朱毅然

發(fā)達(dá)國家政府購買公共體育服務(wù)的經(jīng)驗及啟示

朱毅然

為了克服政府作為單一主體在提供公共體育服務(wù)方面的低效率，切實滿足廣大群眾的公共體育服務(wù)需求，政府提倡實行購買公共體育服務(wù)。體育界的學(xué)者們一致認(rèn)為，實行政府購買公共體育服務(wù)可以更好地滿足公眾日益增長的公共體育服務(wù)需求。運(yùn)用文獻(xiàn)資料、邏輯分析等研究方法對發(fā)達(dá)國家政府購買公共體育服務(wù)行為進(jìn)行深入研究，發(fā)現(xiàn)其成功經(jīng)驗主要有購買活動的制度化、購買過程的競爭性、承接主體的獨立性和科學(xué)的績效評估體系。對我國政府購買公共體育服務(wù)的啟示：運(yùn)用多種措施形成政府購買公共體育服務(wù)制度化局面；培養(yǎng)體育非營利組織綜合能力和合理增加其數(shù)量讓購買過程具有競爭性；修改相關(guān)法律條文，保障承接主體的獨立性；構(gòu)筑科學(xué)合理的績效評估體系。

發(fā)達(dá)國家；政府；購買公共體育服務(wù)

2012年7月11日，國務(wù)院頒發(fā)的《國家基本公共服務(wù)體系“十二五”規(guī)劃》中明確指出，在基本公共服務(wù)供給方面（包括公共文化體育）要“建立多元供給機(jī)制”，“在實踐證明有效的領(lǐng)域積極推行政府購買、特許經(jīng)營、合同委托、服務(wù)外包、土地出讓協(xié)議配建等提供基本公共服務(wù)的方式”[1]。于是，我國經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)的部分地方政府積極實踐了政府購買公共體育服務(wù)活動（上海市靜安區(qū)、湖南省長沙市和北京市等），體育界的學(xué)者隨之對這個公共體育服務(wù)供給的新模式進(jìn)行了理論和實證研究。賴其軍等[2]對政府購買公共體育服務(wù)的制度創(chuàng)新價值進(jìn)行了深入探討；井志俠[3]和胡科[4]從實證的角度研究了上海市靜安區(qū)和湖南省長沙市購買公共體育服務(wù)的經(jīng)驗；戴儉慧等[5]重點分析了我國政府購買公共體育服務(wù)的行為。從他們的論述中可以發(fā)現(xiàn)，大家對政府購買公共體育服務(wù)持肯定態(tài)度，并總結(jié)了實際購買案例中的經(jīng)驗與不足，對今后我國政府購買公共體育的服務(wù)行為提出了中肯的建議。

目前，我國政府購買公共體育服務(wù)的研究成果比較少，政府急需相關(guān)理論研究予以指導(dǎo)實踐。通過對發(fā)達(dá)國家政府購買公共服務(wù)的資料整理后發(fā)現(xiàn)：發(fā)達(dá)國家參考“經(jīng)濟(jì)合作和發(fā)展組織”公布的發(fā)達(dá)國家名單，因為亞洲的韓國在各項指標(biāo)上都達(dá)到發(fā)達(dá)國家標(biāo)準(zhǔn)，故本文把韓國也納入到發(fā)達(dá)國家中。在經(jīng)歷了提供公共體育服務(wù)進(jìn)程中“政府失靈”和“市場失靈”之后，積極探索政府和體育非營利組織進(jìn)行合作的方法。目前，發(fā)達(dá)國家在公共體育服務(wù)供給模式上，均采用政府、市場和社會混合提供模式[6-7]。政府購買公共體育服務(wù)的承接主體有企業(yè)組織和體育非營利組織，因為體育非營利組織成立的最初理念和政府滿足公眾公共體育服務(wù)需求方面具有高度的一致性，同時因其自身具有的獨特優(yōu)勢，政府在購買活動中將他們視為主要合作對象[8]。故文章中的承接主體以體育非營利組織為主要分析對象。

政府購買公共體育服務(wù)的實踐活動始于發(fā)達(dá)國家，雖然發(fā)達(dá)國家實行政府購買公共體育服務(wù)的原因各不相同，但是他們積累了大量的實踐經(jīng)驗。借鑒發(fā)達(dá)國家的經(jīng)驗可以有效避免我國政府購買公共體育服務(wù)的低效行為和降低試錯成本，切實提高我國政府購買公共體育服務(wù)的效率，最大限度地滿足人民群眾日益增長的多元化公共體育服務(wù)需求，提高全民族的綜合素質(zhì)、增強(qiáng)民族凝聚力。

1 發(fā)達(dá)國家政府購買公共體育服務(wù)的成功經(jīng)驗

發(fā)達(dá)國家在實行高福利社會制度之前，政府是提供公共體育服務(wù)的唯一主體。從20世紀(jì)70年代末起，發(fā)達(dá)國家面對本國公民越來越多的公共體育服務(wù)需求、政府提供公共體育服務(wù)產(chǎn)品開支急劇增加和公眾對政府生產(chǎn)公共體育服務(wù)低效率的嚴(yán)重不滿，政府對公共體育服務(wù)供給進(jìn)行了大量的改革實踐，其中實行政府購買被實踐證明是一個很好的選擇。政府購買公共體育服務(wù)的行為中，要想達(dá)到政府預(yù)設(shè)的目的，更好地滿足公眾多樣化的公共體育服務(wù)需求，政府必須努力成為一個精明的買家。

1.1 發(fā)達(dá)國家政府購買公共體育服務(wù)活動的制度化分析

1.1.1 發(fā)達(dá)國家實行政府購買行為的現(xiàn)實動因和理論創(chuàng)新發(fā)達(dá)國家公民社會的產(chǎn)生是和資本主義社會的出現(xiàn)相伴隨的，公民社會所倡導(dǎo)的自由、平等思想深入每個公民的腦海中，公民社會中每個公民都應(yīng)該享受到政府提供的各項公共服務(wù)并受到法律的保護(hù)。隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會進(jìn)步，西方國家在高福利制度引導(dǎo)下，公眾的公共體育服務(wù)需求日益增多。行政管理學(xué)理論認(rèn)為，政府是提供公共體育服務(wù)的唯一主體，向全社會成員提供公共體育服務(wù)是政府的基本職能，為此政府只有通過增加相關(guān)的機(jī)構(gòu)去滿足公眾的需求，這樣長期下去就導(dǎo)致政府公共體育服務(wù)的機(jī)構(gòu)愈來愈多，政府的雇員越來越多，龐大的支出給政府造成了巨大的負(fù)擔(dān)。正在發(fā)達(dá)國家政府焦頭爛額之際，新公共管理和公共服務(wù)理論出現(xiàn)了，在20世紀(jì)60年代，美國學(xué)者奧斯特羅姆夫婦創(chuàng)新性地提出了公共服務(wù)的“生產(chǎn)”和“提供”相分離命題，他們認(rèn)為，一項公共服務(wù)的生產(chǎn)者和提供者可以分離?！耙粋€地方性的政府機(jī)構(gòu)，他們可以自己組織生產(chǎn)部門提供公共服務(wù)的生產(chǎn)。也可以從其他生產(chǎn)者那里購買政府所需的公共服務(wù)，或者同其他組織一起共同生產(chǎn)公共服務(wù)?！盵9]

政府購買公共體育服務(wù)的理論基礎(chǔ)是新公共管理和新公共服務(wù)理論。該理論認(rèn)為，政府采用購買公共服務(wù)的行為可以加快構(gòu)建服務(wù)型政府的步伐，通過在購買過程中引入競爭機(jī)制可以有效降低公共服務(wù)生產(chǎn)的成本，社會組織因為扎根在基層可以更好地為公眾提供品種多樣、更專業(yè)和高質(zhì)量的公共服務(wù)；政府通過購買活動，可以有效避免機(jī)構(gòu)臃腫，降低政府機(jī)構(gòu)運(yùn)營的成本，更好地回應(yīng)公眾的需求，增加公眾對政府的滿意度和提高政府的權(quán)威性。

于是，發(fā)達(dá)國家紛紛嘗試實行政府購買公共體育服務(wù)的行為，實踐證明，政府購買公共體育服務(wù)的行為有效地解決了上述問題，為政府減輕了壓力。需要注意的是，政府購買公共體育服務(wù)不是把公共體育服務(wù)推給社會上體育非營利組織就可以萬事大吉了。應(yīng)切記，提供公共體育服務(wù)的主體仍然是政府，只是政府不再是生產(chǎn)者了。政府在體育非營利組織提供服務(wù)時，要通過各種手段去監(jiān)督其服務(wù)的質(zhì)量，評估其服務(wù)的效果。

1.1.2 建立專門的管理部門全權(quán)負(fù)責(zé)政府的購買行為政府購買公共體育服務(wù)是一項工作量大、任務(wù)重和管理復(fù)雜的項目，所以發(fā)達(dá)國家成立了專門的管理部門負(fù)責(zé)政府購買公共服務(wù)。原因有：（1）政府購買公共體育服務(wù)需要很多的專業(yè)知識，尤其是績效評估和管理專門的合同等，政府原有的機(jī)構(gòu)沒有能力勝任這項任務(wù)；（2）實踐活動中政府發(fā)現(xiàn)，如果沒有專門的管理機(jī)構(gòu)會使政府發(fā)布的購買內(nèi)容出現(xiàn)重復(fù)，容易造成政府公共資源浪費(fèi)；（3）隨著政府購買公共體育服務(wù)的內(nèi)容增多，政府迫切需要一個專門的管理機(jī)構(gòu)。

美國全權(quán)負(fù)責(zé)政府購買服務(wù)的聯(lián)邦執(zhí)行機(jī)構(gòu)是聯(lián)邦事務(wù)總局，該局具體負(fù)責(zé)政府購買內(nèi)容和規(guī)定服務(wù)的標(biāo)準(zhǔn)，監(jiān)督機(jī)構(gòu)是聯(lián)邦會計總署和行政管理與預(yù)算局。一般的政府購買合同糾紛，還可向行政機(jī)關(guān)內(nèi)部設(shè)立的合同上訴理事會申請裁決。美國對公共服務(wù)購買管理實行監(jiān)督、執(zhí)行和救濟(jì)相分離的管理模式；新西蘭則專門建立公共服務(wù)管理委員會來負(fù)責(zé)對全國公共服務(wù)的監(jiān)督指導(dǎo)工作，具體負(fù)責(zé)績效合同的簽訂、價格談判和產(chǎn)品質(zhì)量的認(rèn)定等；在亞洲國家中，韓國是政府購買活動集中管理較好的國家，它在財政經(jīng)濟(jì)部下設(shè)立一個專門負(fù)責(zé)政府購買的“采購廳”，該廳業(yè)務(wù)獨立，其廳長由總統(tǒng)直接任命，具體負(fù)責(zé)全國各項政府的購買業(yè)務(wù)，也包括政府公共體育服務(wù)的購買[10]；在英國，“體育英格蘭”在協(xié)調(diào)國家層面的各個伙伴的工作中起領(lǐng)導(dǎo)作用，負(fù)責(zé)所有國家層面的供給伙伴在整個公共體育服務(wù)供給體系中或通過整個公共體育服務(wù)供給體系進(jìn)行有效的工作[11]。

1.1.3 通過相關(guān)法律、政策、文件的制定保證政府購買公共體育服務(wù)行為合法化、流程的科學(xué)性和購買內(nèi)容的合理性英國是實行政府購買公共體育服務(wù)行為多且比較成功的國家，政府購買公共體育服務(wù)的活動很早就和體育社會組織結(jié)合在一起。16世紀(jì)末17世紀(jì)初，政府就通過立法，明確體育社會組織承擔(dān)公共體育服務(wù)的合法性，對政府購買公共體育服務(wù)進(jìn)行了詳細(xì)的說明。2000年，英國政府發(fā)布的《資助與采購良好行為規(guī)范》設(shè)定了政府采購的參數(shù)和標(biāo)準(zhǔn)，促進(jìn)了社會組織提供公共服務(wù)質(zhì)量的提高。2003年，英國副首相辦公室發(fā)布了《地方政府國家采購戰(zhàn)略》，指出國家、地方政府和非營利組織要共享服務(wù)信息，最大限度地避免出現(xiàn)信息不對稱事件的發(fā)生，對取得良好社會示范效應(yīng)的實踐購買案例進(jìn)行總結(jié)與推廣。2006年，英國政府公開了非營利組織提供的《公共服務(wù)行動計劃》，在全社會范圍內(nèi)廣泛接受監(jiān)督[12]。

政府對其購買公共體育服務(wù)通過法律層面進(jìn)行確認(rèn)，是政府購買公共體育服務(wù)實踐活動的第1步，然后就是集中大量的專家學(xué)者對購買公共體育服務(wù)的具體法律流程、合同范本進(jìn)行深入探討，以減少地方政府購買的低效行為。政府購買公共體育服務(wù)的具體合同范本均應(yīng)該可以在政府的網(wǎng)站中免費(fèi)獲得（如英國可以在下面的網(wǎng)址中查到相關(guān)合同的具體范本，Http://www.thecompact.org.uk/shared-asp-files/GFSR.ASP?No-deID=100318）。對規(guī)范地方政府購買公共體育服務(wù)行為，有效規(guī)避風(fēng)險，明確購買主體和承接主體之間的責(zé)任，提高政府購買公共體育服務(wù)的效果，高效滿足公眾的體育需求起到很大的作用。購買內(nèi)容主要是體育非營利組織和政府根據(jù)公眾需求綜合各方面情況后才確定，其確定原則是“自下而上”而非“自上而下”。

英國的體育和娛樂司，通過政府購買公共體育服務(wù)的合同或協(xié)議，把公共體育服務(wù)的生產(chǎn)交給體育社會組織，政府主要是承擔(dān)監(jiān)管和績效評估的職能。英國主要是通過強(qiáng)調(diào)體育非營利組織之間的競爭，達(dá)到降低政府購買的費(fèi)用和提高公共體育服務(wù)質(zhì)量的最初目標(biāo)。其他發(fā)達(dá)國家在借鑒英國成功經(jīng)驗后紛紛效仿，但都是首先通過法律的手段去保證政府購買行為的合法性[13]。

1.2 政府購買公共體育服務(wù)過程中的競爭性分析

政府購買公共服務(wù)的承接主體可以是體育私人營利組織和體育非營利組織，目前發(fā)達(dá)國家政府購買公共體育服務(wù)的承接主體主要是體育非營利組織。

1.2.1 大量體育非營利組織的成立為了防止一些體育非營利組織壟斷地位的形成，造成政府在實際購買公共體育服務(wù)行為中喪失選擇權(quán)利，政府有意識地根據(jù)現(xiàn)實中的情況去資助若干個體育非營利組織，營造一個充滿競爭的環(huán)境。通過多年的努力，發(fā)達(dá)國家的體育社團(tuán)得到了蓬勃發(fā)展。如荷蘭，作為一個發(fā)達(dá)國家中的小國，全國共有35 000個協(xié)會，國家將近1/3的人口都是協(xié)會的成員[14]；德國擁有各類體育俱樂部91 000個；瑞典大約有22 000個體育俱樂部，其成員數(shù)量占全國900萬人口的1/3[15]。政府通過一系列的行動提升體育非營利組織的綜合能力去擴(kuò)大服務(wù)范圍，努力營造購買過程中良性的競爭氛圍。根據(jù)芬蘭蓋洛普公司2001年的調(diào)查數(shù)據(jù)，16%的芬蘭人參加由體育俱樂部組織的體育活動，75%的芬蘭人參加俱樂部以外的其他組織舉辦的體育活動[16]。

1.2.2 投資基礎(chǔ)設(shè)施和政府直接培訓(xùn)等方法提升體育非營利組織的綜合能力為了拓展體育非營利組織承接公共體育服務(wù)的業(yè)務(wù)范圍，政府投入了大量的資金建設(shè)基礎(chǔ)性的體育設(shè)施。如日本在1972年12月出臺了一個關(guān)于促進(jìn)社會體育發(fā)展的第1個中長期計劃，即“關(guān)于普及振興體育的基本方策”，制定了詳細(xì)的公共體育設(shè)施的建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)。對社區(qū)中人均擁有各類體育運(yùn)動場地的面積和各種場館的個數(shù)進(jìn)行了規(guī)定[17]。到2010年，日本全國體育場地共有222 533個，日本現(xiàn)有人口1.267億，日本人均擁有體育場地面積約為19 m2，而我國人均體育場地面積約為1.04 m2，遠(yuǎn)低于同時期的日本[18]。1999年，美國國會在沒有聯(lián)合基金支持而缺乏資金投入后，撥款2 250萬美元用于購買或改善美國各社區(qū)中心的娛樂休閑設(shè)施，到2002年已投入了大約1.74億美元的資金。另外，美國堪薩斯州約翰遜縣通過政府資助和發(fā)行公債，開放了一項占地80英畝，有7個壘球場、3個橄欖球、1個2.5英畝的壘球場用于釣魚和滑冰的湖泊，以及一條健身步道的綜合體育設(shè)施[19]。

為了避免不利于政府購買公共體育服務(wù)的現(xiàn)象出現(xiàn)，發(fā)達(dá)國家紛紛采取了大量的行為用于促進(jìn)和保障社會上體育非營利組織的健康發(fā)展。英國通過創(chuàng)建“未來建設(shè)者”（Fu-turebuiderers）和“提升性變革”（Change Up）（也稱為“能力構(gòu)建者”）項目，其中一個主要的措施就是政府通過一系列的考察后，確定社會中若干個需要資助的體育非營利性組織，進(jìn)行政府直接撥款的方式進(jìn)行投資。2002年，英國共用1.25億英鎊來促進(jìn)整個社會服務(wù)組織的發(fā)展，主要是提升該類社會組織服務(wù)的范圍、規(guī)模和質(zhì)量，適應(yīng)現(xiàn)代社會中公眾日益增長的公共服務(wù)需求[20]。

1.2.3 體育非營利組織籌資模式的多元化市場經(jīng)濟(jì)的高速發(fā)展催生了社會中更多新的利益階層出現(xiàn)，同時公眾的公共體育服務(wù)需求也急劇增加。為了更好地滿足公眾需求，其所需要的資金也是巨大的，如果僅靠政府的全額撥款，對政府來說是一個巨大的負(fù)擔(dān)，同時也利于形成公共體育服務(wù)和體育非營利組織可持續(xù)發(fā)展的良好局面。為此，發(fā)達(dá)國家一致采取了政府撥款、服務(wù)收費(fèi)和慈善捐助等多元化的融資模式。其中，美國、日本、德國的服務(wù)收費(fèi)比例要高于政府撥款，其余國家大致都是政府撥款高于服務(wù)收費(fèi)和慈善捐助。對公共體育服務(wù)項目進(jìn)行收費(fèi)，一方面可以減輕政府的財政壓力，另一方面可以讓公眾對自己想?yún)⑴c的公共體育服務(wù)項目進(jìn)行篩選，選擇自己能承擔(dān)起費(fèi)用的服務(wù)。這樣可以避免某項公共體育服務(wù)人數(shù)過多，而部分項目乏人問津的現(xiàn)象出現(xiàn)，造成資源的浪費(fèi)和降低公共體育服務(wù)設(shè)施的使用壽命，直接或間接地致使部分體育非營利組織解散。以德國體育聯(lián)合會為例，在它的經(jīng)費(fèi)來源中，會費(fèi)占25%、彩票收入占23.18%、資助收入占21%、紀(jì)念幣銷售收入占6.3%，其余收入來自于政府撥款和社會慈善捐助。德國體育社會團(tuán)體通過市場手段獲得的經(jīng)費(fèi)通常占其總收人的80%左右，各級政府撥款只占總收入的10%左右[21]。

1.2.4 承接主體的獨立性體育非營利組織作為承接主體，其獨立性是非常重要的。如果沒有獨立性，體育非營利組織就會成為政府機(jī)構(gòu)的延伸單位，政府實行購買行為僅僅是從表面上把公共體育服務(wù)交給了體育非營利組織，在實際管理等方面政府還具有很大的權(quán)力，購買成為政府機(jī)構(gòu)的內(nèi)部行為，新公共服務(wù)理論創(chuàng)新的價值就很難體現(xiàn)，導(dǎo)致公共體育服務(wù)的生產(chǎn)價格難以降低、服務(wù)質(zhì)量很難得到提高，而且還極可能發(fā)生權(quán)利尋租和其他腐敗行為。發(fā)達(dá)國家體育非營利組織在體育公共服務(wù)供給中具有較強(qiáng)的獨立性，如在瑞典，對體育事務(wù)的真正主管機(jī)構(gòu)是體育聯(lián)合會，理事會成員由選舉產(chǎn)生而不是由政府任命。理事會主要負(fù)責(zé)人通過競選產(chǎn)生，其程序是先競選出該理事會的12名執(zhí)行委員，由執(zhí)委投票選出理事會的主席。體育聯(lián)合會實際上是充當(dāng)政府和社會方面的一個中介角色，在宣傳、政策引導(dǎo)、撥款、制定活動計劃等方面與政府進(jìn)行合作，但不受政府主導(dǎo)，有權(quán)根據(jù)自己的調(diào)查結(jié)果去判斷提供某項公共體育服務(wù)[22]。

1.3 構(gòu)建科學(xué)合理的績效評估體系

在行政管理理論中，政府要管理好公共體育服務(wù)的產(chǎn)出質(zhì)量，只需通過行政手段監(jiān)管好政府下屬的相關(guān)機(jī)構(gòu)即可。政府通過科層制結(jié)構(gòu)對下級部門進(jìn)行嚴(yán)格管理，上級管理者作為主要考核人員，對下屬機(jī)構(gòu)雇員的業(yè)績和升遷等問題具有決定權(quán)，所以行政管理命令能高效率地完整遞送。但是，在政府購買公共體育服務(wù)的行動中，提供公共體育服務(wù)的是非政府機(jī)構(gòu)，過去是縱向垂直管理模式，現(xiàn)在是平行關(guān)系的網(wǎng)絡(luò)管理模式，傳統(tǒng)的行政手段已不能更好地達(dá)到監(jiān)管目的。政府需要監(jiān)督的對象是體育非營利組織，按照契約精神和合同法的法律規(guī)定，政府和體育非營利組織在法律面前是平等關(guān)系，所以政府就不能運(yùn)用行政命令手段監(jiān)督體育非營利組織的服務(wù)。為此，發(fā)達(dá)國家經(jīng)過多年的實踐發(fā)現(xiàn)，必須運(yùn)用績效激勵措施來引導(dǎo)體育非營利組織提高服務(wù)質(zhì)量。

在1991年的《聯(lián)邦政策書》中正式形成了績效的概念，由美國預(yù)算管理辦公室（OMB）下設(shè)的聯(lián)邦采購政策辦公室簽發(fā)，1993年《聯(lián)邦政府績效與結(jié)果法案》和1997年《聯(lián)邦收購條例》強(qiáng)調(diào)了政府購買社會公共服務(wù)的評估標(biāo)準(zhǔn)和契約規(guī)范[23]。構(gòu)建科學(xué)合理的績效評估體系和標(biāo)準(zhǔn)是發(fā)達(dá)國家有效管理體育非營利組織的主要手段，在政府購買行為的開始階段，政府使用的是過程管理方法，但是在實踐中政府發(fā)現(xiàn)過程管理費(fèi)時費(fèi)力且效果較差。因為政府的管理者和體育非營利組織工作人員存在信息和業(yè)務(wù)能力不對稱等客觀原因，導(dǎo)致過程管理政府投入很多，卻收效甚微。發(fā)達(dá)國家政府紛紛轉(zhuǎn)變觀念，運(yùn)用結(jié)果導(dǎo)向的績效管理模式。有時政府還和社會中的其他組織聯(lián)合起來共同監(jiān)管公共體育服務(wù)的供給質(zhì)量，如澳大利亞政府曾支持社會組織澳大利亞環(huán)境與娛樂管理中心去評估和監(jiān)管國家各類休閑娛樂機(jī)構(gòu)的服務(wù)質(zhì)量，體育娛樂公共服務(wù)領(lǐng)域中的體育協(xié)會、體育俱樂部、體育技能培訓(xùn)機(jī)構(gòu)都是監(jiān)管的對象，評估內(nèi)容包括核心服務(wù)、人員素質(zhì)、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)以及配套服務(wù)4個方面[24]。

現(xiàn)在發(fā)達(dá)國家在政府購買公共體育服務(wù)的行為中都奉行“物有所值”的理念，為此它們采取了多種手段和措施。如德國是監(jiān)管審計嚴(yán)格，讓違規(guī)者付出高成本代價；阿根廷是嚴(yán)格規(guī)定政府采購部門、人員和承接主體的資格；加拿大是設(shè)定“質(zhì)疑和投訴程序”；英國是強(qiáng)調(diào)購買行為制度化、職業(yè)化和競爭性。為了防止腐敗和提高購買的效率，發(fā)達(dá)國家紛紛采用電子化技術(shù)手段增加購買信息的透明度。

2 對我國政府購買公共體育服務(wù)的啟示

為了構(gòu)建服務(wù)型政府，滿足公眾的公共體育服務(wù)需求，政府必須加大公共體育服務(wù)的生產(chǎn)力度，但是現(xiàn)階段政府因為自身的種種原因，達(dá)不到公眾的要求。這就要求政府必須轉(zhuǎn)變觀念，深化政府職能的轉(zhuǎn)變，嘗試運(yùn)用其他手段提供公共體育服務(wù)，政府購買公共體育服務(wù)就成為其中比較好的選擇項。

發(fā)達(dá)國家的成功經(jīng)驗必須和我國的實際國情緊密結(jié)合起來，才能真正促進(jìn)我國政府購買公共體育服務(wù)質(zhì)量的提高。目前，我國全權(quán)負(fù)責(zé)政府購買公共服務(wù)的最高行政機(jī)構(gòu)是國家財政部，隨著政府購買活動的增多，財政部工作人員的專業(yè)知識已不能完全滿足實踐的需求。

2.1 成立專門的政府購買公共體育服務(wù)部門，統(tǒng)籌管理全國購買公共體育服務(wù)項目

2.1.1 我國政府購買公共體育服務(wù)機(jī)構(gòu)設(shè)置設(shè)想發(fā)達(dá)國家成立專門的采購機(jī)構(gòu)時特別強(qiáng)調(diào)其獨立性和合法性。根據(jù)我國的實際情況，筆者提出以下機(jī)構(gòu)設(shè)置的設(shè)想：成立國家體育總局、省體育局、地級市和縣4級公共體育服務(wù)采購部門。發(fā)布購買消息的是國家體育總局和省體育局公共體育服務(wù)采購部，其采購的內(nèi)容根據(jù)各個地方體育局采購部送交的調(diào)研報告確定?；鶎涌梢砸揽康臋C(jī)構(gòu)是街道辦事處、居民委員會和村委會，他們主要負(fù)責(zé)協(xié)助上級部門和有關(guān)專家對公眾的公共體育服務(wù)需求進(jìn)行調(diào)查和整理。專門機(jī)構(gòu)要研究政府購買公共體育服務(wù)的有關(guān)法律、政策規(guī)定和購買的具體程序（發(fā)布購買信息、承接主體的資質(zhì)、購買的內(nèi)容和金額、如果不存在競爭性購買和沒有合適的承接主體該怎么辦等），規(guī)范各級政府購買行為的合法性，減少購買過程中的腐敗行為。

2.1.2 完善好《中華人民共和國政府采購法》等有關(guān)法律條文這個部門的首要任務(wù)就是搭建好制度平臺，確保政府購買公共體育服務(wù)順利進(jìn)行。我國關(guān)于政府采購的法律是2003頒布的《中華人民共和國政府采購法》，其中沒有涉及到政府購買公眾公共服務(wù)類產(chǎn)品的條文。2010年3月24日召開的國務(wù)院常務(wù)會議提出，鼓勵民間資本參與發(fā)展文化、教育、體育、醫(yī)療、社會福利等公共事業(yè)，并明確表示將符合條件的民營企業(yè)產(chǎn)品和服務(wù)納入政府采購目錄[25]。

針對采購法的不完善問題，政府和學(xué)者都給予了高度關(guān)注，已經(jīng)頒布的《中華人民共和國政府采購法實施條例》（簡稱《條例》）中對政府購買公共體育服務(wù)類產(chǎn)品進(jìn)行了相對明確的規(guī)定。同時，《條例》對購買主體和承接主體的資質(zhì)、購買流程、購買方式、合同以及違約應(yīng)負(fù)的責(zé)任等有關(guān)事項做出比較詳細(xì)的說明。

2.1.3 深入研究和多方論證確定政府購買公共體育服務(wù)的內(nèi)容確定購買內(nèi)容是政府購買公共體育服務(wù)行為的核心環(huán)節(jié)，政府不能把不屬于自己職責(zé)范圍內(nèi)的公共體育服務(wù)內(nèi)容錯誤地承擔(dān)起來，這樣也會造成公共資源的浪費(fèi)和社會的不公平。政府是純公共體育服務(wù)唯一的生產(chǎn)方，這些公共體育服務(wù)政府不能去購買，政府購買的是準(zhǔn)公共體育服務(wù)。確認(rèn)購買內(nèi)容的具體方法：（1）各級政府利用科研課題的形式，吸引體育界的學(xué)者去研究公共體育服務(wù)的內(nèi)容構(gòu)成；（2）組織專家研討會議明確公共體育服務(wù)內(nèi)容；（3）舉行聽證會或利用網(wǎng)絡(luò)等現(xiàn)代化渠道，大量收集群眾的意見和建議；（4）政府根據(jù)群眾的實際需求、政府自身能力和專家的建議，確定現(xiàn)階段政府應(yīng)該購買的公共體育服務(wù)內(nèi)容。

需要注意的是，為了體現(xiàn)社會主義社會的優(yōu)越性，在具有消費(fèi)的弱選擇性和生產(chǎn)的弱競爭性特征的部分私人服務(wù)，如對弱勢群體的很多私人性質(zhì)的公共體育服務(wù)最好也納入到政府采購名單中。確定公共體育服務(wù)的內(nèi)容是政府購買公共體育服務(wù)的重要環(huán)節(jié)，如果購買的內(nèi)容出現(xiàn)錯誤，勢必對社會的公平和政府的權(quán)威性造成嚴(yán)重傷害。

2.2 加大培養(yǎng)體育非營利組織力度，提升他們的綜合能力

“體育非營利組織是非營利組織的一種，是指不以獲取利潤為目的，通過自愿行為形成相應(yīng)的組織結(jié)構(gòu)，以提供體育公共服務(wù)，推進(jìn)我國體育事業(yè)發(fā)展，滿足公眾娛樂健身需要為主要目的的非政府社會組織”，要包括各類體育社團(tuán)、非營利性體育俱樂部、體育協(xié)會、體育學(xué)會、非營利的體育事業(yè)單位、體育類民辦非企業(yè)單位和民間體育組織等[26]。

政府之所以首先選擇與體育非營利組織合作，是因為體育非營利組織具有以下2點特征：（1）體育非營利組織不會把運(yùn)營中的收益分配給組織的實際控制人或成員；（2）他們來自民間是根據(jù)自身的實際需求自動組織在一起的，常常能夠敏銳地察覺到公眾的需求，并能靈活地展開工作。體育非營利組織在天然上就是政府的最佳合作伙伴，此點已被發(fā)達(dá)國家所證實。

新公共服務(wù)理論認(rèn)為，政府實行購買公共體育服務(wù)行為可以大幅度降低公共體育服務(wù)的生產(chǎn)成本，構(gòu)建服務(wù)型政府。其中，隱含一個重要的理論假設(shè)就是政府在購買行為中存在很多體育非營利組織為了承接政府訂單展開激烈的競爭。按照市場經(jīng)濟(jì)活動的經(jīng)驗，他們必定會競相降低價格和提高公共體育服務(wù)的質(zhì)量去獲取合同，但是在實際的購買活動中，可能會發(fā)現(xiàn)很難出現(xiàn)上述局面。

加大培養(yǎng)體育非營利組織的力度、提升他們的綜合能力是政府購買公共體育服務(wù)的重要依托。目前，我國體育非營利組織發(fā)展面臨的困境主要有制度困境、理論研究成果匱乏、認(rèn)知困境和資金困境。最主要的是資金困境，很多體育非營利組織都反映資金不足是影響組織有效開展活動的最大制約因素。在我國，政府要培養(yǎng)體育非營利組織的綜合能力，一個重要措施就是提供必要的資金支持。具體的財政轉(zhuǎn)移支付手段：（1）通過制度規(guī)定，形成資金的長期投入機(jī)制；（2）設(shè)立專項資金，以滿足特別需求；（3）根據(jù)地方政府財政能力的強(qiáng)弱，設(shè)定不同比例的資金配套。政府提供資金之后并不是萬事大吉了，同時還要運(yùn)用多種手段對體育非營利組織進(jìn)行管理和專業(yè)技術(shù)能力的培訓(xùn)。

2009年2月，國家體育總局《第三次全國群眾體育現(xiàn)狀調(diào)查》結(jié)果顯示，省級以下各級各類體育團(tuán)體50272個，個人會員2 330多萬人，有7萬多個體育活動站，24萬多個體育活動點[27]。雖然從數(shù)量上我國體育非營利組織有了長足的進(jìn)步，但要讓政府采購公共體育服務(wù)活動中充滿競爭性氛圍還有一定的距離?？傊挥畜w育非營利組織的綜合能力提升了，他們才能更好地承接政府的訂單；只有社會上存在具有提供相同服務(wù)的體育非營利組織多了，政府才有選擇的余地，這樣才符合新公共服務(wù)理論假設(shè)的要求。

2.3 搭建多元化的籌資模式

我國體育非營利組織長期受到體制束縛，很多組織原來就是政府附屬機(jī)構(gòu)，部分地方政府把他們看作是“二政府”，其活動的資金幾乎全部來源于政府的直接撥款，本身的融資能力非常有限。新時期，體育非營利組織的發(fā)展要是全部依靠政府撥款是不現(xiàn)實的，這樣也不利于形成可持續(xù)發(fā)展的良好局面。我國現(xiàn)階段需要加強(qiáng)的是服務(wù)收費(fèi)和慈善捐助的收入，要對公眾進(jìn)行廣泛的宣傳教育，讓公眾接受“花錢買健康”的理念。我國慈善事業(yè)一直發(fā)展緩慢，體育慈善基金更是寥寥無幾[28-29]。對此筆者認(rèn)為，政府和媒體應(yīng)該大力宣傳慈善事業(yè)的重要性，同時加強(qiáng)對慈善事業(yè)的管理，減少慈善事業(yè)負(fù)面事件的發(fā)生，推動我國體育慈善事業(yè)的高速發(fā)展，努力構(gòu)筑政府撥款、服務(wù)收費(fèi)和慈善捐贈等多元化的籌資模式。

2.4 修改有關(guān)法律條文，保證體育非營利組織的獨立性

獨立性是指體育非營利組織在法律上與政府組織是平等關(guān)系，體育非營利組織的管理和服務(wù)選擇具有自主權(quán)，政府組織不能干預(yù)，不存在所謂的業(yè)務(wù)指導(dǎo)。在自由主義為主導(dǎo)思想的發(fā)達(dá)國家中，公民社會發(fā)展比較成熟，體育非營利組織具有較大的獨立性和自主性。體育非營利組織的獨立性是政府購買公共體育服務(wù)中存在競爭性的核心要素，如沒有則會成為體制內(nèi)購買。政府購買行為表面上是由體育非營利組織提供，實質(zhì)上公共體育服務(wù)的生產(chǎn)仍然是政府。我國關(guān)于體育社團(tuán)管理的文件規(guī)定修改了多次，現(xiàn)在使用的是1998年頒布實施的《社會團(tuán)體管理登記條例》。條例中要求體育社團(tuán)首先要在地方民政部門登記，其次必須接受地方體育機(jī)構(gòu)的業(yè)務(wù)指導(dǎo)，上述規(guī)定從法律層面明確了政府機(jī)構(gòu)對體育社團(tuán)日常管理活動干預(yù)的合法性和必要性，體育社團(tuán)的獨立性就這樣喪失了。要保證體育非營利組織（體育社團(tuán)是體育非營利組織的一部分）的獨立性，首先就是修改《社會團(tuán)體管理登記條例》，刪除必須有業(yè)務(wù)主管單位的要求，可喜的是北京市正在準(zhǔn)備進(jìn)行改革；其次是在《體育法》中明確體育非營利組織的合法性。

2.5 建立科學(xué)合理的績效評估機(jī)制

政府在和體育非營利組織簽訂合同或協(xié)議書時，就應(yīng)對服務(wù)的具體內(nèi)容、服務(wù)完成的時間和服務(wù)需要達(dá)到的具體效果進(jìn)行完全的定量描述，并在服務(wù)結(jié)束時嚴(yán)格按照事先設(shè)定好的考核標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行評估?？梢赃\(yùn)用的評估主體包括發(fā)布購買合同的各級政府、承接公共體育服務(wù)的體育非營利組織（自評）、消費(fèi)主體（享受公共體育服務(wù)的公眾）和第三方評估機(jī)構(gòu)。其評估結(jié)果是上述4個評估結(jié)果的綜合成績，其中享受公共體育服務(wù)的公眾滿意度分值權(quán)重應(yīng)是最大。因為服務(wù)的評價指標(biāo)有時候很難用定量的原則予以描述，這就需要專家加強(qiáng)對這個領(lǐng)域的深入研究。目前，對公共體育服務(wù)績效評估的研究較少，運(yùn)用的研究方法也具有較大的不同，筆者建議政府最好就這個問題召開多輪研討會，借鑒發(fā)達(dá)國家的研究成果，最終確定績效評估的標(biāo)準(zhǔn)并進(jìn)行實踐，在實踐中發(fā)現(xiàn)問題，解決困難逐漸完善績效評估標(biāo)準(zhǔn)，最終形成科學(xué)合理的績效評估機(jī)制。此外，建立嚴(yán)格評審制度、懲罰措施也是必要的。

3 結(jié)語

政府購買公共體育服務(wù)是構(gòu)建服務(wù)型政府，有效滿足公眾需求的最佳手段。但是我們也需要清醒地看到，對處在社會轉(zhuǎn)型期的我國而言，政府購買尚屬新興事物，即使在發(fā)達(dá)國家也存在“購買失靈”的現(xiàn)象，我國政府部門應(yīng)該拋棄“一買就靈”的想法。如果政府不能夠成為“精明的買家”，那么通過購買可能并不能減少費(fèi)用和滿足公眾的需求，反而會降低政府的公信力。政府應(yīng)該認(rèn)真總結(jié)地方有關(guān)部門購買的成功經(jīng)驗和不足之處，廣邀國內(nèi)外專家學(xué)者對我國政府購買公共體育服務(wù)行動獻(xiàn)言獻(xiàn)策，推動我國體育事業(yè)的健康發(fā)展。

[1] 國務(wù)院.國務(wù)院關(guān)于印發(fā)國家基本公共服務(wù)體系“十二五”規(guī)劃的通知（國發(fā)[2012]29號）[EB/OL].http://www.gov.cn/zwgk/2012-07/20/content_2187242.htm，2012-07-20.

[2] 賴其軍，郇昌店.從政府投入到政府購買：公共體育服務(wù)供給創(chuàng)新研究[J].體育文化導(dǎo)刊，2010（10）：7-9.

[3] 井志俠，高斌，戴儉慧.我國地方政府購買體育公共服務(wù)的實證研究：以上海靜安區(qū)為例[J].安徽理工大學(xué)學(xué)報：社會科學(xué)版，2011，13（2）：64-67.

[4] 胡科，虞重干.政府購買體育服務(wù)的個案考察與思考：以長沙市政府購買游泳服務(wù)為個案[J].武漢體育學(xué)院學(xué)報，2012，46（1）：43-50

[5] 戴儉慧，高斌.政府購買體育公共服務(wù)的行為分析[J].體育學(xué)刊，2013，20（2）：35-38.

[6] Salamon L M.The Tools of Government：A Guide to the Governance[M]. New York：Oxford University Press，2002.

[7] 彭浩.借鑒發(fā)達(dá)國家經(jīng)驗推進(jìn)政府購買公共服務(wù)[J].財政研究，2010（7）：48-50

[8] 王浦劬，萊斯特.M.薩拉蒙，卡拉·西蒙，等.政府向社會組織購買公共服務(wù)研究[M].北京：北京大學(xué)出版社，2010.

[9] 邁克爾.邁金尼斯.多中心體制與地方公共經(jīng)濟(jì)[M].毛壽龍，譯.上海：上海三聯(lián)書店，2000.

[10] 項顯生.政府購買公共服務(wù)管理機(jī)構(gòu)的設(shè)置問題研究[J].中共福建省委黨校學(xué)報，2012（3）：39-45.

[11] 陳叢刊，盧文云，陳寧.英國公共體育服務(wù)供給體系建設(shè)的經(jīng)驗與啟示[J].成都體育學(xué)院學(xué)報，2012，37（1）：28-32.

[12] 張汝立，陳書潔.西方發(fā)達(dá)國家政府購買社會公共服務(wù)的經(jīng)驗和教訓(xùn)[J].中國行政管理，2010（11）：98-102.

[13] UK Secretary of State for Culture，Media and Sport to visit India[EB/ OL].http://www.culture.gov.uk.

[14] 羅林，杜從新.對歐洲體育俱樂部體制的研究[J].北京體育大學(xué)學(xué)報，2002（3）：298.

[15] 戴文忠，欒開封.中國與英國、瑞典體育管理體制比較[J].體育文史，1999（1）：19.

[16] Van Bottenburg M B，van Sterkenburg J.Sports Participation in European Union：Trends and Differences[M].Nieuwegein：Michel van Troost，2005.

[17] 崔穎波，何志林，李建國.日本發(fā)展大眾體育的特點及趨勢[J].體育與科學(xué)，2003（1）：9.

[18] 戴健.中國公共體育服務(wù)發(fā)展報告（2013）[M].北京：社會科學(xué)文獻(xiàn)出版社，2013.

[19] http://elearning.sus.cn/tycggl/content/?128.html.

[20] Depart of Culture，Media and Sport（DCMS），A Sporting Future for All [M].London：DCNS，2000.

[21] 劉玉.發(fā)達(dá)國家體育公共服務(wù)社會化改革實踐及啟示[J].成都體育學(xué)院學(xué)報，2011，37（3）：1-5.

[22] 羅林，杜叢新.對歐洲體育俱樂部體制的研究［J］.北京體育大學(xué)學(xué)報，2002，25（3）：298-300.

[23] Harry P H.PerformanceMeasurement：Getting Results[M].Washington：The Urban Institute Press，2006.

[24] Howat G，Absher J，Crilley G.Reducing measure-ment overload：Rationalizing performance measures for public aquatic centres in Australia [J].Managing Leisure，2005，10（2）：128-142.

[25] 馬宏俊.政府體育公共服務(wù)體系法律規(guī)制研究[J].體育科學(xué)，2013，33（1）：3-9.

[26] 劉玉.我國體育公共服務(wù)發(fā)展中體育非營利組織參與困境與對策研究[J].山東體育學(xué)院學(xué)報，2010，26（9）：16-22.

[27] 林子.非營利體育組織參與體育公共服務(wù)的路徑選擇[J].體育與科學(xué)，2012，33（3）：110-113.

[28] 吳亞娟.“姚基金”體育慈善模式分析[J].西安體育學(xué)院學(xué)報，2012（4）：457-459.

[29] 向良平.我國體育慈善事業(yè)發(fā)展的現(xiàn)實困境與路徑選擇[J].西安體育學(xué)院學(xué)報，2011（3）：318-321.

Experience and Enlightenment of Government Procurement of Public Sports Services in Developed Country

ZHU Yiran
（School of PE，F(xiàn)uyang Teachers College，F(xiàn)uyang 236041，China）

In order to overcome the government as a single subject inefficiencies in the provision of public sports services，sports services to effectively meet the needs of the broad masses of the public，to promote the implementation of government procurement of public sports service.Scholars agree that the government purchase of public sports service is an effective way to solve the contradiction between supply and demand of public sports services.This article using literature，logic analysis and other research methods to study the buying public sports service behavior of the government in the developed countries，the successful experience included competitive procurement process；undertake the independence of the body；scientific performance evaluation system.Implications of China's government procurement of public sports services：the use of a variety of measures to form a government purchase of public sports service institutionalized situation；culture sports nonprofit organizations comprehensive capabilities and a reasonable increase in their number so that the purchase process with competitive；amend the relevant legal provisions to protect undertake the independence of the body；build a scientific and reasonable performance evaluation system.

developed country；government；procurement of public sports services；experience and enlightenment

G 80-05

A

1005-0000（2014）04-290-06

2014-3-27；

2014-07-13；錄用日期：2014-07-14

國家社會科學(xué)青年基金項目（項目編號：11CTY003）；安徽省哲學(xué)社會科學(xué)項目（項目編號：AHSKQ2014D94）

朱毅然（1979-），男，安徽六安人，講師，研究方向為體育社會學(xué)和體育教學(xué)。

阜陽師范學(xué)院體育學(xué)院，安徽阜陽 236037。