葉檀

10月28日到11月12日，廣州市法制辦就《廣州市依法行政條例》公開征求意見。作為對四中全會提出行政改革的回應，這是全國首部全面規(guī)范依法行政工作的地方性法規(guī)，可望根治“換個市長換張臉”的現(xiàn)象。

對城市而言，最怕的是換個市委書記、市長，就換套城建方案，于是一座座城市被建設成為各種口味的大雜燴。不要說留住鄉(xiāng)愁，恐怕找遍地球，都找不到像我們這樣一堆雜亂無章、模仿全球標志建筑的城市。

對于企業(yè)來說，最害怕的是新的城市一把手上臺，就撕毀前任所簽的協(xié)議，投資成為沉沒成本。

這樣的情況即使不會絕跡，未來也將有所改觀。并不是人性有所改善，關(guān)鍵是法治程序得到認可，在共同的權(quán)威下凝結(jié)為重要文件，核心是約束有執(zhí)法權(quán)力者遵守程序正義。

在四中全會的決定《深入推進依法行政，加快建設法治政府》一章中，提出了行政權(quán)的法治化，將公眾參與、專家論證、風險評估、合法性審查、集體討論決定確定為重大行政決策法定程序，如果不遵循程序亂決策，重大決策終身責任追究制度及責任倒查機制將是懸在地方行政首長頭上的利劍——對決策嚴重失誤或者依法應該及時作出決策但久拖不決造成重大損失、惡劣影響的，嚴格追究行政首長、負有責任的其他領導人員和相關(guān)責任人員的法律責任。面對這樣的條款，任何行政首長都會三思而行，遵循程序而動，以免被秋后算賬。

以往也曾經(jīng)出臺程序正義的相關(guān)政策，卻未得到執(zhí)行，新文件出臺常常成為“政令不出中南?！钡淖⒛_。如2011年1月，國務院公布實行《國有土地上房屋征收與補償條例》，指出“房屋征收與補償應當遵循決策民主、程序正當、結(jié)果公開的原則”，不得以暴力、斷水斷電等方式強拆。然而條例公布后，反對的聲音極其強大，2010年征求意見過程中的“只有90%以上被征收人同意，方可進行危舊房改造”等條款消失不見。此后強拆屢禁不止，一方面有地方政府官員視法律為無物，另一方面被拆遷者漫天要價，希望就此成為寄生蟲，沖突、低效，暴力，扯皮，一再上演。

人治社會是拍腦袋決定經(jīng)濟的模式，一個城市的命運很大程度上取決于是否有個體恤民意、具有高雅審美趣味的地方長官。

沒有法定程序或者法定程序形同虛設，民眾只能寄希望于有個清官。如果運氣好，一個城市盼來一任強有力的具有一定審美趣味的地方官，當?shù)鼐湍塬@得長足進展，如果不幸迎來一個“挖挖市長”、“拆拆市長”，當?shù)氐乃{圖上就會有仿硅谷創(chuàng)新中心或者仿紐約金融中心，全然不顧當?shù)剞r(nóng)業(yè)產(chǎn)值第一、低端勞動力為主的現(xiàn)實，單位GDP未能隨城市擴張同步增長，“鬼城”也就應運而生。官方強勢執(zhí)法與民間暴力激烈沖撞，導致城市建設成本越來越高，地方財政破產(chǎn)近在咫尺。

四中全會將責任落實在了地方行政長官身上，用制度減少人治成本。這種強大權(quán)威庇護下的改革，以前往往難以落地。

尊重法律從約束行政長官開始。廣州市要求市、區(qū)人民政府應當定期開展專題學法，提高領導干部運用法治思維和法治方式深化改革的能力。同時，市、區(qū)人民政府應當以政府法制機構(gòu)為平臺設立政府法律顧問室，由法律專家為行政長官的決策背書，輔之以聽證、專家論證等辦法。

緊箍咒是問責制，重大失誤追究終身，地方官員與銀行信貸職員一樣待遇，地方官決策個人風險大幅上升，整體拍腦袋胡亂決策的風險下降，隨之而來的風險則是懶政、怠政。

別指望利益沖突會削弱，在一個法治傳統(tǒng)不彰、執(zhí)行力不足的社會，不能過于樂觀。希望在于，在法律程序內(nèi)行事，降低沖突成本。endprint