鄒堅(jiān)貞 王紅茹

巧立名目 自由量裁 只補(bǔ)不管

2013年3月15日，株冶集團(tuán)（600961.SH）的證券簡(jiǎn)稱(chēng)突然變?yōu)椤?ST株冶”。由于2011年度及2012年度經(jīng)審計(jì)后的公司凈利潤(rùn)均為負(fù)值，上交所對(duì)株冶集團(tuán)實(shí)行退市風(fēng)險(xiǎn)警示的特別處理。

2014年3月29日，廊坊發(fā)展（600149.SH）發(fā)布2013年年報(bào)稱(chēng)，2013年經(jīng)審計(jì)后歸屬母公司所有者的凈利潤(rùn)為-5062.89萬(wàn)元，陷入巨額虧損。而實(shí)際上，近5年來(lái)廊坊發(fā)展一直掙扎于虧損與微利的邊緣。

2014年上半年，博匯紙業(yè)（600966.SH）波折不斷，先是因2013年年報(bào)比原定計(jì)劃延遲兩個(gè)月披露，被上交所公開(kāi)譴責(zé)。又因一紙重大會(huì)計(jì)差錯(cuò)更正公告，致使其2013年的季報(bào)、半年報(bào)陷入涉嫌虛假陳述的窘境，上交所還決定對(duì)其紀(jì)律處分。

盡管這三家公司的表現(xiàn)不佳，但是依然均獲得了來(lái)自各級(jí)地方政府的補(bǔ)助。

2013年12月31日，面臨退市風(fēng)險(xiǎn)的*ST株冶公告稱(chēng)，公司收到株洲市財(cái)政局撥付的“環(huán)保綜合治理補(bǔ)助資金”8948萬(wàn)元。2013年前三季度仍虧損近9000萬(wàn)元的*ST株冶，在這一政府補(bǔ)助下成功扭虧。

2014年3月4日晚間，*ST株冶發(fā)布公告稱(chēng)，由于2013年公司凈利潤(rùn)為2321.06萬(wàn)元，上海證券交易所同意了其撤銷(xiāo)退市風(fēng)險(xiǎn)警示的申請(qǐng)，并將于3月6日起復(fù)牌。公司證券簡(jiǎn)稱(chēng)恢復(fù)為“株冶集團(tuán)”。

2014年2月14日，西方情人節(jié)，廊坊發(fā)展沒(méi)有收到玫瑰，卻收到了來(lái)自廊坊市財(cái)政局的“上市扶持資金”300萬(wàn)元。這份禮物看上去不那么豐厚，但廊坊發(fā)展上半年的凈利潤(rùn)僅為97萬(wàn)元，扶持資金為凈利潤(rùn)的3倍還多，廊坊發(fā)展成功“扭虧為盈”。

2014年4月25日至6月26日之間，博匯紙業(yè)的全資子公司江蘇博匯紙業(yè)有限公司則先后4次收到江蘇省大豐市大豐港經(jīng)濟(jì)開(kāi)發(fā)區(qū)財(cái)稅分局給予的“引進(jìn)先進(jìn)設(shè)備補(bǔ)助資金”，共計(jì)3400萬(wàn)元。這一金額占據(jù)了博匯紙業(yè)2014年上半年公司凈利潤(rùn)的四分之三。

政府補(bǔ)助儼然就像一只無(wú)所不能的手，伸手可以去星摘帽，覆手可以扭虧為盈。政府補(bǔ)助從何而來(lái)？依何而發(fā)？如何監(jiān)管？雖然政府補(bǔ)助由來(lái)已久，但上市公司收到政府補(bǔ)助的資金流動(dòng)過(guò)程卻鮮有人提及。

補(bǔ)助名目繁多 增加官商勾結(jié)風(fēng)險(xiǎn)

通過(guò)梳理2014年上半年Wind資訊數(shù)據(jù)以及那些發(fā)布收到政府補(bǔ)助的上市公司公告可發(fā)現(xiàn)，在來(lái)源上，政府補(bǔ)助既有中央財(cái)政部以及財(cái)政部與其他部委聯(lián)名發(fā)放的，也有省、市、縣財(cái)政部門(mén)發(fā)放的，甚至還有來(lái)自中央和地方各級(jí)政府的發(fā)改、經(jīng)信、科技、環(huán)保等部門(mén)發(fā)放的。

由此可見(jiàn)，上市公司能收到的政府補(bǔ)助總額龐大，種類(lèi)項(xiàng)目繁多，相關(guān)補(bǔ)助政策多且雜。

據(jù)統(tǒng)計(jì)，上市公司主要涉及的政府補(bǔ)助項(xiàng)目包括：增值稅返還，所得稅返還，科學(xué)技術(shù)補(bǔ)貼，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整補(bǔ)貼，特種行業(yè)補(bǔ)貼（例如農(nóng)業(yè)等），建設(shè)環(huán)保補(bǔ)貼，公共設(shè)施運(yùn)行補(bǔ)償，出口補(bǔ)貼及貼息，政府獎(jiǎng)勵(lì)等等。

如此繁多的種類(lèi)項(xiàng)目和相關(guān)政策顯示，無(wú)論是中央還是地方政府發(fā)放補(bǔ)助，似乎都有很大的“自由空間”。據(jù)南方某省財(cái)政廳熟悉上市公司補(bǔ)助發(fā)放的知情人士向《中國(guó)經(jīng)濟(jì)周刊》透露，除中央下發(fā)的政策性補(bǔ)助和財(cái)政扶助性補(bǔ)助以外，該省財(cái)政廳每年還會(huì)根據(jù)具體情況臨時(shí)設(shè)立若干種名目的政府補(bǔ)助。

“實(shí)際上就是‘捐贈(zèng)性的政府補(bǔ)助’?！痹撝槿耸刻寡浴６劣诖朔N捐贈(zèng)性政府補(bǔ)助的目的，則主要是幫助企業(yè)扭虧為盈或使企業(yè)的盈利狀況發(fā)生重大改變?！斑@類(lèi)補(bǔ)助往往存在于微利或虧損企業(yè)，多為非政策性的?！?/p>

而根據(jù)《中國(guó)經(jīng)濟(jì)周刊》記者對(duì)包括發(fā)改委、工信部、科技部、財(cái)政部、交通運(yùn)輸部、商務(wù)部等中央部委單獨(dú)或聯(lián)合下發(fā)的政府補(bǔ)助規(guī)范性文件的梳理，并沒(méi)有發(fā)現(xiàn)關(guān)于上述類(lèi)型補(bǔ)助的規(guī)定。

《中國(guó)經(jīng)濟(jì)周刊》為此分別聯(lián)系了廊坊市財(cái)政局和大豐市大豐港經(jīng)濟(jì)開(kāi)發(fā)區(qū)財(cái)稅分局，但這兩家單位均未對(duì)此事作出回應(yīng)。

中國(guó)社會(huì)科學(xué)院財(cái)經(jīng)戰(zhàn)略研究院財(cái)政審計(jì)研究室主任汪德華告訴《中國(guó)經(jīng)濟(jì)周刊》，各級(jí)政府向企業(yè)的補(bǔ)助過(guò)多過(guò)濫，實(shí)際上阻礙了市場(chǎng)在資源配置中起決定作用，它不一定有利于企業(yè)成長(zhǎng)，還減少了基本公共服務(wù)資金，增加了官商勾結(jié)的腐敗風(fēng)險(xiǎn)。

企業(yè)能否獲地方補(bǔ)助，全靠財(cái)政廳領(lǐng)導(dǎo)拍板

通過(guò)梳理2014年上半年Wind資訊數(shù)據(jù)以及那些發(fā)布收到政府補(bǔ)助的上市公司公告可發(fā)現(xiàn)，中央部委給企業(yè)發(fā)放的政府補(bǔ)助基本都與當(dāng)前產(chǎn)業(yè)政策有關(guān)：一方面是針對(duì)關(guān)乎國(guó)計(jì)民生的產(chǎn)業(yè)如糧食、水電，或承擔(dān)環(huán)保、就業(yè)等社會(huì)責(zé)任的企業(yè)給予政策性的補(bǔ)助；另一方面是針對(duì)促進(jìn)和幫助高科技企業(yè)、高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展等所進(jìn)行的財(cái)政扶持性補(bǔ)助。

“雖然由于信息不對(duì)稱(chēng)的存在，中央政府有時(shí)也很難準(zhǔn)確地獲得各個(gè)地區(qū)或者企業(yè)的真實(shí)經(jīng)濟(jì)情況，導(dǎo)致了中央政府在進(jìn)行政府補(bǔ)助的分配上很難做到公平合理?！币晃婚L(zhǎng)期研究企業(yè)補(bǔ)助的學(xué)者向《中國(guó)經(jīng)濟(jì)周刊》表示。

“地方政府往往將促進(jìn)轄區(qū)內(nèi)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展作為重要行政目標(biāo)，加之地方政府官員政績(jī)考核指標(biāo)的誘導(dǎo)，引發(fā)了地方政府間以爭(zhēng)奪資本、發(fā)展經(jīng)濟(jì)為目標(biāo)的地方政府間競(jìng)爭(zhēng)。政府補(bǔ)助就成為了地方政府扶持當(dāng)?shù)仄髽I(yè)發(fā)展的重要形式。”上述分析人士向《中國(guó)經(jīng)濟(jì)周刊》說(shuō)。

而上市公司往往能給地方政府帶來(lái)各種經(jīng)濟(jì)資源，企業(yè)上市后產(chǎn)生的巨額稅收也是地方政府的主要收入來(lái)源，上市公司退市肯定是地方政府不愿意看到的結(jié)果。

“加之一些上市公司董事會(huì)中，本就有具有地方政府官員背景的董事，部分獲得補(bǔ)貼的上市公司也必須要承接地方政府指派的項(xiàng)目，這都使地方政府與上市公司的關(guān)系變得更加密切和復(fù)雜。由于這種利益相關(guān)性，當(dāng)上市公司經(jīng)營(yíng)業(yè)績(jī)不佳瀕臨退市時(shí)，地方政府往往通過(guò)提供各種財(cái)政補(bǔ)貼手段幫助企業(yè)度過(guò)危機(jī)?！鄙鲜龇治鋈耸繉?duì)《中國(guó)經(jīng)濟(jì)周刊》說(shuō)道。

有些地方政府通常運(yùn)用隱性補(bǔ)助的方式，臨時(shí)設(shè)立某種補(bǔ)助名目向公司發(fā)放政府補(bǔ)助。

前述南方某省財(cái)政廳知情人士向《中國(guó)經(jīng)濟(jì)周刊》透露，在執(zhí)行中央政策性補(bǔ)助以外，該省財(cái)政廳對(duì)于發(fā)放其他的財(cái)政補(bǔ)助具有較大程度的自主性。而此類(lèi)財(cái)政補(bǔ)助的發(fā)放通常是由財(cái)政廳領(lǐng)導(dǎo)層拍板，若領(lǐng)導(dǎo)層面獲得通過(guò)，流程將會(huì)非常順利，而若未獲領(lǐng)導(dǎo)層同意，補(bǔ)助申報(bào)將基本宣告流產(chǎn)。

“有企業(yè)來(lái)申報(bào)政府補(bǔ)助，我們都無(wú)法做出回復(fù)，只能讓他去找領(lǐng)導(dǎo)，只要領(lǐng)導(dǎo)拍板，沒(méi)有政策也給你弄個(gè)政策出來(lái)?！痹撝槿耸繉?duì)《中國(guó)經(jīng)濟(jì)周刊》說(shuō)。

2014年1月1日，株洲市財(cái)政局在*ST株冶前三季度虧損近9000萬(wàn)的情況下，以環(huán)保綜合治理補(bǔ)助的方式向其發(fā)放8948萬(wàn)元補(bǔ)助款。為此，曾有媒體質(zhì)疑其為“以環(huán)保補(bǔ)貼之名，行保殼之實(shí)”?！吨袊?guó)經(jīng)濟(jì)周刊》記者就此事聯(lián)系了株洲市財(cái)政局，該局辦公室稱(chēng)會(huì)將此事告知企業(yè)科后由企業(yè)科聯(lián)系本刊并做出回復(fù)。然而截至發(fā)稿之時(shí)，本刊仍未收到來(lái)自株洲市財(cái)政局的回復(fù)。

一些網(wǎng)友針對(duì)*ST株冶突擊獲得補(bǔ)助也感到不解，甚至問(wèn)道，如此大額支出，能夠納入株洲市當(dāng)?shù)氐呢?cái)政預(yù)算嗎？

汪德華指出，在現(xiàn)行財(cái)政支出安排中，類(lèi)似以環(huán)保、農(nóng)業(yè)、科技等口子向企業(yè)安排補(bǔ)助資金的口子很多?，F(xiàn)行財(cái)政預(yù)算編制時(shí)相對(duì)較粗，不會(huì)將預(yù)算細(xì)化到具體的企業(yè)和企業(yè)項(xiàng)目中，因此在預(yù)算執(zhí)行時(shí)地方政府和主管領(lǐng)導(dǎo)、部門(mén)擁有這樣的自由裁量權(quán)。

8月31日，修改后的《預(yù)算法》獲得通過(guò)，許多人認(rèn)為這或許意味著政府今后對(duì)上市公司的補(bǔ)助都將列入預(yù)算，接受同級(jí)人大的審議。

汪德華提醒道，目前地方人大在預(yù)算審核時(shí)難以涉及到具體企業(yè)，更值得注意的是，一些企業(yè)補(bǔ)助能夠保住本地的上市公司，符合本地利益，因此地方人大在審核決算時(shí)不一定認(rèn)為不合理。

“《預(yù)算法》修改后，預(yù)算編制要更為細(xì)化，人大審核將更為細(xì)致，預(yù)算和決算公開(kāi)將更為細(xì)化和透明，這些都有利于人大和社會(huì)各界對(duì)財(cái)政支出用途的監(jiān)督，減少不合理的補(bǔ)助?！蓖舻氯A說(shuō)。

中央補(bǔ)助大都監(jiān)管較嚴(yán)，地方補(bǔ)助往往“發(fā)了不管”

中央政府與地方政府對(duì)補(bǔ)助管理上的差別，還體現(xiàn)在補(bǔ)助款發(fā)放后的監(jiān)管上。

2013年6月21日，審計(jì)署發(fā)布的2013年第25號(hào)公告，公布了對(duì)5044個(gè)節(jié)能環(huán)保項(xiàng)目的審計(jì)情況，公布了許多企業(yè)違規(guī)獲取中央財(cái)政補(bǔ)助的情況。公告顯示，重慶鋼鐵（集團(tuán)）有限責(zé)任公司在淘汰落后產(chǎn)能項(xiàng)目中，項(xiàng)目單位采取虛假淘汰的方式，騙取中央財(cái)政淘汰落后產(chǎn)能獎(jiǎng)勵(lì)資金765萬(wàn)元。重慶鋼鐵股份公司焦化廠(chǎng)在淘汰落后產(chǎn)能項(xiàng)目中，項(xiàng)目單位不完全符合淘汰落后產(chǎn)能項(xiàng)目申報(bào)條件，違規(guī)獲得中央財(cái)政淘汰落后產(chǎn)能獎(jiǎng)勵(lì)資金414萬(wàn)元，

重慶鋼鐵（集團(tuán)）有限責(zé)任公司重慶市第二垃圾焚燒發(fā)電廠(chǎng)場(chǎng)外配套及三期工程項(xiàng)目中，項(xiàng)目單位將申請(qǐng)獲得的中央財(cái)政循環(huán)經(jīng)濟(jì)和資源節(jié)約重大示范項(xiàng)目投資補(bǔ)助資金9960萬(wàn)元挪用于企業(yè)經(jīng)營(yíng)等方面支出。在審計(jì)指出后，項(xiàng)目單位已將上述資金全部歸還原資金渠道。

對(duì)于審計(jì)指出后的處理，25號(hào)公告還顯示，截至報(bào)告發(fā)布時(shí)，有關(guān)地方部門(mén)和項(xiàng)目單位已將被擠占、挪用的資金歸還原資金渠道2.05億元，收回被套取騙取的資金2.14億元。審計(jì)向司法機(jī)關(guān)移送案件線(xiàn)索29起，涉案人員41人，司法機(jī)關(guān)正依法進(jìn)行查處。

除了審計(jì)署會(huì)對(duì)補(bǔ)助資金的應(yīng)用事后審計(jì)外，中央撥付的政府補(bǔ)助款在使用監(jiān)管上把控比較嚴(yán)。

2014年4月25日，上海威爾泰工業(yè)自動(dòng)化股份有限公司（002058.SZ）公告稱(chēng)已經(jīng)退回了中央基建財(cái)政補(bǔ)助資金300萬(wàn)元。公告顯示，該款項(xiàng)是2009年中央對(duì)該公司某項(xiàng)目施行的政策扶持性補(bǔ)助，現(xiàn)由于公司一直沒(méi)有對(duì)該項(xiàng)目進(jìn)行投資，因此也沒(méi)有使用上述財(cái)政補(bǔ)助資金。應(yīng)中央要求，公司應(yīng)當(dāng)退回該筆補(bǔ)助款。

2014年1月23日，中航重機(jī)（600765.SH）獲得2013年國(guó)家“城市礦產(chǎn)”示范基地補(bǔ)助資金7500萬(wàn)元。在該公司就此發(fā)布的提示性公告里，就清晰體現(xiàn)了中央對(duì)補(bǔ)助資金使用的嚴(yán)格監(jiān)管：“財(cái)政部、國(guó)家發(fā)改委將按照有關(guān)規(guī)定組織專(zhuān)家對(duì)實(shí)施方案實(shí)施情況進(jìn)行中期評(píng)估和考核驗(yàn)收。經(jīng)中期評(píng)估，對(duì)3年內(nèi)工作無(wú)實(shí)質(zhì)進(jìn)展或發(fā)生重大環(huán)境污染事件的，將已撥付補(bǔ)助資金收回；經(jīng)考核驗(yàn)收，對(duì)5年內(nèi)按要求完成建設(shè)任務(wù)并考核合格的，撥付剩余補(bǔ)助資金，考核不合格的，不再撥付，并視情況扣減已撥付補(bǔ)助資金?！?/p>

但在地方，補(bǔ)助資金的監(jiān)管就松懈得多了。上述南方某省財(cái)政廳知情人士向《中國(guó)經(jīng)濟(jì)周刊》透露，特別是針對(duì)地方政府的隱性補(bǔ)助，該省財(cái)政部門(mén)在發(fā)放補(bǔ)助款后幾乎不會(huì)再過(guò)問(wèn)補(bǔ)助款的使用和去處?！氨緛?lái)就是捐贈(zèng)性的補(bǔ)助，既然決定給某個(gè)企業(yè)了，怎么用、用在哪兒都由企業(yè)自己做主，我們基本不再過(guò)問(wèn)?！痹撝槿耸肯颉吨袊?guó)經(jīng)濟(jì)周刊》說(shuō)。

而有地方則以“整風(fēng)運(yùn)動(dòng)”式的方式，對(duì)政府補(bǔ)助款的發(fā)放和使用情況進(jìn)行審查和整治。據(jù)此前媒體報(bào)道，重慶市江北區(qū)于2013年底開(kāi)展了為期一個(gè)月的企業(yè)補(bǔ)助資金專(zhuān)項(xiàng)整治，由區(qū)監(jiān)察局牽頭，區(qū)財(cái)政局、區(qū)審計(jì)局及相關(guān)職能部門(mén)成立專(zhuān)項(xiàng)整治工作小組，從專(zhuān)項(xiàng)補(bǔ)助資金申報(bào)、審核、撥付、使用、管理等環(huán)節(jié)入手，進(jìn)行逐一排查。

汪德華介紹說(shuō)，現(xiàn)在地方政府的審計(jì)部門(mén)、財(cái)政監(jiān)督部門(mén)可以對(duì)資金用途進(jìn)行監(jiān)管，防止挪用。但需要注意的是，這種監(jiān)督的依據(jù)是現(xiàn)行財(cái)稅制度，因此，改革現(xiàn)行的過(guò)多向企業(yè)提供補(bǔ)貼的財(cái)稅制度，減少這類(lèi)資金，科技、環(huán)保類(lèi)資金從事前撥付向事后以實(shí)際效果為依據(jù)轉(zhuǎn)變，可能是下一步加強(qiáng)對(duì)補(bǔ)助資金監(jiān)管改革的重點(diǎn)。