于海洋

摘要：在基本公共服務(wù)均等化研究領(lǐng)域，社會(huì)群體對政府政策的反饋過程經(jīng)常被忽視。在政府與社會(huì)關(guān)于基本公共服務(wù)均等化的社會(huì)談判中，階層所具有的談判能力而非其需求才是決定其公共服務(wù)獲取程度的關(guān)鍵。談判能力的差距決定了均等化戰(zhàn)略所能達(dá)到的界限，也構(gòu)成了該戰(zhàn)略發(fā)展的突破點(diǎn)。如何加強(qiáng)社會(huì)相對于政府的議價(jià)能力，對社會(huì)力量的弱勢地位進(jìn)行制度性補(bǔ)償，將成為影響我國基本公共服務(wù)均等化實(shí)現(xiàn)程度的關(guān)鍵。

關(guān)鍵詞：公共服務(wù)均等化；社會(huì)談判；參考定價(jià)；談判能力；能力差距；制度補(bǔ)償

中圖分類號：D63

文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A

文章編號：1003-854X（2014）06-0066-05

黨的十八屆三中全會(huì)公報(bào)明確提出，“推進(jìn)基本公共服務(wù)均等化，加快形成科學(xué)有效的社會(huì)治理體制，確保社會(huì)既充滿活力又和諧有序”。該表述既強(qiáng)調(diào)了政府主導(dǎo)的治理體制，又強(qiáng)調(diào)了均等化要達(dá)到的社會(huì)效果。這意味著基本公共服務(wù)均等化最終要通過政府與社會(huì)的互動(dòng)來實(shí)現(xiàn)。鑒于我國發(fā)展的巨大不均衡性，如果政府作為供給者在什么是基本公共服務(wù)、如何實(shí)現(xiàn)均等化等問題上享有絕對話語權(quán)，而社會(huì)的多元需求無法對政府形成制衡，那么政策行為與效果之間的矛盾必將凸顯出來。把基本公共服務(wù)均等化的實(shí)現(xiàn)視為一場包括政府和社會(huì)各階層在內(nèi)普遍參與的談判，可以在邏輯上回答有關(guān)基本公共服務(wù)均等化的諸多疑問。

一、社會(huì)談判：理解公共服務(wù)均等化的一個(gè)維度

實(shí)際上，側(cè)重供給還是側(cè)重需求，是任何政策分析中都會(huì)存在的視角差異。這種差異使我們對基本公共服務(wù)均等化政策的理解發(fā)生了分歧。當(dāng)前有關(guān)公共服務(wù)的解釋框架，也由于這種視角上的差異而表現(xiàn)出不同的邏輯進(jìn)路。

公共財(cái)政假定是解讀公共服務(wù)方面運(yùn)用最為廣泛的理論之一。該理論把公共服務(wù)定義為國家公共政策體系的組成部分：政府具有天然的公共性，在公共政策領(lǐng)域是無可置疑的權(quán)威，因此政府對公共資源的壟斷性地位并不能被視為一種風(fēng)險(xiǎn)。對各級政府而言，公共服務(wù)均等化問題被簡化為技術(shù)性的“國家財(cái)政預(yù)算如何理性再分配”的問題。這種帶有先驗(yàn)性的公共性其實(shí)頗值得懷疑。首先，它模糊了各級政府在社會(huì)管理中實(shí)際角色的多元性和矛盾性，也沒有考慮到政府和社會(huì)在“公共性”界定上的認(rèn)知分歧。政府在供給公共物品時(shí)的復(fù)雜行為被簡單地概括“制度效率”問題。其次，它將公民在爭取均等化公共服務(wù)方面的努力排除在外，忽視了其對公共資源公正分配至關(guān)重要的作用。

登哈特夫婦（Janet v.Denhardt and Robert B.Denhardt）提出的新公共服務(wù)理論與公共財(cái)政假定相比，在解釋政策形成過程中的社會(huì)反饋方面具有較強(qiáng)的說服力。該假定立足于政策形成的動(dòng)態(tài)進(jìn)程，強(qiáng)調(diào)了公共決策過程中公民的參與及其效用。協(xié)商民主理論中的公共協(xié)商假定也從另一個(gè)角度贊同通過公共協(xié)商，供給方與需求方在基本公共服務(wù)方面達(dá)成“理想共識”的可能。但是，強(qiáng)調(diào)協(xié)商參與者必須具有相同的道德和認(rèn)知框架，使這兩種理論很大程度上脫離了我國基本公共服務(wù)均等化政策的實(shí)際環(huán)境：一方面，行政權(quán)力缺乏監(jiān)督、強(qiáng)勢的利益集團(tuán)再加上信息環(huán)境的嚴(yán)重不對稱，使分歧可以被自我克制和責(zé)任感克服的假定顯得過于簡單化：另一方面，在社會(huì)轉(zhuǎn)型、價(jià)值和利益分歧嚴(yán)重的情況下，協(xié)商各方如何在缺乏統(tǒng)一認(rèn)知框架的環(huán)境下對話，是該理論很少慮及的。

針對公共財(cái)政假定和新公共服務(wù)理論對于政府的理想化假定，公共選擇理論和博弈論談判學(xué)說提出了批評。以詹姆斯·布坎南（James M.Buchanan）和肯尼斯·約瑟夫·阿羅（Kenneth J.Arrow）為代表的公共選擇學(xué)派立足于對官僚機(jī)構(gòu)的分析，指出政府不可能在公共服務(wù)供給等公共政策方面實(shí)現(xiàn)高效率，普通公民也難以利用民主途徑真正影響政策走向。受制于信息失衡造成的“理性無知”或利益集團(tuán)尋租，公共服務(wù)方面的“政府失靈”是一種極為普遍的現(xiàn)象。公共選擇理論在闡釋政府公共服務(wù)供給困境方面很有說服力，但是其弱點(diǎn)也十分明顯：對政府能力的悲觀態(tài)度，使其在改進(jìn)政府能力方面顯得無所建樹。那么，如何既保持對政府角色的警惕態(tài)度，又在當(dāng)前體制內(nèi)找到改善政府供給能力的途徑呢？托馬斯·謝林（Thomas C.Schelling）的分配性談判模型（distributional bargaining）通過研究博弈過程中弱勢一方的策略選擇給出了某些有價(jià)值的看法。在謝林看來，公共政策領(lǐng)域的分配性談判建立在“雙方最終總會(huì)達(dá)成妥協(xié)”這一假定的基礎(chǔ)之上，它只關(guān)注在決策形成的過程中誰會(huì)作出妥協(xié)及怎樣妥協(xié)的問題，不對談判方進(jìn)行價(jià)值假定與立場預(yù)設(shè)。該假定認(rèn)為談判能夠存在，就意味著相對弱勢的一方對強(qiáng)勢一方是有制衡策略的。公共服務(wù)最后的分配情況不是來自公共性的約束，而是依據(jù)談判方之間策略和力量博弈的綜合結(jié)果而定。當(dāng)然，分配性談判模型也有其缺陷。首先，將政府視為政策博弈過程中的談判方之一而非權(quán)威的中立分配者，這就徹底否認(rèn)了政府的公共性：這既忽視了政府必須承擔(dān)的政治和法律義務(wù)，也不符合現(xiàn)代國家體制發(fā)展的基本事實(shí)。其次，在謝林的談判模型中，談判方的力量差距通常并不明顯，如果輔之以正確的談判策略，均等化的結(jié)果是有可能存在的。很明顯的是，我國現(xiàn)有的社會(huì)結(jié)構(gòu)并不符合謝林所描述的那種力量均衡。

縱觀公共服務(wù)的各種解釋模式，在施動(dòng)者和受動(dòng)者地位極不均衡的情況下，如何對政策形成過程中的妥協(xié)提供一個(gè)合理的解釋，成為公共服務(wù)理論鏈條中至關(guān)重要卻又一直存在缺失的環(huán)節(jié)。如果把公共服務(wù)進(jìn)程的各方都視為一系列談判進(jìn)程中平等的參與者，那么立足于談判各方的立場、策略與能力，我們有可能獲得關(guān)于均等化如何達(dá)成的簡約關(guān)系。但是，這一解釋模式又應(yīng)該與阿羅及謝林基于經(jīng)濟(jì)學(xué)視角的解讀有所區(qū)別。本文用“社會(huì)談判”一詞概括基本公共服務(wù)政策的出臺過程，就是希望建立一個(gè)可以容納其他假說的分析框架。而這一談判議程起碼要包括以下三個(gè)基本假設(shè)：

首先，基本公共服務(wù)均等化進(jìn)程建立在談判各方之間存在基本共識的基礎(chǔ)之上。雖然談判各方存在著巨大的能力差距和立場分歧，但是處于強(qiáng)勢地位的政府愿意就公共服務(wù)承擔(dān)更多義務(wù)，社會(huì)各階層同意就福利分配等敏感問題加以妥協(xié)，這些都說明共同體意識和相互認(rèn)同是存在的。

其次，政府在進(jìn)行政策設(shè)計(jì)和實(shí)施政策的時(shí)候，只具有“有限”的公共性。這意味著除了公共資源的權(quán)威分配者身份外，政府也可能基于自身的利益訴求，以談判方的身份參與到公共服務(wù)的分配競爭當(dāng)中。如何在政府的公共性受到質(zhì)疑的情況下推動(dòng)基本公共服務(wù)的均等化進(jìn)程，是社會(huì)談判所要關(guān)注的核心問題。

再次，公共性不能賦予政府在再分配問題上絕對的權(quán)威。面對公眾的訴求差異、偏好分歧以及政府服務(wù)能力固有的局限性，一個(gè)多方廣泛參與的談判框架才可能實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化的目標(biāo)。

二、參考定價(jià)與談判能力：影響“政府一社會(huì)”政策博弈的關(guān)鍵變量

把社會(huì)談判概念引入公共服務(wù)分析，意味著政府、公共企事業(yè)單位以及不同的社會(huì)階層都是公共服務(wù)體系內(nèi)平等的談判對手，這可以幫助我們更有效地解讀各方的立場、偏好、談判策略等傳統(tǒng)政策分析中被忽略的要素。鑒于基本公共服務(wù)政策涉及的變量太多，必要的簡化有助于我們初步厘清該問題的基本邏輯。本文選取了兩個(gè)最重要的變量——“政府”與“社會(huì)”，

并以約翰·奧德爾（Johan Audel）的“拒絕點(diǎn)與協(xié)議區(qū)域”談判模型（下文簡稱奧德爾模型）為基礎(chǔ)，通過探討二者如何達(dá)成妥協(xié)的問題來弄清楚一個(gè)有政府參與的社會(huì)談判過程將會(huì)具有怎樣的特征。

原則上，奧德爾模型關(guān)注的是博弈雙方如何就利益分配作出妥協(xié)的問題。在奧德爾看來，談判的基礎(chǔ)在于拒絕點(diǎn)和預(yù)期收益。拒絕點(diǎn)就是談判雙方所能接受的最壞結(jié)果，只有在雙方的拒絕點(diǎn)（A、B）之間存在協(xié)議區(qū)域的情況下，談判才能得以進(jìn)行。當(dāng)拒絕點(diǎn)確認(rèn)后，談判雙方博弈的重心就將集中在收益分配的比例問題上。奧德爾進(jìn)一步指出，參考定價(jià)和談判能力對于分配結(jié)果而言可能是最重要的。參考定價(jià)的存在是基于這樣的考慮：在一個(gè)復(fù)雜且存在大量可能性的分配格局中，絕大多數(shù)談判者不具備足夠的理性能力，可以針對大至全局小到每一個(gè)細(xì)節(jié)都進(jìn)行仔細(xì)的核算，最終精確算出哪個(gè)方案對己方最有利。因此，在現(xiàn)實(shí)的談判進(jìn)程中絕大多數(shù)談判方往往不會(huì)費(fèi)時(shí)費(fèi)力試探每一種談判方案（Asub<1>/sub、Asub<2>/sub、Asub<3>/sub……），而更愿意選擇一個(gè)具有代表性的收益方案作為自己可以接受的參考定價(jià)。當(dāng)然，由于談判各方所選擇的參考定價(jià)仍然會(huì)存在差距，參考定價(jià)只能起到縮小協(xié)議區(qū)域的作用，最終協(xié)議的達(dá)成還是要取決于談判方的談判能力。關(guān)于談判能力，托馬斯·謝林將其界定為在談判進(jìn)程中迫使對方讓步的能力。在奧德爾模型中，談判能力更集中地表現(xiàn)為誰更能迫使對方接受自己主張的參考定價(jià)上。

如果我們把奧德爾模型應(yīng)用于基本公共服務(wù)中“政府一社會(huì)”二元博弈的分析，則拒絕點(diǎn)A代表社會(huì)對基本公共服務(wù)的最低預(yù)期，拒絕點(diǎn)B代表政府所能承受的最高福利供給程度，這個(gè)時(shí)候A、B之間就構(gòu)成了政府與社會(huì)就基本公共服務(wù)供給問題進(jìn)行談判的協(xié)議區(qū)域，任何低于A或超過B的報(bào)價(jià)都會(huì)導(dǎo)致談判的破裂。那么，政府和社會(huì)如何在協(xié)議區(qū)域內(nèi)取得參考定價(jià)的妥協(xié)呢？這一問題在純粹的經(jīng)濟(jì)談判中并不難解決，因?yàn)檎嬲慕?jīng)濟(jì)人承認(rèn)差別、不以消除差別為目標(biāo)，談判方不會(huì)追求超越階層差異的參考定價(jià)，對于公共服務(wù)的等級差異并無異議。但是社會(huì)談判是完全不同的：公民社會(huì)強(qiáng)調(diào)社會(huì)是一個(gè)整體、鼓勵(lì)社會(huì)公平、強(qiáng)調(diào)公民基本權(quán)利的一致。平等化的價(jià)值取向最終使社會(huì)階層之間在參考定價(jià)上的預(yù)期差異被弭平了，社會(huì)傾向于從整體的角度提出福利預(yù)期的參考定價(jià)。

那么，接下來的問題就是哪個(gè)人群所享受的哪種標(biāo)準(zhǔn)的公共服務(wù)可以被全社會(huì)觀察并接受，成為社會(huì)談判議程中共同的參考定價(jià)了。由于大多數(shù)國家做不到把階層差別和地域差別維持在一個(gè)很低的水平上，巨大的非均衡狀況使得在全國范圍內(nèi)尋找到一個(gè)帶有普遍性的參考定價(jià)極其困難。這個(gè)時(shí)候，符合參考定價(jià)條件的公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)就要起碼滿足兩個(gè)條件，一是其享有人群具有公認(rèn)的代表性，二是該人群所接受的公共服務(wù)穩(wěn)定透明，便于被其他人群拿來比較。

一個(gè)社會(huì)內(nèi)哪個(gè)人群所獲得的公共服務(wù)具有這樣的透明性且該階層無法拒絕其他階層的比較呢？在中國的語境下，政府似乎是最為合適的目標(biāo)。雖然目前社會(huì)對政府的牟利傾向保持著警惕，但對于大多數(shù)社會(huì)成員而言，政府在公共服務(wù)分配中的權(quán)威地位和政府身份的公共性認(rèn)同是無可替代的。對政府的公共性抱有期待的公眾會(huì)極其關(guān)注官僚機(jī)構(gòu)及其關(guān)聯(lián)部門（事業(yè)單位、國有企業(yè)等）所享有的公共服務(wù)水平，并以之為標(biāo)尺衡量自身的社會(huì)福利水平；承認(rèn)自己身份的公共性也使政府無法拒絕這種比較。公眾會(huì)以自己可以觀察到的公共服務(wù)差異來檢驗(yàn)自己的處境并強(qiáng)化均等化的訴求，政府部門及其雇員所享受公共服務(wù)的數(shù)量和質(zhì)量因此成為一個(gè)社會(huì)中最具示范意義的參考定價(jià)。

政府部門在基本公共服務(wù)參考定價(jià)中的靶標(biāo)位置對政策議程中的談判雙方都造成了極大的困擾。首先，由于基本公共服務(wù)均等化只是公共服務(wù)供給過程中較為初級的階段，它所能供給的福利水平更應(yīng)該是低于社會(huì)平均水平的。但是對于大多數(shù)發(fā)展中國家而言，由于公權(quán)力制約機(jī)制還不健全，公共服務(wù)資源對政府部門的傾斜狀態(tài)十分明顯，政府所享受的服務(wù)水平實(shí)際上不可能成為基本公共服務(wù)的標(biāo)準(zhǔn)。在這種參考定價(jià)明顯高于社會(huì)平均水準(zhǔn)的情況下，社會(huì)各階層以此為談判目標(biāo)只能帶來巨大的落差感和錯(cuò)誤的談判策略。對于公共服務(wù)的供給方——政府而言，困難同樣存在。如果政府福利明顯高于社會(huì)平均福利水平，那么以之為標(biāo)準(zhǔn)的參考定價(jià)必將超過政府的承受能力而處于潛在協(xié)議區(qū)域以外。此時(shí)政府為了防止財(cái)政破產(chǎn)要么斷然拒絕公眾的參考定價(jià)，要么向社會(huì)坦承自身福利水平高于社會(huì)一般水平。這兩種結(jié)果都會(huì)削弱政府的公共權(quán)威，最終造成政府在社會(huì)談判中可選擇的策略大為減少，達(dá)成協(xié)議的成本大為提升（例如，政府可能需要作出一些政策上不理智的承諾，才能獲得民眾的諒解以維持自己現(xiàn)有的福利水平）。

應(yīng)該承認(rèn)，在有關(guān)基本公共服務(wù)的社會(huì)談判中，政府的福利水準(zhǔn)成為社會(huì)選擇的參考定價(jià)既是普遍的現(xiàn)象，又是社會(huì)談判陷入爭執(zhí)的關(guān)鍵。如何迫使對方接受自己的參考定價(jià)，則成為考驗(yàn)雙方談判能力的第一個(gè)也是最重要的一個(gè)標(biāo)準(zhǔn)。廣義的談判能力體現(xiàn)為在體制內(nèi)社會(huì)階層（包括政府部門）游說政府謀取本集團(tuán)利益最大化的能力，它既包括確定談判議程、審查談判內(nèi)容和強(qiáng)制否決等方面的實(shí)力，也包括正確的談判技巧和策略選擇。當(dāng)然，在我國地域差別、城鄉(xiāng)差別和階層差別同樣突出的情況下，將談判能力的內(nèi)涵具體化要面臨很多困難。例如，在某些環(huán)境下，宗族關(guān)系、民族關(guān)系可能對公共服務(wù)的供給影響很大，但在另一環(huán)境下這些因素又可能完全不構(gòu)成政策壓力。因此，既無必要也不可能就談判能力的價(jià)值取向或具體內(nèi)涵進(jìn)行歸納和量化。在本文中它只是被用來描述一種在全社會(huì)范圍內(nèi)普遍發(fā)生的政府與社會(huì)階層間的互動(dòng)進(jìn)程。

三、能力差距及其制度補(bǔ)償

在一個(gè)分化明顯的社會(huì)中，各方談判能力的差距是多元的。如果僅就政府與社會(huì)的博弈而言，二者的能力差距主要表現(xiàn)在界定均等化涵義、創(chuàng)設(shè)制度和影響貫徹等方面。當(dāng)然，在一個(gè)政府公共性假定完全成立的環(huán)境下，能力差距對基本公共服務(wù)均等化而言并不是太大的問題。首先，社會(huì)階層間談判能力的差距主要體現(xiàn)為對政府游說能力的不同，而一個(gè)完全秉承公共性的政府可以通過抗拒游說和尋租，淡化社會(huì)對不均等的焦慮情緒，為公共產(chǎn)品公平分配爭取必要的時(shí)間和空間。其次，如果政府財(cái)力充裕，政府既可以在醫(yī)療、養(yǎng)老保險(xiǎn)和失業(yè)救濟(jì)等涉及全體公民的領(lǐng)域?qū)崿F(xiàn)比較充分的供應(yīng)，也可以為社會(huì)提供差異化的公共服務(wù)，充分的供給足以降低利益集團(tuán)間的競爭性，能力差距也就不是一個(gè)重要的問題了。即便公共財(cái)政不足，政府還可以通過降低官僚系統(tǒng)福利水平的方式（正如韓國政府在1997年金融危機(jī)中所做的）來調(diào)低社會(huì)總體的參考定價(jià)預(yù)期，鼓勵(lì)社會(huì)階層的自我犧牲和自我克制，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)“供給不充分條件下的公平”。但是前文已經(jīng)指出，完全的公共性假定不可能存在于現(xiàn)實(shí)的政策空間內(nèi)。這種情況下，基本公共服務(wù)均等化水平將以社會(huì)階層能力差距為基線上下浮動(dòng)。

在一個(gè)單純的經(jīng)濟(jì)談判模型中，談判方能力差距過大會(huì)使談判結(jié)果有利于弱勢一方的幾率大為降低（謝林關(guān)于協(xié)議形成的假定，是建立在雙方都有能力給對方造成嚴(yán)重傷害的前提之下的），均等化的可能性十分微弱。但是從謝林開創(chuàng)性的“自我承諾”（self-commitment）假設(shè)中，我們還是能夠?qū)ふ业介_啟公共服務(wù)均等化政策談判的辦法：那就是政府的自我克制。自我承諾假定認(rèn)為某一談判方太過強(qiáng)勢有時(shí)反而會(huì)成為其談判的負(fù)擔(dān)——這是因?yàn)?，此時(shí)弱勢方往往會(huì)因?yàn)橥耆珕适Я藢φ勁械男判亩詈髲氐讙仐壵勁?。除非談判是一次性的，否則有更多選擇權(quán)的一方必須作出決定，為了使談判繼續(xù)下去（這意味著持續(xù)獲益），它是否該限制自己的特權(quán)。以公共服務(wù)領(lǐng)域?yàn)槔?。無論是政府還是強(qiáng)勢的既得利益集團(tuán)，優(yōu)勢越大、所享有的既得利益越多，維持穩(wěn)定的意愿就越強(qiáng)烈，這時(shí)防止有強(qiáng)烈不公平感的階層徹底退出反倒成為了它們最迫切的需要。

關(guān)于強(qiáng)勢談判方克制自身談判能力優(yōu)勢的另外一個(gè)解釋來自政府的公共性。盡管政府在提供公共服務(wù)過程中可能會(huì)優(yōu)先考慮自我利益或進(jìn)行尋租，但是只要“公共性認(rèn)知”還存在，它就會(huì)構(gòu)成一種身份約束、行為準(zhǔn)則以及政策偏好，敦促政府進(jìn)行自我約束、保護(hù)公眾利益。

雖然談判能力的差距可能被強(qiáng)勢談判方的自我克制部分克服，但是只有社會(huì)談判能力的進(jìn)步才能讓政府的讓步變得可靠。隨著民主化程度的提升和公民意識的強(qiáng)化，我國社會(huì)力量對公共政策的影響力日益增強(qiáng)已是不爭的事實(shí)。即便最缺乏談判能力的社會(huì)群體，也可以通過威脅退出、退出或破壞現(xiàn)有議程的方式來影響談判進(jìn)程：2013年3700萬人退出社保，中產(chǎn)階級、有產(chǎn)階層大規(guī)模的海外移民，屬于消極退出權(quán)的行使；頻繁發(fā)生的群體性事件，則屬于談判能力的一種破壞性的行使方式。只要收益與參考定價(jià)預(yù)期的差距過大，某個(gè)群體就可能斷然退出談判。這意味著該人群不再受現(xiàn)有規(guī)則的約束，從而對當(dāng)前獲益方構(gòu)成巨大的威脅。

無論退出還是破壞現(xiàn)有談判框架，本質(zhì)上都不屬于積極的談判能力范疇，它們只能夠起到矯正分配比例的作用，尚不足以創(chuàng)造一種全新的談判議程。對于大多數(shù)國家而言，雖然公民社會(huì)的發(fā)展還處于起步階段，但是民眾已經(jīng)開始學(xué)會(huì)用更為積極的談判策略來彌補(bǔ)自身相對于政府的弱勢地位。組織化程度的增強(qiáng)成為各階層爭取更好談判地位的基本手段，這主要表現(xiàn)為各階層中的精英分子已經(jīng)逐漸學(xué)會(huì)如何清晰表述該階層的特殊利益與訴求，并號召整個(gè)階層響應(yīng)，這使組織化的抗?fàn)幮袨槿遮呍黾樱ɡ绨l(fā)生在多個(gè)城市的出租車罷運(yùn)事件）；在與政府的談判和協(xié)商中，不但單一人群的談判手段日益熟練，各階層還開始運(yùn)用傳播資源加強(qiáng)彼此間的橫向聯(lián)系，個(gè)別階層的獨(dú)特訴求與全社會(huì)的共同訴求日趨融合，形成了更為強(qiáng)大的社會(huì)壓力來影響政府決策。這些積極的跡象彰顯了社會(huì)范圍內(nèi)權(quán)利意識的覺醒以及政策影響能力的飛速提升。

政府的自我克制與社會(huì)談判能力的增強(qiáng)。構(gòu)成了基本公共服務(wù)均等化進(jìn)程的啟動(dòng)性力量。但是這無法在短期內(nèi)徹底扭轉(zhuǎn)我國社會(huì)力量談判能力較弱的基本現(xiàn)實(shí)。因此，接下來的問題就是如何對政府與社會(huì)間懸殊的能力差距進(jìn)行制度補(bǔ)償了。補(bǔ)償性的制度設(shè)計(jì)可以彌補(bǔ)社會(huì)在提出議題、影響政策方面的巨大劣勢，利用傾斜性的安排鼓勵(lì)其能力發(fā)展，最后通過能力的平等使公共服務(wù)分配趨向均衡。

一個(gè)有價(jià)值的能力差距補(bǔ)償機(jī)制起碼要包括以下兩個(gè)方面的內(nèi)容：

首先，它要包含一個(gè)被法律與行政體系確認(rèn)的終止談判機(jī)制。公共服務(wù)的普及與均等化當(dāng)然需要財(cái)政體制改革等頂層設(shè)計(jì)，但是對于無數(shù)普通的民眾而言，它更多表現(xiàn)為孩子上學(xué)有沒有符合安全標(biāo)準(zhǔn)的校車接送、住院治療時(shí)手續(xù)是否繁瑣等具體問題。威脅退出或退出談判，作為社會(huì)民眾最后的談判工具，固然存在著越過法律邊界等風(fēng)險(xiǎn)，但如果這一權(quán)利得不到法律和政治制度的特殊保護(hù)，也就意味著公民的談判能力隨時(shí)可能受到公權(quán)力的“合法”削弱。因此，在基本權(quán)利受到侵犯而且得不到應(yīng)有保護(hù)時(shí)，公民的維權(quán)行為可能造成的法律后果應(yīng)該受到特別的保護(hù)。這對于規(guī)制力量軟弱、社會(huì)人群自我保護(hù)能力較弱的我國而言格外重要。以我國近年來頻繁發(fā)生的企業(yè)污染導(dǎo)致民眾沖擊企業(yè)的現(xiàn)象為例，如果有證據(jù)證明地方政府涉及不作為，對居民輕微違法行為的懲處就需要制度和法律形式的赦免或?qū)挻?。只有這樣，社會(huì)對政府公共服務(wù)供給才談得上參與和監(jiān)督。

其次，能力補(bǔ)償機(jī)制要鼓勵(lì)培育公民的團(tuán)體談判能力。公民參與到基本公共服務(wù)均等化政策的設(shè)計(jì)與實(shí)施當(dāng)中，主要有兩條途徑：一是通過政治渠道影響立法與政府決策，二是通過功能性的渠道參與到具體議程當(dāng)中。今天我國雖然越來越重視決策的民主化問題，但在如何促成“組織化的民眾參與”方面卻鮮見高層次的政策設(shè)計(jì)。目前國內(nèi)大多數(shù)專業(yè)性而非政治性的非政府組織尚處在為其身份的合法性而奮斗的階段：它們獲得資助、收集信息的渠道以及參與公共事務(wù)的合法性都受到極大制約；即便參與到聽證、意見咨詢等活動(dòng)中，它們的意見最終會(huì)對政府行為產(chǎn)生怎樣的影響也無法確認(rèn)。因此，提高具體功能領(lǐng)域的公民團(tuán)體議價(jià)能力，就要對它們的募資方式、組織形式和參與渠道等給予制度和程序上的便利，承認(rèn)它們有與政府進(jìn)行談判的資格。

需要強(qiáng)調(diào)的是，公共服務(wù)領(lǐng)域的能力補(bǔ)償機(jī)制以無數(shù)日常生活中瑣碎的但涉及公民具體福利的政策互動(dòng)為基礎(chǔ)，以一定區(qū)域和一定領(lǐng)域內(nèi)的公共服務(wù)供給均等化為直接政策訴求。至于國家范圍內(nèi)整體意義的均等化，則屬于政府與社會(huì)談判能力均衡化以后的自然結(jié)果。

四、余論

顯而易見，作為一項(xiàng)長期的國家戰(zhàn)略，基本公共服務(wù)均等化可以被視為一個(gè)具有延續(xù)性的、不斷補(bǔ)充不斷更新的談判過程的集合。不同階段的政策重心、評價(jià)指標(biāo)都會(huì)有很大的差別。因此，如何就政策議程而非政策目標(biāo)達(dá)成共識，是保證該政策最后取得令人滿意的社會(huì)效果的關(guān)鍵。將公共服務(wù)的供給視為政府與社會(huì)間所進(jìn)行的宏觀談判，有助于我們從需求方的視角審視該政策的合理性。當(dāng)然，如果社會(huì)談判理論要想取得更好的解釋力，它還必須把更多的變量納入其研究框架中，比如共有文化（common sense）、社會(huì)偏見、戰(zhàn)略選擇等因素。都會(huì)極大地影響社會(huì)談判的結(jié)果。這也構(gòu)成了談判框架未來研究的重點(diǎn)。

（責(zé)任編輯劉龍伏）