官方媒體對人民代表大會制度公眾形象的塑造——以人民日報報道為例

■嚴行健

歷經(jīng)60 年的探索和發(fā)展，人民代表大會制度的制度設(shè)計日益完善。在實際運行中，其“國家權(quán)力機關(guān)”的地位正逐步得到落實和尊重。黨的十八屆三中全會在做出全面深化改革戰(zhàn)略部署時更是提出要推動人民代表大會制度與時俱進，推進制度理論和實踐創(chuàng)新，發(fā)揮其根本政治制度作用。然而，盡管人大制度已經(jīng)取得了長足的發(fā)展，一些民眾對人大制度仍然抱有“橡皮圖章”這樣的刻板印象，諸如“人大說算了”、“一聽二看三通過”等政治段子在民間還頗有市場，甚至不少基層領(lǐng)導(dǎo)干部也受其影響，在決策過程中有意無意忽視人大環(huán)節(jié)的作用。因此，人大制度進一步發(fā)展和完善在一定程度上取決于其是否具有一個比較正面和積極的公眾形象，從而獲得民眾對人大工作更多的支持。

然而，長期以來，民眾了解中國人大制度運行情況的渠道還較為有限。例如，人大會議(包括分組會議及委員會會議)不對外直播并較少對公眾開放。代表議案(包括意見和建議，下同)及具體的辦理情況信息一般不對外公布。代表工作的非專職性導(dǎo)致其與基層民眾互動不夠充分。在這種情況下，民眾較難在實際生活中感受到人大制度的存在及其在國家政治生活中所發(fā)揮的重要作用。而相應(yīng)的，媒體對人大及代表活動的報道則構(gòu)成了民眾了解人大活動的主要渠道。在很長一段時期內(nèi)，官方媒體在很大程度上享有信息和讀者群體的壟斷地位，其龐大的受眾群體意味其巨大的社會影響力。這種影響力決定了其在塑造人大制度公眾形象方面擔(dān)負著重要的作用。

本文以對人大制度公眾形象的塑造具有重要影響力的官方媒體相關(guān)報道為研究對象，試圖呈現(xiàn)其塑造人大制度公眾形象的具體機制。

一、理論背景與視角

縱觀國內(nèi)外現(xiàn)有人大制度研究，研究者普遍試圖尋找人大某些制度設(shè)計與人大及其代表的履職能力之間的聯(lián)系。例如，一些研究認為過于龐大的代表規(guī)模以及過短的全體會議會期導(dǎo)致了人大在立法職能上的一些欠缺。[1](P170-175)同時，制度設(shè)計同人大的代表功能和監(jiān)督功能的聯(lián)系也受到廣泛關(guān)注。①

此類研究視角的問題是，使得研究者忽略制度發(fā)展過程中人的作用，特別是忽略制度的設(shè)計者和制度運行中實際參與者的作用和態(tài)度。將觀察的視角由人大制度放大到中國的政治與社會關(guān)系模式，可以提供一些有價值的線索。例如，史天健和黎安友在對中國政治參與的研究中發(fā)現(xiàn)，基層民眾往往不通過基層人大來參與政治。[2]這一發(fā)現(xiàn)也與閔奇針對中國政治文化的社會調(diào)查結(jié)論不謀而合。這一調(diào)查發(fā)現(xiàn)，公眾對人大制度及其改革中遇到的相關(guān)問題持非常冷漠的態(tài)度。[3](P43)

對民眾與人大間互動關(guān)系的研究進一步表明，在很多情況下，公眾簡單地將人大看成“橡皮圖章”。公眾態(tài)度一般傾向認為無法依靠人大來實現(xiàn)自下而上的訴求表達及在資源分配中爭取更多利益等目標(biāo)。分析發(fā)現(xiàn)，這種對人大制度的輕視甚至誤解，構(gòu)成了民眾缺乏參與人大事務(wù)的意愿和動力的主要原因。相比較而言，學(xué)界通常關(guān)注的缺乏參與渠道等問題在很大程度上僅為次要原因。[4]可以說，人大制度較為消極的公眾形象導(dǎo)致其現(xiàn)有的制度存量都未能完全發(fā)揮出來。

綜上，對于人大制度今后進一步的發(fā)展改革來說，提升人大制度的公眾形象與解決其某些結(jié)構(gòu)上的缺陷具有同等重要的價值和意義。

二、研究框架與方法

本研究以人民日報為例考察官方媒體在塑造人大制度公眾形象方面所起的作用。作為中共中央的官方報紙，人民日報在紙質(zhì)媒體中具有最高的權(quán)威性。得益于其官方背景和權(quán)威性，人民日報的讀者群體數(shù)量龐大且穩(wěn)定。這些因素都保證了其作為研究樣本的代表性。本文采用內(nèi)容分析法對人民日報文本進行分析。內(nèi)容分析法使用定量方法對傳播內(nèi)容進行系統(tǒng)分析，并從中揭示文本的含義及功能。該方法首先進行樣本采集以及確定樣本的分析單元。其次，研究者需要從研究問題出發(fā)構(gòu)建編碼類目，并針對每一類目設(shè)計具體可操作的編碼規(guī)則。通過對樣本材料進行預(yù)編碼，研究者還需對類目和編碼規(guī)則進行一系列調(diào)整和修訂。在第三步的實際編碼階段，研究者依照編碼規(guī)則對所選樣本中的分析單元進行編碼并最終形成統(tǒng)計結(jié)果。

(一)樣本采集

本研究采用等距抽樣，選取改革開放以來歷屆全國人大第一次全體會議期間以及該次會議開幕前一周內(nèi)人民日報所登載的所有以人大及人大代表活動為對象的報道作為樣本，每段樣本間隔時間為五年。具體抽樣范圍以及樣本量如表1 所示。

表1 樣本基本情況

(二)分析單元

分析單元指內(nèi)容分析中要進行具體統(tǒng)計的對象。本研究關(guān)注具有“信息單元”(information units)性質(zhì)的分析單元，即它們必須是承載了能夠?qū)κ鼙娬J知(本文中即受眾對人大制度形象的認知)產(chǎn)生影響的有意義信息。本研究中其主要有兩類，即報道中出現(xiàn)的代表在分組審議中的發(fā)言內(nèi)容，以及報道中出現(xiàn)的代表議案的具體內(nèi)容。這兩類分析單元直接向讀者傳遞著人大制度運行狀況信息，對人大制度的公眾形象起著較為直接的構(gòu)建作用。通過閱讀這些信息，讀者可以形成對人大制度的運行情況及其效能等問題的大致判斷。相應(yīng)地，還有一些通訊類報道僅簡單報道議程信息，或?qū)ο嚓P(guān)工作報告以及提交審議的法律草案等進行全文播發(fā)。此類報道不涉及代表具體的行為模式，讀者并不能依據(jù)這些報道了解人大制度運行情況并對其效能做出判斷。因此，此類報道不包含在分析單元中。在本研究中，每一個符合上述兩類分析單元特征的文本段落構(gòu)成一個分析樣本。通常情況下，同一篇報道往往會關(guān)注數(shù)位代表，針對每位代表的報道通常構(gòu)成一個文本段落(一個自然段或數(shù)個句子)。

(三)類目構(gòu)建

對立法機構(gòu)中代表行為的相關(guān)研究通常有兩個重要關(guān)注點，即“代表誰”以及“如何代表”。[5][6](P4-22)本文將二者分別編為“代表性類目”和“代表行為類目”。在代表性方面，預(yù)編碼工作顯示樣本中包含三種代表性類型。其一是代表所屬行業(yè)或職業(yè)領(lǐng)域(行業(yè)代表)，其二是代表國家層次上的全體人民(整體代表)，其三是代表地方或所在選區(qū)(選區(qū)代表)。代表行為類目則可以大致劃分為四個類型。其一，一部分代表關(guān)注于審議及討論重大決策事項、立法草案及工作報告(審議型)。其二，一部分代表僅圍繞與其職業(yè)或地域相關(guān)的問題提出一些非常寬泛的建議(建議型)。其三，一部分代表會選擇不對相關(guān)報告等表明態(tài)度，其發(fā)言通常僅局限于“談感想”或是“談計劃”(回應(yīng)型)。其四，一些報道中的代表發(fā)言不去對提請審議的決定、法案及工作報告等進行分析并提出建議，而僅作出正面表態(tài)(表態(tài)型)。表2 列出每一類別的具體編碼的依據(jù)。

表2 相關(guān)類目的編碼規(guī)則

三、代表性維度相關(guān)統(tǒng)計分析

表3 列出本研究對人民日報相關(guān)報道從代表性維度所作統(tǒng)計的結(jié)果。該結(jié)果顯示，人大制度在改革開放后的恢復(fù)及發(fā)展初始階段，官方媒體相關(guān)報道突出了代表的職業(yè)代表性。但此類報道在隨后幾年中降至不足三成，取而代之的是突出代表行為中整體代表性的報道。而在2003 年以后，相關(guān)報道則更加突出代表的選區(qū)代表性。關(guān)于代表制形式中“選區(qū)代表性”和“職業(yè)代表性”的分野，無論是現(xiàn)行憲法還是選舉法都規(guī)定，人大代表的選舉和履職是以其所處選區(qū)為單位的。也即，中國實行明確的地域代表制。人民日報相關(guān)報道在形式上呼應(yīng)了這一設(shè)定。在對每一個具體代表的發(fā)言和議案進行報道前，文章都會用括號著重標(biāo)出其所屬代表團(選區(qū))而非其職業(yè)背景。然而，大量報道實際上向讀者傳遞出代表對其所屬行業(yè)和職業(yè)的關(guān)注。這種報道方式與現(xiàn)行的地域代表制存在一定矛盾，并有可能導(dǎo)致讀者的誤解。更重要的是，民眾與代表間的“授權(quán)-責(zé)任”關(guān)系乃是建立于以地域為單位而非以職業(yè)為單位的選舉之上的。在嚴格意義上說，報道中大量出現(xiàn)的那些代表對其所屬職業(yè)領(lǐng)域議題的關(guān)注與這種“授權(quán)-責(zé)任”關(guān)系并不相符，因此，此類報道未能向公眾充分展示代表履職的充分性。

表3 代表性維度相關(guān)統(tǒng)計結(jié)果

然而從表3 統(tǒng)計中可以看出，對代表“選區(qū)代表性”的報道并不是人民日報相關(guān)報道的重點。這無疑是對人大制度公眾形象較為消極的影響。本文認為，這種報道風(fēng)格與經(jīng)典馬克思主義政治理論(尤其是以列寧為代表的國家理論)有關(guān)。此類理論認為西方立法機構(gòu)容易淪為實現(xiàn)少數(shù)人意志的工具。在這一觀點的影響下，相關(guān)理論強調(diào)社會主義立法機構(gòu)應(yīng)當(dāng)代表人民的意志和利益，也即強調(diào)代表應(yīng)當(dāng)從國家層次和整體性的利益和訴求出發(fā)履行相關(guān)職能。這種理念在中國人大的相關(guān)制度設(shè)計和運行中被貫徹下來。這種整體主義的代表觀不但塑造了人大代表的相關(guān)行為模式，而且還與官方媒體報道中著力凸顯代表的整體代表性的取向有密切關(guān)系。

同時，盡管表3 顯示自2003 年以來凸顯選區(qū)代表性的報道開始占據(jù)主要比例，但對此類報道的更進一步統(tǒng)計分析展示出，大多數(shù)此類報道并不能很好地起到提升人大制度公眾形象的作用，其直接原因是此類報道中所提及的代表大都具有地方官員身份背景(見表4)。而絕大部分具有地方官員屬性的代表無法通過選區(qū)代表性來提升人大制度公眾形象。這其中的關(guān)鍵原因是，幾乎所有此類代表在代表行為維度上都表現(xiàn)得較不活躍。舉例來說，一個積極為地方爭取利益的地方官員代表將比僅僅在發(fā)言中匯報地方工作情況的官員代表更能讓民眾感受到人大的作用。

表4 具有選區(qū)代表性的代表中地方官員代表的數(shù)量及占比

上文提到，代表的相關(guān)履職行為以地方及選區(qū)代表性為出發(fā)點僅是立法機構(gòu)取得選民認可的兩個必要條件之一，另一重要條件是代表必須通過特定行為來向選民展示其切實履行了對所在選區(qū)的責(zé)任。表5 是對地方官員代表的行為維度的統(tǒng)計。從中可以看出，在絕大多數(shù)此類報道中，官員代表的行為都可以被劃分為回應(yīng)型。這一比例在1998 年超過九成。在2008 年，這一比例達到99%。從報道的具體內(nèi)容來看，在此類報道中，地方官員代表普遍從其任職的地方角度出發(fā)，寬泛地談在過去一年中地方的建設(shè)成就、對相關(guān)工作報告的理解以及如何在來年的地方工作中實踐政府工作報告提出的相關(guān)要求。通過閱讀此類報道，讀者并不能夠感受到代表對所代表地方的責(zé)任，因此此類報道對提升人大的公眾形象并無太大幫助。

表5 官員代表的行為模式分析

另一個值得注意的現(xiàn)象是，20 世紀90 年代以來，對官員代表的報道逐漸被模式化，同時，此類報道往往缺乏實際內(nèi)容。在相關(guān)報道中，官員代表通常按照職務(wù)高低逐段“依次登場”，并就地方工作做表態(tài)式發(fā)言。并且自1998 年后，報道形式變得愈發(fā)簡化。此類報道通常以“某國家領(lǐng)導(dǎo)人參與某代表團審議”作為標(biāo)題，其中約超七成的篇幅用來報道參與審議的國家領(lǐng)導(dǎo)人講話，而所有地方官員代表的發(fā)言被壓縮成一段，每位代表的發(fā)言用一句話加以概括。而非官員代表在此種報道形式中更加難以見到。②因此，雖然單純從統(tǒng)計數(shù)據(jù)上來看，自90年代以來代表的選區(qū)代表性明顯提升，但這種模式化的甚至帶有較濃重官僚色彩的報道形式反而令公眾更加難以感受到人大代表對代表責(zé)任的履行，并有可能導(dǎo)致民眾對人大的功能定位產(chǎn)生誤解。

四、行為維度相關(guān)統(tǒng)計分析

立法機構(gòu)理論研究中一個被廣為關(guān)注的命題是，自20世紀初以來，全世界范圍內(nèi)的立法機構(gòu)正由一個積極的公共政策發(fā)起者和制定者蛻變?yōu)楣舱叩臏嗜胝吆蛨?zhí)行情況的監(jiān)督者。[7][8](P1)就全國人大而言，改革開放以來，人大全體會議的一部分立法權(quán)被授予人大常委會。同時，通過委任立法等渠道，行政機構(gòu)也獲得了一定的立法權(quán)。這種變化客觀上要求人大代表在全體會議階段切實履行好“準入者”和“監(jiān)督者”的角色。在行為維度上，代表對相關(guān)職能的切實履行主要體現(xiàn)在他們在對工作報告進行認真審議、對重大決策事項進行充分探討以及對重要立法草案進行深入研究等。而媒體對相關(guān)行為的充分報道能夠使受眾感受到人大制度在整個政治系統(tǒng)中的重要作用，特別是其功能的獨特性和不可替代性。

本文第二部分列出的四類代表行為模式對提升人大制度民眾形象的貢獻度可以被看作一個連續(xù)光譜:通過審議來監(jiān)督政府工作并就相關(guān)重大事項決策提出自己的觀點，是人大代表的核心職能，因此，對“審議型”代表行為的報道能夠顯著提升讀者對人大制度的評價。對“建議型”代表的報道也能起到類似作用，但其作用不如前者明顯。“回應(yīng)型”代表行為未能有效地履行“審議者”和“監(jiān)督者”的代表職責(zé)，對此類代表行為的報道也幾乎不能對提升人大制度的公眾形象起到作用。而對“表態(tài)型”代表的報道則對人大的公眾形象有損害作用，因為此種類型的代表行為實際上并未履行代表應(yīng)盡的職責(zé)。

統(tǒng)計結(jié)果顯示(表6)，對“回應(yīng)型”代表的報道在每一段樣本中都構(gòu)成了人民日報相關(guān)報道的主流，并且其比例逐年升高。在2008 年的統(tǒng)計中，已有近四分之三的報道屬于此類。與之形成鮮明對比，對“審議型”代表行為的報道數(shù)量極少。除1988 年外，其余各段統(tǒng)計中該類型報道的占比皆不超過5%。這種數(shù)量和占比上的極大反差顯示出人民日報在提升人大制度的民眾形象方面還有較大提升空間。在20 世紀90 年代中期以后，人民日報對“建議提供型”代表行為的關(guān)注度也有所降低，這一改變可能更加不利于提升人大制度的公眾形象。此外，除1988 年和2003 年外，還有約一至兩成的案例屬于對人大制度公眾形象可能造成損害的“表態(tài)型”代表行為的報道。

表6 代表行為維度相關(guān)統(tǒng)計結(jié)果

值得注意的是，在許多樣本中，代表的“表態(tài)型”行為模式往往出現(xiàn)在他們對重大立法、重大決策以及政府工作報告等的審議活動中。而如前文所述，這些活動恰恰是現(xiàn)代立法機構(gòu)中代表履行其監(jiān)督及準入職能的主要途徑。代表在履行這些關(guān)鍵職能方面較為消極的表現(xiàn)在通過媒體報道傳遞給公眾后，會對人大制度的公眾形象造成更為不利的影響。這其中，一個典型例子是人民日報在1993 年全國人大一次會議期間對代表關(guān)于憲法修正案審議情況的報道。在所有與之相關(guān)的案例中，代表一致性地從各個角度對修正案加以贊揚，而未有真正審議性的發(fā)言見諸報端。

人民日報1988 年的人大會議相關(guān)報道尤其值得關(guān)注。在代表行為維度上，無論是統(tǒng)計數(shù)據(jù)還是具體案例都構(gòu)成了統(tǒng)計中的異常點。這種異常性在統(tǒng)計值上表現(xiàn)為對“審議型”和“建議型”兩種較為積極的代表行為的報道數(shù)量顯著增加(參考表6)。在具體案例上，該段統(tǒng)計樣本中的一些報道關(guān)注了代表對人大現(xiàn)有制度設(shè)計及議程設(shè)置中某些缺陷的不滿、抱怨及提出的改進策略。同時，還有一些案例對代表投反對票和棄權(quán)票等行為進行了詳細和特別的報道。此外，當(dāng)年4 月12 日的報道詳細描述了河北省代表團發(fā)起的一次對政府部門的緊急質(zhì)詢。

上述報道風(fēng)格在1988 年后并未延續(xù)下去。在20 世紀90 年代至今的四段樣本中，上述風(fēng)格已經(jīng)被一團和氣的報道氛圍所取代。在這種氛圍的影響下，相關(guān)報道很少關(guān)注代表對政府工作及法案進行審議或提出建議。代表發(fā)言摘編等欄目所關(guān)注的內(nèi)容變得愈發(fā)固定與程式化。代表圍繞政府工作報告談感想以及結(jié)合當(dāng)?shù)厍闆r談感受等內(nèi)容幾乎成為報道的主流。與之相對應(yīng)，對“回應(yīng)型”代表行為的報道在數(shù)量和比例上都出現(xiàn)快速增長。

五、總結(jié)和思考

基于本文的統(tǒng)計分析，對于官方媒體與人大制度公眾形象之間的關(guān)系可以有如下幾點總結(jié)。

第一，從統(tǒng)計結(jié)果來看，官方媒體的報道對人大制度在公眾中的形象建構(gòu)并沒有起到預(yù)期的積極效果。同時，鑒于近些年來報道風(fēng)格逐漸固化為突出官員代表的“回應(yīng)型”角色并試圖營造一團和氣的氛圍，上述情況并未有明顯改觀。

第二，利用其輿論引領(lǐng)者的角色，官方媒體有能力為提升人大制度的公眾形象發(fā)揮更加積極的作用。例如，即使在實際的人大會議中僅有很少比例的代表扮演了“審議者”角色，官方媒體仍然可以嘗試在報道中刻意凸顯代表的“審議者”角色以及代表對選區(qū)責(zé)任的履行。該策略對人大制度公眾形象的提升至少有兩個好處。一方面，公眾對人大制度重要性和有效性認識的提高可以促使其更加積極地參與到相關(guān)事務(wù)中去，從而盤活現(xiàn)有的制度存量并為相關(guān)制度的進一步發(fā)展積累“人氣”。另一方面，對積極履職代表的大力宣傳也能夠為其他代表起到一個示范和引導(dǎo)作用，進而激勵較為消極的代表積極履行相關(guān)職能。

第三，隨著新媒體在當(dāng)今社會的快速發(fā)展，官方媒體對人大制度公眾形象的影響范圍和方式都出現(xiàn)了顯著變化。這一變化所導(dǎo)致的一個最值得注意的問題是，新媒體可能將官方媒體相關(guān)報道中有損人大制度公眾形象的因素加以濃縮和放大。同時，隨著新媒體受眾群體和影響力的不斷加大，這種負面效應(yīng)正在不斷放大。由于當(dāng)前人大制度的運行在很大程度上并不對新媒體開放，后者獲取信息的主要渠道仍然局限于官方媒體相關(guān)報道。出于吸引讀者等目的，新媒體普遍偏好報道官方負面消息。在這種情況下，新媒體往往傾向于濃縮甚至放大相關(guān)官方媒體報道中那些較為消極的因素。這種濃縮和放大效應(yīng)從近年來網(wǎng)上廣泛流傳的關(guān)于人大代表履職能力不足的批評性文章中可見一斑。此類文章的論證素材大都出自官方媒體的相關(guān)報道。特別值得注意是，這些素材在官方媒體上出現(xiàn)時通常都是被當(dāng)作正面素材加以使用的。例如，人民日報報道了基層公務(wù)員代表在人大分組審議中作的關(guān)于要求改善基層公務(wù)員待遇的相關(guān)發(fā)言，這些內(nèi)容很容易被新媒體進一步濃縮加工成帶有強烈負面情緒的評論文章。兩類報道的強烈對比凸顯出，面對新媒體的挑戰(zhàn)，官方媒體對人大相關(guān)報道的題材和風(fēng)格進行調(diào)整已是十分必要且更為緊迫。

最后，從人民日報在1988 年相關(guān)報道中的創(chuàng)新可以看出，黨的總體指導(dǎo)方針對媒體的人大相關(guān)報道形式和內(nèi)容具有巨大影響。1987 年召開的黨的十三大對理順黨政關(guān)系做出了一系列新的部署，這些變化在客觀上要求人大加強履行監(jiān)督等相關(guān)職能的能力。這種大環(huán)境的變化也促成了媒體在相關(guān)報道方面的一些創(chuàng)新。這種關(guān)聯(lián)性意味著今后官方媒體在人大相關(guān)領(lǐng)域創(chuàng)新報道方式和題材的努力還必須仰賴黨中央相關(guān)政策的大力支持。

近年來，黨和國家對推進人大制度改革做出了一系列重大戰(zhàn)略部署。繼黨的十八屆三中全會做出推動人大制度理論創(chuàng)新和發(fā)揮根本政治制度作用的重大戰(zhàn)略部署后，習(xí)近平總書記在慶祝人大制度成立60 周年大會講話中進一步指出，要在堅持根本政治制度、基本政治制度的基礎(chǔ)上，不斷推進制度體系完善和發(fā)展。這些重大理論創(chuàng)新和戰(zhàn)略布局為官方媒體改進和創(chuàng)新人大報道內(nèi)容和方式打開了機會之窗。官方媒體具有其他媒體無可比擬的權(quán)威性和受眾群體的廣泛性，其有能力也有責(zé)任通過提升人大制度公眾形象來為人大制度的發(fā)展和創(chuàng)新尋找空間和動力。

注釋:

①國外人大研究者如歐博文(Kevin O'Brien)、塔納(Murry S.Tanner)以及趙英男(YoungNan Cho)等人的研究有比較明顯的結(jié)構(gòu)-功能主義視角，即從人大制度設(shè)計的特征入手探尋功能上的欠缺。對相關(guān)研究可參考何俊志相關(guān)研究的綜述。

②此類報道中除地方官員代表外，還會包含一些如著名企業(yè)家代表、重要機構(gòu)(如大學(xué))負責(zé)人代表的發(fā)言。

[1]何俊志.制度等待利益:中國縣級人大制度模式研究[M].重慶:重慶出版社，2005.

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