史丕功 任建華

(榆林學(xué)院 政法學(xué)院,陜西 榆林 719000；山東省德州市人民檢察院，山東 德州 253000)

法學(xué)界通常認(rèn)為，法治的核心在于制約公權(quán)力。這一觀點(diǎn)，一方面表現(xiàn)了法學(xué)家們對(duì)于法治建設(shè)真諦與規(guī)律的認(rèn)識(shí)和把握，但同時(shí)，卻也遮蔽了人們對(duì)于法治問題的全面觀察和思考，容易把法治建設(shè)簡(jiǎn)單等同于約束公權(quán)力、制約政府、控制國(guó)家等問題。習(xí)近平總書記在中共中央政治局第四次集體學(xué)習(xí)時(shí)提出了“法治國(guó)家、法治政府、法治社會(huì)一體建設(shè)”的要求,這一要求提示法學(xué)家們應(yīng)當(dāng)注意的是，法治建設(shè)的內(nèi)容不僅包含對(duì)政府公權(quán)力享有、行使的制約，還應(yīng)當(dāng)延伸至對(duì)于其他國(guó)家機(jī)關(guān)所享有公權(quán)力的制約，更應(yīng)當(dāng)包含對(duì)社會(huì)各種組織、公民個(gè)人行使私權(quán)利時(shí)的有效規(guī)范。2014年2月，習(xí)近平總書記在主持培育和弘揚(yáng)社會(huì)主義核心價(jià)值觀的中央政治局集體學(xué)習(xí)時(shí)明確提出，“要按照社會(huì)主義核心價(jià)值觀的基本要求，健全各行各業(yè)規(guī)章制度，完善市民公約、鄉(xiāng)規(guī)民約、學(xué)生守則等行為準(zhǔn)則，使社會(huì)主義核心價(jià)值觀成為人們?nèi)粘９ぷ魃畹幕咀裱?。?xí)總書記的這一要求，不僅為弘揚(yáng)社會(huì)主義核心價(jià)值觀和中華傳統(tǒng)美德提供了指導(dǎo)，而且也為法治社會(huì)的建設(shè)提供了有益的啟示：法治建設(shè)應(yīng)當(dāng)是一個(gè)對(duì)社會(huì)進(jìn)行全面改造的系統(tǒng)工程，因此，我們必須將政府、各黨派、社會(huì)組織乃至公民個(gè)人等方方面面的主體都納入法治建設(shè)的體系之內(nèi)。

法治社會(huì)是指國(guó)家立法所確立的制度、理念和行為方式能夠得到有效貫徹實(shí)施的有序社會(huì)狀態(tài)，包括調(diào)整社會(huì)的法律制度體系的建立，國(guó)家機(jī)關(guān)、社會(huì)組織和公民個(gè)人的社會(huì)行為都能夠由法律予以調(diào)整，公民、社會(huì)組織能夠依法行使自己權(quán)利，各種法律糾紛都能夠依照法律程序化解，從而建立起了法律調(diào)控的有序的社會(huì)運(yùn)行狀態(tài)。法治社會(huì)應(yīng)當(dāng)?shù)竭_(dá)的基本狀態(tài)是：所有公民、組織、團(tuán)體都以法律作為行為指南，不論是政府行政權(quán)的行使，還是其他國(guó)家公權(quán)力的行使，亦或是各種社會(huì)組織、公民個(gè)人對(duì)于自身權(quán)利的行使，都以憲法為綱、以法律為本；依據(jù)有效、完善的法律體系，社會(huì)可以進(jìn)行合理、合法的有序自治，社會(huì)各領(lǐng)域都能受到有效的規(guī)范、管理。張文顯教授認(rèn)為，在法治社會(huì)的范疇內(nèi),法治意味著：在經(jīng)濟(jì)和社會(huì)生活領(lǐng)域，有法可依、有法必依，無論是公民，還是法人，都必須尊重法律，維護(hù)法律的尊嚴(yán)和權(quán)威；全體公民和法人學(xué)法、懂法、用法、守法、護(hù)法，樹立社會(huì)主義民主法治、自由平等、公平正義理念；廣泛的社會(huì)自治，各種各樣的非政府組織諸如城市的居民委員會(huì)、農(nóng)村的村民委員會(huì)、受國(guó)家機(jī)關(guān)委托代行某種社會(huì)公共行政權(quán)力的中介組織(如消費(fèi)者協(xié)會(huì)、律師協(xié)會(huì)、會(huì)計(jì)師協(xié)會(huì)等)日益扮演著公共治理的角色，各種各樣的民間法、軟法、社團(tuán)規(guī)范、鄉(xiāng)規(guī)民約、道德習(xí)俗、紀(jì)律政策等發(fā)揮著法律無法替代的作用。[注]張文顯：《論中國(guó)特色社會(huì)主義法治道路》，《中國(guó)法學(xué)》2009年第6期。

一、法治社會(huì)建設(shè)的必要性

(一)社會(huì)是國(guó)家、政府統(tǒng)治的基礎(chǔ)

要分析法治社會(huì)建設(shè)的必要性，首先應(yīng)當(dāng)厘清“社會(huì)”這一概念之于“政府”、“國(guó)家”的聯(lián)系與區(qū)別。

廣義上，學(xué)者們對(duì)于社會(huì)一詞與國(guó)家一詞是不做區(qū)分的，社會(huì)一詞包括國(guó)家、政府、政黨、社會(huì)組織和團(tuán)體等各種政治、經(jīng)濟(jì)、文化主體，并且是共享著共同的文化和社會(huì)方式的生活共同體。[注]姜明安：《論法治國(guó)家、法治政府、法治社會(huì)建設(shè)的相互關(guān)系》，《法學(xué)雜志》2013年第6期。通常，學(xué)者們使用“社會(huì)”這一詞語(yǔ)，用以表示一大群人所屬的機(jī)制、關(guān)系及其被型塑的狀態(tài)。[注][英]雷蒙·威廉斯:《關(guān)鍵詞》，劉建基譯，三聯(lián)書店2005年版，第446頁(yè)。當(dāng)然，按照“市民社會(huì)”與“政治國(guó)家”二分的基本觀點(diǎn)，社會(huì)則僅僅指的是黑格爾所說的合理地追求自己利益最大化的“經(jīng)濟(jì)人”組成的聯(lián)合體，或者說是馬克思所說的“直接從生產(chǎn)交往中發(fā)展起來的社會(huì)組織，這種社會(huì)組織在一切時(shí)代都構(gòu)成國(guó)家的基礎(chǔ)以及任何其他的觀念上的上層建筑的基礎(chǔ)”。[注][德]馬克思:《德意志意識(shí)形態(tài)》，《馬克思恩格斯選集》(第三卷)，人民出版社1972年版，第40頁(yè)。

一般來說，相對(duì)于市民社會(huì)的“國(guó)家”，是包含土地、人民、主權(quán)三個(gè)根本要素統(tǒng)一體的政體。日常生活中，國(guó)家具有雙重含義，“國(guó)家”有時(shí)指政府機(jī)構(gòu)或權(quán)力機(jī)器，有時(shí)卻又指歸這種政府或權(quán)力所支配的整個(gè)社會(huì)體系。[注][英] 安東尼·吉登斯：《民族——國(guó)家與暴力》，胡宗澤、趙力濤譯，三聯(lián)書店1998年版第18頁(yè)?！皣?guó)家”在很多時(shí)候即指廣義的政府，包括行使權(quán)力機(jī)關(guān)、行政機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)等。[注]姜明安：《論法治國(guó)家、法治政府、法治社會(huì)建設(shè)的相互關(guān)系》，《法學(xué)雜志》2013年第6期。當(dāng)然，在法律意義上，國(guó)家一般是指規(guī)定權(quán)利和義務(wù)的那個(gè)法律秩序的人格化。[注][奧]凱爾森：《法與國(guó)家的一般理論》，沈宗靈譯，中國(guó)大百科全書出版社1996年版，第221-222頁(yè)。而“政府”一詞，通常僅指國(guó)家行政機(jī)關(guān)。

在狹義上，對(duì)三個(gè)概念進(jìn)行比較分析，我們可以得出這樣一個(gè)結(jié)論：政府、國(guó)家、社會(huì)，是一組外延依次變大的，后者依次包含前者的概念集合。國(guó)家、社會(huì)、政府三者緊密相關(guān)，但是又相對(duì)區(qū)分，有其各自的調(diào)整領(lǐng)域和運(yùn)行規(guī)律。政治國(guó)家、政府機(jī)關(guān)雖然在掌控著整個(gè)社會(huì)，但相對(duì)來說，發(fā)達(dá)的市民社會(huì)反過來也會(huì)對(duì)國(guó)家和政府產(chǎn)生反作用。因?yàn)椴皇菄?guó)家決定市民社會(huì)而是相反, 市民社會(huì)“畢竟還是會(huì)規(guī)定政治國(guó)家, 它們把自己的特殊性變成整體的決定力量”。[注]馬克思：《黑格爾法哲學(xué)批判》，《馬克思恩格斯選集》(第一卷)，人民出版社1972年版，第358頁(yè)。

(二)法治政府、法治國(guó)家、法治社會(huì)建設(shè)緊密相連

法治政府建設(shè)主要側(cè)重于行政權(quán)的合法化行使，或者說政府要“依法行政”、政府行為要符合法律規(guī)定。

法治國(guó)家建設(shè)除強(qiáng)調(diào)依法行政之外，還強(qiáng)調(diào)立法權(quán)、司法權(quán)等公權(quán)力的行使要依據(jù)法律，不能逾越法律，比如法律的制定不能逾越憲法的規(guī)定、司法裁量要嚴(yán)格依據(jù)現(xiàn)行法律。

法治社會(huì)建設(shè)則要求法治思維貫穿于公權(quán)力覆蓋之外的私權(quán)和社會(huì)公共領(lǐng)域，要求政府、立法機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)以外的社會(huì)組織、公民個(gè)人也要依據(jù)法律進(jìn)行思維，按照法律規(guī)定來約束自己的行為，倡導(dǎo)法律深入并能夠調(diào)整社會(huì)生活的各個(gè)方面。

回顧歷史我們可以發(fā)現(xiàn)，近代以來，西方發(fā)達(dá)國(guó)家法治的發(fā)展，首先是法治化社會(huì)的自我發(fā)展，只是到了近代的資產(chǎn)階級(jí)革命，法治建設(shè)的重心才主要偏向公共權(quán)力等公法的建立和完善。綿延不絕的法治主義傳統(tǒng)、歷久彌新的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)實(shí)踐、成熟發(fā)達(dá)的市民社會(huì)結(jié)構(gòu)、不斷鞏固的民主制度實(shí)踐、科學(xué)合理的理性思維、從教令信仰到理性信仰的轉(zhuǎn)化、不斷完善的法治和自由主義理論，是西方法治社會(huì)得以形成的主要條件。[注]王霄燕:《西方法治社會(huì)成因論》，《山西大學(xué)學(xué)報(bào)》2012年第1期。而自古羅馬、11世紀(jì)西方資本主義誕生，以及自由資本主義時(shí)期的法國(guó)民法典、壟斷資本主義時(shí)期的德國(guó)民法典的制定，以及福利社會(huì)興起后的社會(huì)保障發(fā)展進(jìn)程中的法律社會(huì)化運(yùn)動(dòng)，都表明公權(quán)力的法治化制約、私人經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的發(fā)展，二者往往是水乳交融、不可分離的。因而，建設(shè)法治國(guó)家與建設(shè)法治社會(huì)是有機(jī)統(tǒng)一、互為依存、相輔相成的。法治國(guó)家主要表征的是“公域”之治，法治社會(huì)則主要表征的是“私域”之治,[注]張文顯：《論中國(guó)特色社會(huì)主義法治道路》，《中國(guó)法學(xué)》2009年第6期。但二者往往又不能夠完全分離。如因行賄、受賄進(jìn)而導(dǎo)致公權(quán)力享有者違法辦事、枉法處理的不良社會(huì)現(xiàn)象的頻繁發(fā)生，一方面固然有公權(quán)力掌控者的不法行為，同時(shí)伴生存在的，往往是社會(huì)主體的不當(dāng)或者違法行為的發(fā)生。這一情形表明，孤立地進(jìn)行法治國(guó)家建設(shè)，是無法真正完成公權(quán)力制約的，而必須同時(shí)主張法治國(guó)家、法治政府和法治社會(huì)建設(shè)。

(三)法治社會(huì)建設(shè)能夠?yàn)榉ㄖ螄?guó)家建設(shè)、法治政府建設(shè)提供良好的環(huán)境和基礎(chǔ)

法治建設(shè)是一個(gè)系統(tǒng)工程。法治政府和法治國(guó)家不可能存在于真空世界中，更離不開法治社會(huì)的社會(huì)土壤。法治社會(huì)建設(shè)可以為法治國(guó)家、法治政府建設(shè)提供適宜的社會(huì)環(huán)境。如培育公民的規(guī)則意識(shí)、契約精神，整個(gè)社會(huì)遵法、信法、守法、用法，才能夠?yàn)榉ㄖ螄?guó)家和法治政府建設(shè)打好堅(jiān)實(shí)的根基。法治社會(huì)建設(shè)為法治國(guó)家、法治政府建設(shè)提供完善的制度機(jī)制。法治國(guó)家、法治政府賴以存在的法律，往往是在社會(huì)中內(nèi)生出來的制度。因而，只有加強(qiáng)法治社會(huì)建設(shè)，才能為馴化國(guó)家權(quán)力提供扎實(shí)的制度前提和完善的機(jī)制保障。法治社會(huì)建設(shè)為法治國(guó)家、法治政府建設(shè)不斷注入動(dòng)力、活力。在法治化程度較高的社會(huì)，公民的權(quán)利也往往能夠得到更好地保障，人們才可能更多地通過法律來表達(dá)權(quán)利訴求，從而推進(jìn)立法、司法、依法行政水平的提高。因而，對(duì)于法治國(guó)家和法治政府建設(shè)而言，法治社會(huì)是其取之不盡、用之不竭法治之源。[注]姜明安：《論法治國(guó)家、法治政府、法治社會(huì)建設(shè)的相互關(guān)系》，《法學(xué)雜志》2013年第6期。

二、法治社會(huì)建設(shè)的價(jià)值選擇

在法治社會(huì)建設(shè)中，必須合理確立國(guó)家、政府和社會(huì)各自的邊界，確立法治社會(huì)建設(shè)的基本目標(biāo)，平衡好秩序、權(quán)利、自治等多元法律價(jià)值之間的關(guān)系。

其一，秩序與權(quán)利的平衡。法治化的社會(huì)，在社會(huì)秩序的形塑方式上或者說在社會(huì)管理的價(jià)值選擇上，應(yīng)當(dāng)由外在壓制為主轉(zhuǎn)變?yōu)樯鐣?huì)自治為主。從治理的效果來講，不應(yīng)再簡(jiǎn)單地通過壓制來維護(hù)社會(huì)秩序，而必須同時(shí)注重公民權(quán)利的保障。一方面，需要通過具體制度的建構(gòu)，進(jìn)一步鞏固和發(fā)揮市場(chǎng)的決定性作用，保障社會(huì)權(quán)利，保障市場(chǎng)主體的權(quán)利自由。但同時(shí)必須注重通過合理的法律規(guī)制，減少、防止企業(yè)與個(gè)人的經(jīng)濟(jì)行為對(duì)市場(chǎng)秩序的損害，保障全國(guó)大市場(chǎng)的統(tǒng)一，維護(hù)經(jīng)濟(jì)秩序的穩(wěn)定。國(guó)家在社會(huì)管制、對(duì)公民行為監(jiān)控等方面，依法開展固然屬于必要，但同時(shí)，必須防止為了維護(hù)秩序而犧牲公民的基本權(quán)利。秩序與權(quán)利，二者都需要維護(hù)，都需要依法展開。

其二，公共權(quán)力調(diào)控與公民社會(huì)自治的合理結(jié)合。首先必須劃定國(guó)家和政府干預(yù)的法律邊界。“公權(quán)力，法無明文規(guī)定不得行使”，“私權(quán)利，法律無禁止即自由”，這是法治建設(shè)中必須遵循的基本原則。為貫徹該原則，需要通過法治約束公權(quán)力對(duì)于市場(chǎng)的不當(dāng)或者非法干預(yù)，劃定社會(huì)權(quán)利邊界；必須樹立“最小政府”理論，在國(guó)家立法、政府依法調(diào)控中，必須將公共領(lǐng)域、私人生活領(lǐng)域做明確區(qū)分，防止國(guó)家、政府的不當(dāng)調(diào)控和管理，侵犯公民自由、隱私，或干涉公民的私生活。同時(shí)，法治社會(huì)要為道德、人情、風(fēng)俗、習(xí)慣、宗教信仰等留足空間。比如2012年修改的《刑事訴訟法》中第188條規(guī)定：“經(jīng)人民法院通知,證人沒有正當(dāng)理由不出庭作證的,人民法院可以強(qiáng)制其到庭,但是被告人的配偶、父母、子女除外。”這條法條就是對(duì)中國(guó)傳統(tǒng)法律當(dāng)中“親親相隱原則”的再體現(xiàn),其原則背后所折射出的對(duì)家庭親情的維護(hù)對(duì)法治社會(huì)建設(shè)具有非常重要的意義。在全社會(huì)的行為方式改進(jìn)中，必須促進(jìn)國(guó)家正式規(guī)則和社會(huì)自治規(guī)則的合理結(jié)合，而不能由國(guó)家大包大攬。國(guó)家必須充分吸收鄉(xiāng)土規(guī)則、行業(yè)自治、社會(huì)組織章程等，實(shí)現(xiàn)有非正式規(guī)則與國(guó)家政治規(guī)則的合理結(jié)合，充分尊重公民自治和社會(huì)規(guī)則調(diào)控社會(huì)的合理性。

其三，公民自由保障與行為規(guī)制相結(jié)合。保障公民的自由，切實(shí)維護(hù)憲法確定的公民權(quán)利，激發(fā)和促進(jìn)社會(huì)活力，是法治社會(huì)建設(shè)中必須遵循的基本原則。如從民主政治的建設(shè)角度來講，公民是要從被統(tǒng)治的被動(dòng)位置轉(zhuǎn)化到主動(dòng)參與；從公民參與市場(chǎng)活動(dòng)角度來看，需要為公民提供充分的自由保障；從公民的私人生活領(lǐng)域、人身自由、通信秘密、個(gè)人身份信息保障等角度來看，則需要進(jìn)一步嚴(yán)格實(shí)施法律，對(duì)侵犯私人自由的行為，必須依法嚴(yán)懲。但公民的自由和權(quán)利也是有限的而不是無限的。因而，也必須同時(shí)注重通過法律制度的完善，促進(jìn)公民自覺守法，合理行使權(quán)利和自由。如通過法律的完備和更加嚴(yán)格的法律實(shí)施，適度地?cái)U(kuò)大法律調(diào)整領(lǐng)域，也有助于促進(jìn)公民道德水準(zhǔn)的提高。

三、法治社會(huì)建設(shè)的主要路徑

當(dāng)前的法治社會(huì)建設(shè)存在的主要問題是：其一，國(guó)家和社會(huì)的關(guān)系還沒有完全理順。如在市場(chǎng)領(lǐng)域，國(guó)家和政府規(guī)制太多，管了很多不應(yīng)當(dāng)管理的事項(xiàng)。雖然近年來，國(guó)務(wù)院下放、廢止了一大批審批事項(xiàng)，但是既有的法律規(guī)定仍然存在進(jìn)一步改進(jìn)的空間。其二，隨著社會(huì)的發(fā)展，很多領(lǐng)域的立法空白問題、立法不完善問題，已經(jīng)暴露出來。即在不少領(lǐng)域，法律、法規(guī)對(duì)公民、社會(huì)組織的行為，還缺乏應(yīng)有的調(diào)控標(biāo)準(zhǔn)，從而形成了社會(huì)行為規(guī)制的死角和盲區(qū)。如新聞報(bào)道的法律邊界、互聯(lián)網(wǎng)言論表達(dá)、網(wǎng)絡(luò)領(lǐng)域里散布謠言、傳播色情視頻或圖片等問題不斷發(fā)生，其重要原因就在于，制度存在空缺或者缺乏制度實(shí)施的細(xì)則規(guī)定。其三，公民法治意識(shí)淡薄，依法辦事的社會(huì)習(xí)慣、風(fēng)尚還沒形成。法治社會(huì)中，每個(gè)人都應(yīng)當(dāng)具有行為的底線規(guī)則意識(shí)；所有人都應(yīng)當(dāng)在憲法和法律的規(guī)范體系的保護(hù)之下來從事經(jīng)濟(jì)與社會(huì)活動(dòng)。但現(xiàn)實(shí)狀態(tài)是，很多人在與官、與權(quán)打交道的時(shí)候，第一時(shí)間想到的不是法律如何規(guī)定的，而是攀關(guān)系、找熟人，多數(shù)時(shí)候不僅不想按照法律辦事，甚至是想逾越法律的規(guī)定，享受到與他人不一樣的特權(quán)，把原本“無權(quán)利”變成“有權(quán)利”，把原本“有義務(wù)”變成“無義務(wù)”，把原本“有責(zé)任”變成“無責(zé)任”，祈求讓官為自己“放生路”，祈求讓官準(zhǔn)自己“走捷徑”。國(guó)家的正式規(guī)定在很多領(lǐng)域、很多人的日常行為中，成為了一種擺設(shè)，各種潛規(guī)則橫行。這些狀況，都需要法律制度的完善以及更為嚴(yán)格的法律實(shí)施來改進(jìn)，促進(jìn)全社會(huì)形成依法辦事的好風(fēng)尚。其四，法治社會(huì)的主體有待進(jìn)一步明晰。法治社會(huì)的主體，不僅應(yīng)當(dāng)包含普通公民，還應(yīng)當(dāng)包含企業(yè)、社會(huì)組織、非政府組織、政黨、社會(huì)團(tuán)體等。既包括“政府的”組織，如工會(huì)、婦聯(lián)、共青團(tuán)、科協(xié)、文聯(lián)等，以及公立的教育、醫(yī)療、新聞出版、文化團(tuán)體、科研機(jī)構(gòu)等；也應(yīng)當(dāng)包括各類“市場(chǎng)的組織”，主要是各類私營(yíng)企業(yè)、個(gè)體企業(yè)“社會(huì)的”組織，還應(yīng)當(dāng)包含如各類社會(huì)團(tuán)體、基金會(huì)、民辦非企業(yè)單位，以及基層自治組織，如村民委員會(huì)和居民委員會(huì)等。[注]本書編寫組：《社會(huì)管理與創(chuàng)新黨員干部讀本》，中國(guó)長(zhǎng)安出版社2011年版，第134頁(yè)。社會(huì)組織很多具有公益性、服務(wù)性等性質(zhì)，可以彌補(bǔ)政府和市場(chǎng)的不足。它們?cè)趯?shí)現(xiàn)群眾利益表達(dá)、為公眾提供服務(wù)、促進(jìn)社會(huì)自我管理等方面具有不可替代的作用。因此，政府應(yīng)當(dāng)樹立多方參與、共同治理理念，充分發(fā)揮社會(huì)組織的協(xié)同作用，加強(qiáng)社會(huì)組織在社會(huì)管理中的協(xié)作作用，確保各項(xiàng)社會(huì)管理事務(wù)都能夠得到群眾的支持。目前，一些基層自治組織已經(jīng)在社會(huì)管理中發(fā)揮重大作用，雖然存在很多不足，但通過更新理念、調(diào)整制度，它們可以更好地發(fā)揮作用。如城市居委會(huì)，已經(jīng)在社區(qū)服務(wù)、社區(qū)文化、社區(qū)教育、社區(qū)互助等多領(lǐng)域發(fā)揮著積極的作用。社會(huì)管理中要促進(jìn)社會(huì)協(xié)同，還應(yīng)注重發(fā)揮社會(huì)中介組織如律師事務(wù)所、會(huì)計(jì)師事務(wù)所、審計(jì)師事務(wù)所等在社會(huì)管理中的專業(yè)作用。

針對(duì)上述存在的問題，我們?cè)陂_展法治社會(huì)建設(shè)時(shí)，應(yīng)當(dāng)主要做好以下幾個(gè)方面的工作：

其一，完善立法，為法治社會(huì)建設(shè)提供完備的制度規(guī)范體系。主要包括：一，進(jìn)一步合理劃定國(guó)家、政府與社會(huì)的調(diào)整邊界。政府更加準(zhǔn)確地進(jìn)行自身定位，建立有限政府、法治政府、責(zé)任政府，使公權(quán)力的運(yùn)用更加規(guī)范、合理，使公共財(cái)政資源金的使用，能夠更加合理，能夠得到更加有效的監(jiān)督。其核心在于，國(guó)家和政府要進(jìn)一步簡(jiǎn)政放權(quán)。政府不能管得過多，直接干預(yù)微觀經(jīng)濟(jì)活動(dòng)，不能夠影響市場(chǎng)在資源配置中的決定性作用。按照吳敬璉先生的觀點(diǎn)，政府不能夠直接去組織融資和操辦項(xiàng)目；不要違法設(shè)置行政許可；不要直接補(bǔ)貼企業(yè)，因?yàn)槿菀壮霈F(xiàn)“肥水不流外人田”的情形。[注]吳敬璉:《各級(jí)政府部門不應(yīng)直接操辦投資融資項(xiàng)目》，中國(guó)網(wǎng)http://news.china.com.cn/rollnews/2011-01/19/content_6132450.htm.政府還應(yīng)當(dāng)與企業(yè)保持合理距離。在市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)領(lǐng)域，在產(chǎn)品質(zhì)量、食品安全、勞動(dòng)者權(quán)益保護(hù)等諸多方面，政府的主要職責(zé)是監(jiān)管。政府不能政企不分，更沒有必要承擔(dān)市場(chǎng)參與者的某些違法責(zé)任。二，完善社會(huì)保障法律制度，做好公共服務(wù)。政府應(yīng)當(dāng)提供的基本公共服務(wù)范圍，一般包括保障基本民生需求的教育、就業(yè)、社會(huì)保障、醫(yī)療衛(wèi)生、計(jì)劃生育、住房保障、文化體育等領(lǐng)域的公共服務(wù)。政府公共服務(wù)的內(nèi)容包括保障民生、增進(jìn)福利，力求使政府財(cái)政政策向增加醫(yī)療、就業(yè)、教育公共衛(wèi)生、公共文化、公共交通等公共服務(wù)傾斜。公共服務(wù)體系應(yīng)當(dāng)能夠全面覆蓋，廣泛覆蓋到城市和農(nóng)村，包括流動(dòng)人口。當(dāng)然，政府負(fù)責(zé)提供的公共服務(wù)，是基本公共服務(wù)體系，而不能超出社會(huì)的承受能力，這樣才能夠可持續(xù)。三，政府不僅要公布審批目錄，而且必須嚴(yán)格防止以后違規(guī)新設(shè)審批事項(xiàng)。四，由以國(guó)家立法、執(zhí)法為主，到逐漸輔以社會(huì)的多元立法、執(zhí)法；從國(guó)家的單一法制為主，輔以社會(huì)規(guī)范，逐漸發(fā)展為以社會(huì)規(guī)范為主。因?yàn)榉刹豢赡軐?duì)所有的社會(huì)生活領(lǐng)域進(jìn)行規(guī)制，必然形成社會(huì)治理空間，但是，社會(huì)治理不是放任自流，需要法律作出原則規(guī)定、設(shè)定禁止性條件。政府既要敢于放權(quán)，把“管不好、管不了”的事務(wù)交給社會(huì)自治，又要加強(qiáng)監(jiān)督、指導(dǎo)與服務(wù)。逐漸形成“以國(guó)家立法、執(zhí)法為主，到逐漸輔以社會(huì)的立‘法’、執(zhí)‘法’”。從技術(shù)角度來說，國(guó)家的正式法律可以與民間規(guī)則、村規(guī)民約、社團(tuán)章程“和平共處”、有效共存，把這些非正式規(guī)則作為國(guó)家法在社會(huì)秩序締造方面的重要補(bǔ)充機(jī)制。

其二，確認(rèn)和保護(hù)社會(huì)權(quán)利，充分發(fā)揮社會(huì)自治功能。(1)國(guó)家立法必須進(jìn)一步確認(rèn)經(jīng)濟(jì)交往主體的平等地位，確認(rèn)經(jīng)濟(jì)交往的基本制度和規(guī)則，保障社會(huì)的生產(chǎn)、分配、交換依照規(guī)則進(jìn)行。為社會(huì)成員規(guī)定明確的權(quán)利義務(wù)，預(yù)防和調(diào)整利益沖突。在社會(huì)權(quán)益受到侵犯的情形下，國(guó)家法律必須能夠保障權(quán)利主體能夠通過法律制度來恢復(fù)自己的權(quán)利。(2)必須充分發(fā)揮社會(huì)自治功能，彌補(bǔ)政府治理社會(huì)的局限性。[注]郭道暉:《法治國(guó)家與法治社會(huì)、公民社會(huì)》，《政法論叢》2007年第5期。通過社會(huì)自治(包括基層群眾組織的自治、行業(yè)自治等形式)培養(yǎng)公民的自治精神，讓公民學(xué)會(huì)自我管理、自我約束、自我服務(wù)。此外，社會(huì)自治還可以培養(yǎng)公民的誠(chéng)信意識(shí)、企業(yè)和行業(yè)的自律意識(shí)，而這些都能夠成為政府法治和依法行政的有力支撐。(3)政府可以把社會(huì)服務(wù)、社區(qū)服務(wù)、社會(huì)慈善、社會(huì)公益性等職能移交給社會(huì)組織。在行業(yè)管理、衛(wèi)生、就業(yè)、法律、教育、文體、養(yǎng)老、應(yīng)急、社區(qū)、社工志愿者、公益服務(wù)等領(lǐng)域，通過政府購(gòu)買社會(huì)組織服務(wù)方式來解決。應(yīng)當(dāng)以市場(chǎng)化、社會(huì)化和非營(yíng)利為原則，加大在公共服務(wù)領(lǐng)域的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)和財(cái)政支持。具體方式可以為補(bǔ)貼扶持、購(gòu)買服務(wù)、業(yè)務(wù)外包等方式，轉(zhuǎn)移政府職能。(3)政府應(yīng)當(dāng)遵循市場(chǎng)規(guī)律扶持草根組織發(fā)展、鄰里交往、鄰里互助、鄰里調(diào)解、權(quán)利表達(dá)與維護(hù)、參與公共政策、政府行為監(jiān)督、評(píng)估公共服務(wù)績(jī)效、社區(qū)選舉、社區(qū)文體活動(dòng)、社區(qū)市民教育、社區(qū)志愿服務(wù)等。

其三，細(xì)化法律實(shí)施細(xì)則，實(shí)現(xiàn)對(duì)公民和社會(huì)組織的行為的合理規(guī)制。(1)通過調(diào)控社會(huì)的系統(tǒng)法律規(guī)則建立和實(shí)施，培育具有規(guī)則意識(shí)、責(zé)任意識(shí)、理性意識(shí)、守法意識(shí)的公民，促進(jìn)公民社會(huì)盡快形成。[注]蔣傳光:《公民社會(huì)與社會(huì)轉(zhuǎn)型中法治秩序的構(gòu)建》，《求是學(xué)刊》2009年第1期。培育公民的責(zé)任意識(shí)就是通過法律的引導(dǎo)，促進(jìn)公民對(duì)于身邊的違法行為要勇于揭發(fā)，對(duì)于正義的人、事要勇于維護(hù)，對(duì)于自己的過失行為也要勇于承擔(dān)責(zé)任，不逃避，不推卸。法律規(guī)則意識(shí)就是指公民要有依規(guī)則辦事的思維模式，辦事、解決問題不能首先想到“找關(guān)系”，要樹立程序意識(shí)，避免凡事先“找后門”的思維定勢(shì)，更要擯棄“法不責(zé)眾”的僥幸心理。理性意識(shí)是指在出現(xiàn)突發(fā)事件、突發(fā)情況時(shí)要盡量保持理性，不讓感性意識(shí)占了思維的上風(fēng)，從而發(fā)表煽動(dòng)性的言論甚至是做出違背法律、違背社會(huì)規(guī)則的錯(cuò)誤行為。比如近年來，微博的出現(xiàn)，雖然一方面成為方便公民發(fā)表自己見解的公共平臺(tái)，但另一方面也成為相當(dāng)一部分非理性公民宣泄甚至是發(fā)表煽動(dòng)性、顛覆性言論的出口，這是不利于法治社會(huì)建設(shè)的。道德責(zé)任意識(shí)是指對(duì)于法律沒有具體規(guī)定的道德領(lǐng)域，公民也要嚴(yán)格要求自己，做“善”從“善”，不因社會(huì)大環(huán)境的改變而改變自己的道德倫理觀念，對(duì)于他人不道德的行為也要勇于指責(zé)、敢于批評(píng)。(2)國(guó)家立法應(yīng)當(dāng)注意與社會(huì)規(guī)則的兼容。宗教、道德、風(fēng)俗、習(xí)慣、法律、民間規(guī)則、行業(yè)協(xié)會(huì)規(guī)范等，通常被認(rèn)為是支配社會(huì)的主要規(guī)則，不過，各種社會(huì)規(guī)則與法律之間應(yīng)當(dāng)是互動(dòng)的，因而，國(guó)家的立法應(yīng)當(dāng)充分吸納社會(huì)規(guī)則，強(qiáng)化對(duì)公民行為的監(jiān)督和規(guī)制。比如酒后駕車，傳統(tǒng)上被視為“道德行為”，但是，通過交通管理法規(guī)和“醉駕入刑”的法律規(guī)制，就成功地實(shí)現(xiàn)了公民私域的法制化調(diào)整。再如新加坡，現(xiàn)行有效的法律法規(guī)多達(dá)500余部，大到公民權(quán)利義務(wù)，小到旅店經(jīng)營(yíng)、車輛停放、公共衛(wèi)生等都有章可循。國(guó)家通過嚴(yán)格的立法，禁止扔垃圾、吐痰、公眾場(chǎng)所吸煙、地鐵內(nèi)吃喝等看似非常細(xì)小的日常行為。由于有嚴(yán)格細(xì)致的法律規(guī)制，新加坡公民養(yǎng)成了很強(qiáng)的規(guī)則意識(shí)、自律意識(shí)和守法意識(shí)。[注]王群:《新加坡法治社會(huì)建設(shè)透析》，《人民論壇》2011年第3期。當(dāng)然，在對(duì)公民行為進(jìn)行調(diào)整的時(shí)候，應(yīng)當(dāng)注意將精英法治與平民需求緊密結(jié)合，避免法治脫離大眾。對(duì)于公民生活常觸及到的領(lǐng)域要將立法細(xì)致化，對(duì)于公民生活較少觸碰的領(lǐng)域可以只做原則性的規(guī)定或是不規(guī)定，以減少浪費(fèi)立法資源。當(dāng)然，法治社會(huì)進(jìn)程中的各類立法，還必須考慮制度實(shí)施的可行性。既要考慮對(duì)公民行為的合理引導(dǎo)，同時(shí)兼顧制度建立的必要性與可能性，防止立法成為擺設(shè)，最終損及法制自身。(3)加強(qiáng)對(duì)社會(huì)組織的服務(wù)、監(jiān)督和管理。對(duì)政治、宗教、基金類的組織，應(yīng)采取多種手段限制和規(guī)范其發(fā)展；對(duì)于稅收優(yōu)惠組織的登記，如慈善組織，登記程序應(yīng)更嚴(yán)格，免稅組織應(yīng)當(dāng)是政府組織監(jiān)管的重中之重；對(duì)從事滲透、破壞活動(dòng)的高危組織，堅(jiān)決從快取締和打擊。(4)培養(yǎng)公民的契約精神，弘揚(yáng)社會(huì)誠(chéng)信，培育人們對(duì)契約的敬畏和自覺遵守意識(shí)。契約是公民之間訂立的“私人法律”，遵守自我訂立的社會(huì)規(guī)則，是一個(gè)公民講法、誠(chéng)信的重要標(biāo)志。但是促進(jìn)社會(huì)誠(chéng)信不應(yīng)當(dāng)僅僅是公民的自愿內(nèi)容，更是國(guó)家的職責(zé)。國(guó)家通過立法，可以為社會(huì)誠(chéng)信建立嚴(yán)肅和權(quán)威的規(guī)定和約束機(jī)制。當(dāng)下，個(gè)人信用記錄制度、促進(jìn)自覺履行判決裁定制度的建立，具有重大的意義。(5)嚴(yán)格實(shí)施法律，培育公眾的守法習(xí)慣。弗里德曼在談及促使民眾服從法律的社會(huì)因素時(shí)提出，存在著一種影響公民服從法律的“第三種力量”——個(gè)人“內(nèi)心聲音的影響”。[注][美]弗里德曼：《法律制度》，李瓊英、林欣譯，中國(guó)政法大學(xué)出版社1994年版，第128頁(yè)。通過制度的建立、完善及其嚴(yán)格實(shí)施，促進(jìn)公民自覺守法，聽從自己的“內(nèi)心的聲音”具有重要意義。近年來，由于信息網(wǎng)絡(luò)的迅速發(fā)展，越來越多的公民個(gè)人信息遭到惡意泄露、非法利用，公民的隱私權(quán)遭到了極端的輕視，更有甚者利用網(wǎng)絡(luò)散布與傳播謠言、扭曲事實(shí)進(jìn)而引發(fā)社會(huì)極端事件，而追究其原因，除了公權(quán)力享有者的不當(dāng)行為，更主要的原因是在于個(gè)別公民個(gè)人的藐視他人、藐視法律，而一些執(zhí)法者則放任了這些不當(dāng)行為。再如，紅十字協(xié)會(huì)、某些公益基金組織等，也因?yàn)槭胤ㄒ庾R(shí)的淡薄而做出規(guī)避法律、利用權(quán)力大量斂財(cái)?shù)倪`法行為，讓公眾對(duì)原本高尚的社會(huì)組織的信任度降到冰點(diǎn)。這些情形都表明，規(guī)制社會(huì)主體行為的法律制度的建立固然必要，但同時(shí)，制度嚴(yán)格實(shí)施，也具有重大的意義。

其四，嚴(yán)格實(shí)施憲法，引導(dǎo)公民依法參政。公民依法參與國(guó)家政治活動(dòng)是法治社會(huì)建設(shè)的重要內(nèi)容，因而，法治社會(huì)建成的一大標(biāo)志應(yīng)當(dāng)是公民能夠嚴(yán)格有序地依法參政。(1)從國(guó)家層面來看，立法需要民眾的廣泛參與，如立法調(diào)查、立法聽證；(2)執(zhí)法必須堅(jiān)持群眾路線，比如對(duì)于行政機(jī)關(guān)行政權(quán)的行使情況，我國(guó)法律就賦予了公民申請(qǐng)政府信息公開的權(quán)利，確保公民的參與、知情權(quán)；(3)司法也要講究公民參與，我們的人民陪審員制度就很好的體現(xiàn)了國(guó)家對(duì)于公民參與司法裁判活動(dòng)、了解國(guó)家司法運(yùn)作的有力支持。(4)除此之外，國(guó)家應(yīng)當(dāng)準(zhǔn)許公民有序參政，自由地表達(dá)政治意愿，建立起靈活高效的意愿表達(dá)平臺(tái)。如近年來十分高效的網(wǎng)絡(luò)反腐，知情公民利用網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)進(jìn)行實(shí)名的或是匿名的舉報(bào)，將相關(guān)的舉報(bào)信息通過文字或是圖片甚至是視頻的形式公之于眾，進(jìn)而引起司法機(jī)關(guān)的注意，最終通過法律途徑將確有其事的相關(guān)人進(jìn)行處理。公民利用網(wǎng)絡(luò)對(duì)國(guó)家機(jī)關(guān)工作人員的違法亂紀(jì)、腐敗等行為予以監(jiān)督、揭露和評(píng)價(jià)，極大了發(fā)揮了網(wǎng)絡(luò)快速、低成本、高效率的優(yōu)點(diǎn)。然而不得不承認(rèn)，在網(wǎng)絡(luò)監(jiān)督帶來方便高效的同時(shí)，也有不少居心叵測(cè)的人利用網(wǎng)絡(luò)肆意發(fā)布虛假信息、散布謠言、捏造舉報(bào)事實(shí)等，對(duì)于這種現(xiàn)象，我們也需要進(jìn)行必要的法律規(guī)制和引導(dǎo)，對(duì)網(wǎng)絡(luò)世界“去假存真”，使其對(duì)法治社會(huì)的建設(shè)發(fā)揮最大限度的良性作用。

其五，完善社會(huì)糾紛預(yù)防、化解的體系和機(jī)制。要實(shí)現(xiàn)從源頭上減少社會(huì)矛盾和問題的目標(biāo)，就必須建立暢通有序的訴求表達(dá)、心理干預(yù)、矛盾調(diào)處、權(quán)益保障機(jī)制。(1)建立和完善重大決策社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估機(jī)制。重大決策社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估機(jī)制就是通過事先對(duì)重大決策事項(xiàng)的各種穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)因素進(jìn)行調(diào)查、分析、研判和評(píng)估，及時(shí)發(fā)現(xiàn)影響社會(huì)穩(wěn)定的隱患，進(jìn)而采取有效措施予以防范化解，使重大事項(xiàng)既能夠有序推進(jìn)，又能夠避免重大社會(huì)危機(jī)的發(fā)生。[注]沈克慧：《重大政策社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估系統(tǒng)研究》，《老區(qū)建設(shè)》2012年第20期。重大決策社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估制度的目標(biāo)是，通過科學(xué)預(yù)防制度的設(shè)定，從源頭上預(yù)防、控制和減小社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)。在政府決策中重大決策社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估制度，實(shí)際上要求各級(jí)決策機(jī)關(guān)，在發(fā)展經(jīng)濟(jì)、上馬項(xiàng)目、可能涉及民眾重大利益(如拆遷)等問題時(shí)，學(xué)會(huì)運(yùn)用新思路、新方法，綜合、全盤處理經(jīng)濟(jì)發(fā)展問題。或者說實(shí)際上是要求行政機(jī)關(guān)，在發(fā)展經(jīng)濟(jì)的同時(shí)，不能簡(jiǎn)單地為發(fā)展經(jīng)濟(jì)而發(fā)展經(jīng)濟(jì)，而必須把經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，與經(jīng)濟(jì)發(fā)展可能引發(fā)的社會(huì)矛盾綜合起來進(jìn)行考慮，防止經(jīng)濟(jì)發(fā)展引發(fā)社會(huì)的不穩(wěn)定。重大決策社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估機(jī)制的實(shí)施，有助于政府機(jī)關(guān)從源頭上預(yù)防和減少影響穩(wěn)定的隱患，及時(shí)對(duì)可能出現(xiàn)的不穩(wěn)定因素進(jìn)行分析預(yù)測(cè)，將原本無序的各類矛盾之“水”導(dǎo)入評(píng)估之“渠”，變事后干預(yù)為事前預(yù)防、變堵截為疏解，實(shí)現(xiàn)了從被動(dòng)“維穩(wěn)”向主動(dòng)“創(chuàng)穩(wěn)”的轉(zhuǎn)變。[注]付翠蓮:《重大事項(xiàng)社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估機(jī)制研究》，中國(guó)社會(huì)科學(xué)出版社2011年版。(2)暢通公民合理訴求的表達(dá)機(jī)制。充分發(fā)揮國(guó)家機(jī)關(guān)、社會(huì)組織和基層群眾自治組織以及新聞傳媒的社會(huì)利益表達(dá)功能，使廣大人民群眾的利益訴求能夠通過立法途徑在立法中合理、充分地表達(dá)。(3)完善多元化社會(huì)糾紛化解機(jī)制。尤其是要充分調(diào)動(dòng)各種社會(huì)力量，發(fā)揮人民調(diào)解、行政調(diào)解、司法調(diào)解聯(lián)動(dòng)工作作用，及時(shí)有效地把各種社會(huì)矛盾化解在基層、化解在萌芽狀態(tài)。總的來說，就是實(shí)現(xiàn)三方面的有效結(jié)合：權(quán)利救濟(jì)中公權(quán)力與私權(quán)力相結(jié)合；正式制度與非正式糾紛化解機(jī)制相結(jié)合；國(guó)家力量與社會(huì)、民間力量相結(jié)合。