行政事業(yè)單位內(nèi)部控制審計(jì)探究

江門市廣播電視大學(xué) 歐陽(yáng)能

行政事業(yè)單位所占有的是社會(huì)公共資源，通過(guò)對(duì)社會(huì)公共資源的組織與分配來(lái)管理國(guó)家和社會(huì)公眾事務(wù)，以維護(hù)社會(huì)公共秩序、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展。所以，行政事業(yè)單位對(duì)公共資源的分配和使用不當(dāng)，將造成一系列社會(huì)影響。在行政事業(yè)單位出現(xiàn)的公共資源分配與使用不當(dāng)，歸結(jié)為一點(diǎn)，都是內(nèi)部控制機(jī)制失效所致。我國(guó)行政事業(yè)單位內(nèi)部控制機(jī)制失效主要由以下幾方面因素造成。一是風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)淡薄。風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)形成需要從上至下、全面倡導(dǎo)；關(guān)鍵風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)出現(xiàn)時(shí)，需要有經(jīng)驗(yàn)的業(yè)務(wù)人員與決策管理層密切配合、共同應(yīng)對(duì)，才能有效化解風(fēng)險(xiǎn)。在過(guò)去，針對(duì)預(yù)算控制、資金控制問(wèn)題頻出，行政事業(yè)單位內(nèi)部工作人員往往錯(cuò)誤的認(rèn)為內(nèi)部控制只是財(cái)務(wù)管理部門的事，其他部門不需要內(nèi)部制衡與約束。針對(duì)具體風(fēng)險(xiǎn)問(wèn)題時(shí)，風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)不強(qiáng)，不但不能識(shí)別風(fēng)險(xiǎn)，更無(wú)法及時(shí)形成必要的風(fēng)險(xiǎn)防范與應(yīng)對(duì)措施。二是內(nèi)部控制制度體系不完善。實(shí)際上，根據(jù)《中華人民共和國(guó)會(huì)計(jì)法》、《中華人民共和國(guó)預(yù)算法》，我國(guó)多數(shù)行政事業(yè)單位有已建立的、供備查的內(nèi)部會(huì)計(jì)控制制度，這些制度在關(guān)鍵崗位控制、內(nèi)部牽制、明確崗位責(zé)任等方面確實(shí)發(fā)揮了一定作用；但是，這類制度往往只限于最基本的財(cái)務(wù)控制，在對(duì)領(lǐng)導(dǎo)層經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的決策、執(zhí)行與監(jiān)督的內(nèi)部控制層面，并無(wú)體現(xiàn)。內(nèi)部管理制度匱乏，造成的直接局面便是上對(duì)下有管控，下對(duì)上無(wú)監(jiān)督，有效的、全面的內(nèi)部控制制度體系，留下權(quán)力尋租的空間。三是內(nèi)部業(yè)務(wù)控制不規(guī)范。（1）預(yù)算控制薄弱。首先，預(yù)算編制不夠細(xì)化。行政事業(yè)單位預(yù)算的編制基礎(chǔ)一般是上年收支、預(yù)算單位自身的特點(diǎn)和業(yè)務(wù)，不細(xì)分到具體支出項(xiàng)目，預(yù)算支出并不能實(shí)現(xiàn)逐筆核定，由此，對(duì)預(yù)算支出的審核也缺乏效力。其次，預(yù)算剛性不夠。除去部分剛性支出，行政事業(yè)單位普遍存在預(yù)算編制的計(jì)劃性、科學(xué)性不強(qiáng)，年中對(duì)預(yù)算進(jìn)行調(diào)整和追加成為必然現(xiàn)象。在對(duì)社會(huì)公共資金的使用缺乏應(yīng)有的預(yù)見性情況下，預(yù)算的約束控制力被大大弱化。（2）費(fèi)用支出缺乏有效監(jiān)督。行政事業(yè)單位實(shí)行“收支兩條線”，行政經(jīng)費(fèi)支出，多采用實(shí)報(bào)實(shí)銷制。一方面隨著國(guó)庫(kù)集中支付改革的不斷完善和深化，行政事業(yè)單位資金支出的匯劃效率提高了，如此一來(lái)，對(duì)支出的控制力度被大大削弱，往往是資金已經(jīng)支出了，才被發(fā)現(xiàn)是不合規(guī)支出；另一方面，對(duì)于一些一般經(jīng)費(fèi)支出如招待費(fèi)、辦公費(fèi)、會(huì)議費(fèi)、水電費(fèi)等，單位普遍缺乏有效的控制標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)經(jīng)費(fèi)支出進(jìn)行監(jiān)管，存在虛報(bào)、多報(bào)的風(fēng)險(xiǎn)。（3）固定資產(chǎn)重購(gòu)輕管現(xiàn)象突出。行政事業(yè)單位的固定資產(chǎn)實(shí)行政府集中采購(gòu)，固定資產(chǎn)在購(gòu)置環(huán)節(jié)的管理相對(duì)規(guī)范，但固定資產(chǎn)的使用管理則缺乏有效控制，固定資產(chǎn)重購(gòu)輕管現(xiàn)象比較突出。如購(gòu)置的固定資產(chǎn)未能及時(shí)登記入賬，不按規(guī)定登記固定資產(chǎn)明細(xì)賬和實(shí)物卡片，未按規(guī)定對(duì)固定資產(chǎn)進(jìn)行定期盤點(diǎn)等，使得資產(chǎn)賬實(shí)不符、權(quán)責(zé)不明，或直接造成資產(chǎn)流失。

行政事業(yè)單位實(shí)施內(nèi)部控制審計(jì)的必要性體現(xiàn)在四個(gè)方面：一是實(shí)施內(nèi)部控制審計(jì)有助于完善行政事業(yè)單位內(nèi)部控制環(huán)境。內(nèi)部控制環(huán)境是實(shí)施內(nèi)部控制的基礎(chǔ)。沒有良好的內(nèi)部控制環(huán)境，一方面很難建立完備的內(nèi)部控制制度；另一方面即使建立了完備的內(nèi)部控制制度，制度流于形式，也不會(huì)取得好的效果。通過(guò)對(duì)單位的內(nèi)部控制審計(jì)，可以監(jiān)督和評(píng)價(jià)內(nèi)部控制制度是否健全、有效，并以此來(lái)督促管理層及相關(guān)部門對(duì)內(nèi)部控制的重要性和必要性進(jìn)行重新認(rèn)識(shí)并給予充分重視，促使單位管理層在管理理念和組織文化上進(jìn)行更新和升華，有效改善內(nèi)部控制環(huán)境，不斷完善行政管理制度和經(jīng)費(fèi)開支審批制度，不斷提高內(nèi)部控制制度的針對(duì)性和科學(xué)性，從而有效控制包括“三公經(jīng)費(fèi)”在內(nèi)的行政費(fèi)的大幅增長(zhǎng)和鋪張浪費(fèi)。二是實(shí)施內(nèi)部控制審計(jì)是行政事業(yè)單位加強(qiáng)風(fēng)險(xiǎn)管理的客觀需要。行政事業(yè)單位的目標(biāo)是在一定的經(jīng)費(fèi)保障下履行國(guó)家賦予的公共管理和服務(wù)的職能，這要求行政事業(yè)單位不僅要全面履行好職責(zé)內(nèi)的公共管理和服務(wù)的職能，還要將有限的行政經(jīng)費(fèi)發(fā)揮最大的經(jīng)濟(jì)效益和社會(huì)效應(yīng)。通過(guò)實(shí)施行政事業(yè)單位內(nèi)部控制審計(jì)，不但可以審查和評(píng)價(jià)被審計(jì)單位內(nèi)部控制執(zhí)行的情況，還可以對(duì)潛在風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行量化測(cè)評(píng)，這包括單位層面的組織、機(jī)制、制度、崗位、信息系統(tǒng)風(fēng)險(xiǎn)以及業(yè)務(wù)層面的各項(xiàng)業(yè)務(wù)流程風(fēng)險(xiǎn)，評(píng)估風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生的概率以及可能造成的影響，再結(jié)合自身的實(shí)際情況，選擇合適的風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對(duì)策略，提前對(duì)風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行防范，把風(fēng)險(xiǎn)降低到可接受的范圍內(nèi)，協(xié)助組織目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。三是實(shí)施內(nèi)部控制審計(jì)是促進(jìn)內(nèi)部信息有效溝通的根本途徑。內(nèi)部控制將單位的業(yè)務(wù)管理與財(cái)務(wù)管理實(shí)現(xiàn)了有機(jī)結(jié)合，它的有效運(yùn)行客觀上需要加強(qiáng)各部門間、各成員間的信息交流，有賴于單位內(nèi)部各部門、各成員的協(xié)作配合。同時(shí)，單位也需要與主管單位及有關(guān)聯(lián)的其他單位進(jìn)行交流和溝通。因此，在內(nèi)部控制審計(jì)的客觀要求下，單位各部門之間為避免因分塊管理形成信息“孤島”，會(huì)主動(dòng)加強(qiáng)部門之間在各具體業(yè)務(wù)的各具體控制環(huán)節(jié)的協(xié)作和配合。經(jīng)充分信息交換，各部門會(huì)根據(jù)溝通反饋的各種變化情況，適時(shí)調(diào)整、完善內(nèi)部控制制度，從而進(jìn)一步提高管理效率和管控效能。四是實(shí)施內(nèi)部控制審計(jì)是行政事業(yè)單位加強(qiáng)內(nèi)部監(jiān)督的有效手段。內(nèi)部控制要發(fā)揮有效作用，單靠各部門和相關(guān)人員的自主執(zhí)行是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的，原因主要有三點(diǎn)：第一是相關(guān)部門和不相容職務(wù)人員可能存在串通作弊或者不作為；第二是內(nèi)部控制的執(zhí)行受管理成本等因素的影響；第三是內(nèi)部控制制度本身有缺陷。因此，要不折不扣地執(zhí)行已經(jīng)制定的嚴(yán)格的內(nèi)部控制制度，就需要行政事業(yè)單位建立健全內(nèi)部監(jiān)督機(jī)制，對(duì)內(nèi)部控制運(yùn)行情況進(jìn)行不間斷的評(píng)估，對(duì)內(nèi)部控制的執(zhí)行進(jìn)行定期檢查，發(fā)現(xiàn)內(nèi)部控制存在的問(wèn)題，提出有針對(duì)性的改進(jìn)建議并督促落實(shí)整改，使內(nèi)部控制在單位內(nèi)部管理中發(fā)揮更大的作用。而在所有的內(nèi)、外部監(jiān)督手段中最有效、成本最低的手段就是內(nèi)部控制審計(jì)。

針對(duì)行政事業(yè)單位內(nèi)部控制審計(jì)存在的諸多問(wèn)題，要完善我國(guó)行政事業(yè)單位內(nèi)部控制審計(jì)，提高內(nèi)部控制工作的效率和效果，須從以下五個(gè)方面開展內(nèi)部控制審計(jì)工作：一是測(cè)試內(nèi)部控制的完整性。根據(jù)行政事業(yè)單位的業(yè)務(wù)特點(diǎn)和有關(guān)制度規(guī)程，按照“以預(yù)算為主線，以資金管控為核心”的原則，從制度上制約公共權(quán)力濫用并預(yù)防腐敗，就必須認(rèn)真梳理單位各類經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的業(yè)務(wù)流程，明確業(yè)務(wù)環(huán)節(jié)，檢查內(nèi)部控制的各項(xiàng)控制要素是否規(guī)定齊全，控制環(huán)節(jié)是否覆蓋所有的管理和業(yè)務(wù)環(huán)節(jié)，是否已經(jīng)“把權(quán)力關(guān)進(jìn)制度的籠子里”，將制衡機(jī)制嵌入到各項(xiàng)管理工作中。通過(guò)認(rèn)真查補(bǔ)制度的漏洞，實(shí)施流程再造，健全內(nèi)部控制的制度體系。具體而言，內(nèi)部控制的完整性測(cè)試就是要通過(guò)訪問(wèn)、查閱各項(xiàng)管理制度以及各種業(yè)務(wù)規(guī)范，描述并證實(shí)內(nèi)部控制制度、登記內(nèi)部控制制度缺陷，在此基礎(chǔ)上，發(fā)現(xiàn)問(wèn)題，對(duì)內(nèi)部控制制度的完整性作出評(píng)價(jià)。二是評(píng)估內(nèi)部控制的合理性。對(duì)內(nèi)部控制的合理性進(jìn)行評(píng)估，實(shí)質(zhì)上就是在內(nèi)部控制完整、健全的基礎(chǔ)上，評(píng)估內(nèi)部控制設(shè)計(jì)和執(zhí)行時(shí)的適用性和經(jīng)濟(jì)性。內(nèi)部控制的適用性主要從以下幾方面進(jìn)行評(píng)價(jià)：管理流程與經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的業(yè)務(wù)流程是否科學(xué)；風(fēng)險(xiǎn)控制點(diǎn)的確定是否合理；各項(xiàng)控制職能劃分是否準(zhǔn)確；各類人員間的職責(zé)、分工和制衡機(jī)制是否清晰、恰當(dāng)。內(nèi)部控制的經(jīng)濟(jì)性評(píng)價(jià)就是判斷內(nèi)部控制是否遵循成本效益原則，是否以較少的成本獲取較大的經(jīng)濟(jì)效益和社會(huì)效益，高效履行行政事業(yè)單位的公益服務(wù)、經(jīng)營(yíng)活動(dòng)等職能。三是分析內(nèi)部控制的有效性。評(píng)價(jià)內(nèi)部控制的有效性有兩個(gè)標(biāo)準(zhǔn)：其一是制定的合規(guī)性，即單位所實(shí)施的內(nèi)部控制制度不得違背現(xiàn)行的國(guó)家法律法規(guī)要求，并隨國(guó)家法律法規(guī)的調(diào)整而相應(yīng)調(diào)整；其二是執(zhí)行的強(qiáng)制性，即內(nèi)部控制在設(shè)計(jì)完整、合理的前提下，在單位所有的經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)活動(dòng)過(guò)程中，必須得到持續(xù)的貫徹執(zhí)行并發(fā)揮作用，為實(shí)現(xiàn)單位的各項(xiàng)目標(biāo)提供合理保證，任何部門和個(gè)人都不能凌駕于內(nèi)部控制制度之上，也不能對(duì)既定的內(nèi)部控制制度“打折”執(zhí)行。隨著《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范》的出臺(tái)，許多行政事業(yè)單位已經(jīng)建立了“以防為主、防控兼顧”的自控機(jī)制，做到了事前的防范、事中的控制、事后的監(jiān)督和糾正。四是評(píng)價(jià)內(nèi)部控制的先進(jìn)性。內(nèi)控機(jī)制的有效運(yùn)行關(guān)鍵在人，人既是風(fēng)險(xiǎn)的制造者，也是內(nèi)部控制的設(shè)計(jì)者、執(zhí)行者和監(jiān)督者。因此，需要建立一種以“制衡”為核心的內(nèi)部控制體系。從單位層面看，應(yīng)當(dāng)建立起議事決策機(jī)制、崗位責(zé)任制、關(guān)鍵崗位輪崗機(jī)制，確保經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)和監(jiān)督權(quán)有效分離。同時(shí)，要進(jìn)一步提高全體人員尤其是內(nèi)控人員的整體素質(zhì)，加強(qiáng)單位業(yè)務(wù)操作流程及各項(xiàng)規(guī)章制度的學(xué)習(xí)，將內(nèi)控核心職能常態(tài)化，變內(nèi)部控制為一種基本的管理工具，充分運(yùn)用信息技術(shù)固化內(nèi)控管理，提高工作效率和執(zhí)行力，提高單位的管理效能，尤其是要將內(nèi)部控制規(guī)范納入到黨的群眾路線教育實(shí)踐活動(dòng)的長(zhǎng)效機(jī)制建設(shè)中來(lái)。五是評(píng)價(jià)內(nèi)部控制的實(shí)用性。內(nèi)部控制的實(shí)用性評(píng)價(jià)，一方面內(nèi)部控制要有行之有效的風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警機(jī)制，即內(nèi)部控制要從單位風(fēng)險(xiǎn)管理的預(yù)警角度進(jìn)行考查。行政事業(yè)單位內(nèi)部控制中，及時(shí)發(fā)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)和實(shí)現(xiàn)內(nèi)部控制目標(biāo)的相關(guān)風(fēng)險(xiǎn)至關(guān)重要，通過(guò)對(duì)各項(xiàng)業(yè)務(wù)流程進(jìn)行全面梳理，選擇關(guān)鍵控制點(diǎn)進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別和預(yù)警處理。同時(shí)，要建立起及時(shí)的信息反饋和情況溝通的渠道，積極推行內(nèi)控違規(guī)行為的責(zé)任追究制度。加強(qiáng)對(duì)突發(fā)事件的應(yīng)急管理，完善重大風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警機(jī)制和突發(fā)事件應(yīng)急處理機(jī)制。另一方面，內(nèi)部控制要有動(dòng)態(tài)調(diào)整機(jī)制，即內(nèi)部控制要根據(jù)外部環(huán)境的變化、單位經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的調(diào)整適時(shí)調(diào)整關(guān)鍵控制點(diǎn)和控制措施，以確保內(nèi)部控制機(jī)制能全方位覆蓋單位的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)、崗位和人員。