(wù)。目前，雖然從法律門(mén)檻角度并無(wú)較多限制，但是港口服務(wù)環(huán)節(jié)競(jìng)爭(zhēng)情況仍然不夠充分，市場(chǎng)化程度有待提升，服務(wù)質(zhì)量有待進(jìn)一步改善。例如：每個(gè)港口基本仍以1 ～2 家拖輪公司為主，即使某些沿海港口有多家拖輪公司，但也基本以“掛靠”形式得以生存，拖輪公司在拖輪服務(wù)價(jià)格、拖輪服務(wù)及時(shí)性和合理性等方面有待進(jìn)一步完善。

3.港航發(fā)展環(huán)境仍然與發(fā)達(dá)國(guó)家或地區(qū)存在較大差距

通過(guò)與發(fā)達(dá)國(guó)家或地區(qū)的對(duì)比可知，雖然國(guó)內(nèi)港口與航運(yùn)在硬件設(shè)施建設(shè)方面取得了長(zhǎng)足進(jìn)步，甚至有些方面已經(jīng)達(dá)到國(guó)際先進(jìn)水平，但在航運(yùn)軟環(huán)境方面與倫敦、紐約、新加坡等國(guó)家或地區(qū)相比還有一定差距，主要包括投資環(huán)境、融資環(huán)境、稅收環(huán)境、流通環(huán)節(jié)、人才建設(shè)、企業(yè)發(fā)展政策、航運(yùn)服務(wù)環(huán)境、仲裁與法律環(huán)境等方面。同時(shí)，在政府服務(wù)意識(shí)和服務(wù)水平方面也存在較大差距，國(guó)內(nèi)行業(yè)主管部門(mén)還存在服務(wù)意識(shí)淡薄、對(duì)于企業(yè)經(jīng)營(yíng)仍有干預(yù)、配套環(huán)境不到位等問(wèn)題。但是在發(fā)達(dá)國(guó)家和地區(qū)，航運(yùn)軟環(huán)境就非常好，例如新加坡，那里有強(qiáng)有力的政府主導(dǎo)和一流的商業(yè)環(huán)境，較強(qiáng)的服務(wù)意識(shí)和高效的工作效率，寬松的稅收、金融、人才和市場(chǎng)發(fā)展環(huán)境，并且新加坡鼓勵(lì)企業(yè)創(chuàng)新，通過(guò)政策鼓勵(lì)、基金計(jì)劃等舉措為航運(yùn)企業(yè)在新加坡的入駐和發(fā)展提供支持。此外，新加坡政府十分注重與航運(yùn)企業(yè)的溝通，其諸多政策的提出者即是航運(yùn)從業(yè)者。

二、出臺(tái)相關(guān)航運(yùn)政策及效果評(píng)價(jià)

《中國(guó)（上海）自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)總體方案》中對(duì)上海自貿(mào)區(qū)設(shè)定了2 ～3年的規(guī)劃，對(duì)于航運(yùn)服務(wù)領(lǐng)域擴(kuò)大服務(wù)業(yè)開(kāi)放、探索建立負(fù)面清單管理模式、構(gòu)筑對(duì)外投資服務(wù)促進(jìn)體系等三個(gè)方面分別提出了具體要求，如表1所示。

航運(yùn)服務(wù)領(lǐng)域相關(guān)政策的不斷開(kāi)放，已經(jīng)引起一部分企業(yè)的關(guān)注，政策效應(yīng)釋放了一定的效果，但是整體影響效果有限。

1.允許外商控股設(shè)立國(guó)際船舶運(yùn)輸業(yè)務(wù)的影響程度有限

首先，從政策的實(shí)際效果來(lái)看，對(duì)于外商股比的放寬并沒(méi)有吸引一些外資航運(yùn)企業(yè)落戶(hù)中國(guó)（上海）自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)，其影響程度有限；其次，從實(shí)際業(yè)務(wù)開(kāi)展情況來(lái)看，目前國(guó)內(nèi)市場(chǎng)上很多外資企業(yè)已經(jīng)通過(guò)各種手段變相開(kāi)展業(yè)務(wù)，且國(guó)內(nèi)針對(duì)外商投資獨(dú)資船務(wù)公司早已放開(kāi)，同時(shí)CEPA 已經(jīng)允許香港在內(nèi)地設(shè)立獨(dú)資貨代、船舶管理、無(wú)船承運(yùn)、集裝箱堆場(chǎng)、船務(wù)公司等業(yè)務(wù)，而香港對(duì)外資管制又相對(duì)寬松；另外，從中國(guó)對(duì)外貿(mào)易模式來(lái)看，當(dāng)前商品出口多以FOB 為主，進(jìn)口多以CIF 為主，在中國(guó)業(yè)務(wù)更多是操作中心而非商務(wù)中心。設(shè)立獨(dú)資國(guó)際船舶運(yùn)輸業(yè)務(wù)核心是商務(wù)中心和總部經(jīng)濟(jì)，而國(guó)內(nèi)在噸稅制、總部經(jīng)濟(jì)、投融資環(huán)境、貨幣流通等方面并沒(méi)有優(yōu)勢(shì)。

2.沿海捎帶業(yè)務(wù)放寬有利于提高船舶利用率，未來(lái)發(fā)展空間較好

沿海和內(nèi)河運(yùn)輸作為象征國(guó)家主權(quán)的重要組成部分，一直都只允許五星紅旗船舶才能夠從事港口之間的運(yùn)輸業(yè)務(wù)，此次政策的放寬是一個(gè)較大的突破。該政策出臺(tái)有利于提高中資船舶的利用率，提高中國(guó)航運(yùn)企業(yè)的國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力，但同時(shí)對(duì)原有從事沿海內(nèi)貿(mào)集裝箱運(yùn)輸?shù)钠髽I(yè)也是一致命打擊。同時(shí)，沿海捎帶業(yè)務(wù)的放寬，有利于促進(jìn)沿海貨物到上海中轉(zhuǎn)，提高上海港中轉(zhuǎn)箱量，有利于吸引更多船東向上海集聚。

表1 《總體方案》中航運(yùn)服務(wù)領(lǐng)域開(kāi)放措施

從當(dāng)前實(shí)際效益來(lái)看，國(guó)內(nèi)航運(yùn)公司目前的沿海捎帶業(yè)務(wù)數(shù)量并不明顯，但是該政策引起了很多外資航運(yùn)企業(yè)的關(guān)注，他們也迫切要求政策進(jìn)一步放寬，以惠及所有方便旗船舶。雖然沿海捎帶業(yè)務(wù)政策進(jìn)一步放寬的可能性不大，但是該政策對(duì)未來(lái)沿海市場(chǎng)運(yùn)輸?shù)挠绊憰?huì)逐漸顯現(xiàn)。

3.國(guó)際船舶管理存在需求，但是允許外資投資并沒(méi)有解決問(wèn)題

目前歐盟、美國(guó)、澳大利亞、新加坡等國(guó)家的第三方船舶管理行業(yè)發(fā)展已經(jīng)比較成熟，其經(jīng)營(yíng)規(guī)模、管理理念、信息化程度、技術(shù)人才等都具有較強(qiáng)競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)。而中國(guó)在船舶管理方面起步較晚，且第三方船舶管理公司規(guī)模較小、分散、專(zhuān)業(yè)化水平不足等問(wèn)題突出。隨著中國(guó)貨物貿(mào)易的快速發(fā)展，大量船舶和貨物要素向東亞集聚，由此也帶動(dòng)了大量國(guó)際船舶管理業(yè)務(wù)需求，且近幾年國(guó)際成熟的船舶管理公司也越來(lái)越重視東亞船舶管理業(yè)務(wù)的發(fā)展。因此，政策的放寬雖然會(huì)對(duì)中國(guó)第三方船舶管理業(yè)務(wù)會(huì)造成較大沖擊，但是整體有利于引進(jìn)先進(jìn)的管理理念，有利于促進(jìn)航運(yùn)市場(chǎng)發(fā)展。

不過(guò)，目前外資船舶管理公司僅有一兩家進(jìn)行了申請(qǐng)，其原因主要體現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：一是，2003年中央政府與香港特區(qū)政府正式簽署的CEPA 中已經(jīng)允許香港、澳門(mén)資本成立獨(dú)資船舶管理公司，部分政策效應(yīng)已經(jīng)提前釋放；二是，中國(guó)五星紅旗船舶DOC 證書(shū)和船員管理市場(chǎng)還沒(méi)有完全對(duì)外資開(kāi)放，船舶管理缺乏吸引力；三是，當(dāng)前船舶以方便旗為主，國(guó)際船舶管理公司注冊(cè)國(guó)外即可實(shí)現(xiàn)業(yè)務(wù)管理，同時(shí)還可以享受?chē)?guó)外優(yōu)惠的行業(yè)或稅收政策。所以說(shuō)，政策效果有待檢驗(yàn)。

三、未來(lái)自貿(mào)區(qū)發(fā)展方向及對(duì)航運(yùn)的重要影響

《中國(guó)（上海）自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)總體方案》中提出的主要任務(wù)是：要探索建立投資準(zhǔn)入前國(guó)民待遇和負(fù)面清單管理模式，深化行政審批制度改革，加快轉(zhuǎn)變政府職能，全面提升事中、事后監(jiān)管水平；要擴(kuò)大服務(wù)業(yè)開(kāi)放，推進(jìn)金融領(lǐng)域開(kāi)放創(chuàng)新，建設(shè)具有國(guó)際水準(zhǔn)的投資貿(mào)易便利、監(jiān)管高效便捷、法制環(huán)境規(guī)范的自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)，使之成為推進(jìn)改革和提高開(kāi)放型經(jīng)濟(jì)水平的“試驗(yàn)田”，形成可復(fù)制、可推廣的經(jīng)驗(yàn)，發(fā)揮示范帶動(dòng)、服務(wù)全國(guó)的積極作用，促進(jìn)各地區(qū)共同發(fā)展。

雖然《中國(guó)（上海）自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)總體方案》中很多涉及金融和貿(mào)易領(lǐng)域，但是這些領(lǐng)域制度的優(yōu)化也會(huì)促進(jìn)港口和航運(yùn)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。筆者認(rèn)為，從航運(yùn)角度來(lái)看，未來(lái)出臺(tái)優(yōu)惠政策的可能性不大，而是側(cè)重兩個(gè)主要方向，一是繼續(xù)推行市場(chǎng)化，二是繼續(xù)完善行業(yè)外部發(fā)展環(huán)境。

1.繼續(xù)推行市場(chǎng)化，發(fā)揮市場(chǎng)化的決定性作用

《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》明確提出，緊緊圍繞使市場(chǎng)在資源配置中起決定性作用，深化經(jīng)濟(jì)體制改革。而中國(guó)（上海）自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)作為改革的最前沿，正在擔(dān)負(fù)試驗(yàn)田的作用。推行市場(chǎng)化可以分為兩個(gè)階段。第一階段，深化行政審批制度改革，進(jìn)一步放寬行業(yè)管制，提高對(duì)外和對(duì)內(nèi)開(kāi)放程度。在這個(gè)階段，進(jìn)一步減少負(fù)面清單內(nèi)容，形成港口和航運(yùn)具體領(lǐng)域的行業(yè)良性競(jìng)爭(zhēng)態(tài)勢(shì)，大力發(fā)展民營(yíng)企業(yè)，推進(jìn)國(guó)有企業(yè)體制改革。第二階段，減少政府對(duì)于航運(yùn)市場(chǎng)和港航企業(yè)的行政干預(yù)，建立公平開(kāi)放透明的市場(chǎng)規(guī)則，提高事中事后監(jiān)管能力。例如：應(yīng)該減少行業(yè)性補(bǔ)貼，降低企業(yè)對(duì)于政府的依賴(lài)性，提高企業(yè)創(chuàng)新意識(shí)和創(chuàng)新能力；應(yīng)該促進(jìn)行業(yè)建立信用評(píng)價(jià)體系，形成良好的行業(yè)自我監(jiān)管機(jī)制。

2.繼續(xù)完善行業(yè)外部發(fā)展環(huán)境，逐步實(shí)現(xiàn)與國(guó)際接軌

企業(yè)生存的外部環(huán)境是孕育企業(yè)產(chǎn)生、培育企業(yè)發(fā)展和壯大的重要基礎(chǔ)，也是吸引企業(yè)落戶(hù)的最重要因素。隨著未來(lái)自貿(mào)區(qū)金融領(lǐng)域的不斷開(kāi)放，圍繞自貿(mào)區(qū)展開(kāi)的船舶融資、航運(yùn)保險(xiǎn)、航運(yùn)結(jié)算、航運(yùn)衍生品等將迎來(lái)難得的發(fā)展機(jī)遇。同時(shí)，圍繞貨物貿(mào)易所開(kāi)展的“境內(nèi)關(guān)外”自由港式監(jiān)管模式將逐步推行，貨物流通更加便利化。另外，航運(yùn)企業(yè)在外部融資環(huán)境、港航費(fèi)收、人才環(huán)境、稅收環(huán)境、航運(yùn)服務(wù)環(huán)境等方面會(huì)有所改善。隨著港航企業(yè)環(huán)境的國(guó)際化程度不斷增強(qiáng)，未來(lái)中國(guó)港口和航運(yùn)企業(yè)的國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力將會(huì)有所提升，國(guó)際航運(yùn)話(huà)語(yǔ)權(quán)也會(huì)有所增強(qiáng)。