王克

政府調(diào)控“對決”市場主導(dǎo)？

2013年年底以來，著名眼鏡之鄉(xiāng)——江蘇丹陽，一場因企業(yè)注冊產(chǎn)生的“官民糾紛”始終難以找到完美的化解路徑——江西商人程軍勇希望在當?shù)亻_設(shè)一座眼鏡市場，而所選之地卻因城市規(guī)劃所限無法完成工商注冊。于是，程軍勇持續(xù)不斷地向有關(guān)部門申訴、投訴直至起訴……可謂“一波未平一波又起”。

糾紛曠日持久牽扯了矛盾各方太多的精力，事件背后更深層面的問題則引起了《中國經(jīng)濟周刊》的關(guān)注——在“讓經(jīng)濟重回市場軌道”的今天，政府如何“把該做的做起來，把該放的放掉”，無疑在考驗著行政當局的政治智慧。

外地客商注冊遭拒：政府規(guī)劃被解讀為“地方保護”

江蘇丹陽，一座戶籍人口僅80多萬的縣級城市，擁有眼鏡及其相關(guān)企業(yè)1300多家，年產(chǎn)鏡架超過1億副，鏡片產(chǎn)量則占到了世界總量的40%，用當?shù)厝耸康脑捳f，“全世界每兩副眼鏡中就有一副鏡片產(chǎn)自丹陽?！?/p>

江西鷹潭，又是一個談及眼鏡便不可回避的地方——清嘉慶以來，鷹潭眼鏡經(jīng)銷商200多年的足跡踏遍全國各地及世界40多個國家和地區(qū)，2013年銷售額達60多億元。

2013年下半年，鷹潭眼鏡商程軍勇在丹陽火車站附近的麗苑大廈租下了3300平方米商住樓8年的使用權(quán)，月租金每平方米40多元，準備開辦一座他稱之為“眼鏡公場”的眼鏡市場。然而，當他前往當?shù)毓ど滩块T申領(lǐng)營業(yè)執(zhí)照時，被告知地方政府幾個月之前已以“丹政辦發(fā)[2013]137號文”的形式發(fā)出《關(guān)于火車站片區(qū)綜合改造有關(guān)事項的通知》，明確要求工商部門暫停審批規(guī)劃控制區(qū)內(nèi)的企業(yè)營業(yè)執(zhí)照。程軍勇未來的“眼鏡公場”正處于規(guī)劃控制的“紅線”之內(nèi)，申領(lǐng)執(zhí)照的程序由此被“凍結(jié)”。

程軍勇告訴《中國經(jīng)濟周刊》，由于沒有想到自己的企業(yè)注冊申請會被工商部門駁回，所以他與房東簽訂租房協(xié)議后便開始了市場的裝修。此后雖然當?shù)卣啻闻蓡T勸阻其施工甚至對其下達過停工通知，但他始終認為政府的“凍結(jié)”文件不應(yīng)當成為工商部門拒發(fā)執(zhí)照的法律依據(jù)，“解凍”只是時間問題，因此一切仍按計劃進行，直到工程基本結(jié)束才發(fā)現(xiàn)事態(tài)似乎已經(jīng)不可逆轉(zhuǎn)——2014年9月18日，麗苑大廈的業(yè)主接到了政府有關(guān)部門“房屋拆遷進入調(diào)查程序”的口頭通知。

程軍勇說，近一年時間，他奔走于丹陽市各有關(guān)部門，但得到的答復(fù)愈來愈對他不利且簡明一致——“137號文”符合丹陽市的城市總體規(guī)劃精神，開辦眼鏡市場必須進入城市規(guī)劃確定的眼鏡市場功能區(qū)，他為此向丹陽市人民政府提起的行政復(fù)議也沒有能夠得到支持。

“丹陽國際眼鏡城（編者注：當?shù)卣谘坨R市場功能區(qū)新建的大型眼鏡市場）每平方米月租金200元，3300平方米該是多大的一筆開支？”程軍勇告訴《中國經(jīng)濟周刊》，按照他預(yù)設(shè)的經(jīng)營規(guī)模，光是租金一項的負擔就讓他難以承受，更關(guān)鍵的是，他認定地方政府不讓他在國際眼鏡城附近另開市場就是為了保護本地眼鏡行業(yè)，規(guī)劃凍結(jié)只是一個幌子，因為他從房東那里拿到的店面每平方米月租金只有40多元，遠遠低于官辦市場，競爭優(yōu)勢十分明顯。

“外地客商在丹陽遭遇政府打壓”的說法一經(jīng)傳出，便招致了一些媒體的連續(xù)關(guān)注，有報道稱，暫停相關(guān)區(qū)域工商注冊的“137號文”是市場競爭“最大的攔路虎”，不給外地客商頒發(fā)執(zhí)照則是因為“忌憚鷹潭眼鏡的沖擊”。更有媒體將單一企業(yè)的個案上升為丹陽與鷹潭“兩個城市間的產(chǎn)業(yè)戰(zhàn)”，丹陽市政府一下子卷入了輿論的漩渦。

當?shù)毓賳T：拒絕零散經(jīng)營不等于打壓外地客商

從程軍勇的“注冊受阻”一案分析，“丹政辦發(fā)[2013]137號文”亦即《關(guān)于火車站片區(qū)綜合改造有關(guān)事項的通知》是否合法有效應(yīng)當是問題的關(guān)鍵，因此，記者首先從丹陽市規(guī)劃局找到了這份文件所依據(jù)的《丹陽市城市總體規(guī)劃（2008—2020）》。記者注意到，該規(guī)劃5年前即2009年9月25日就已由江蘇省人民政府以“蘇政復(fù)[2009]65號文”批復(fù)同意，規(guī)劃第81條關(guān)于商業(yè)金融用地的區(qū)域劃分則明確“保留火車站西側(cè)的眼鏡市場”（麗苑大廈在火車站東側(cè)——編者注）；而“火車站片區(qū)綜合改造”則是依據(jù)規(guī)劃實施的重點工程。記者查閱當?shù)刂髁髅襟w的報道得知，規(guī)劃和“改造計劃”都曾多次向市民進行了不同形式的“解讀”，對照《中華人民共和國城鄉(xiāng)規(guī)劃法》等相關(guān)法律法規(guī)，丹陽的做法似乎并無不當。

《中國經(jīng)濟周刊》還從有關(guān)部門了解到，丹陽“火車站片區(qū)綜合改造”被列為該市2014年十大重點工程項目之一。因為眼鏡是丹陽最具特色的“城市名片”，眼鏡市場功能區(qū)的設(shè)計方向不僅強調(diào)其完備的商業(yè)功能，還要“創(chuàng)建具有國際知名度的5A級旅游景區(qū)”。據(jù)丹陽經(jīng)濟開發(fā)區(qū)管委會副主任曹俊介紹，除了已有的“丹陽中國眼鏡城”和“丹陽國際眼鏡城”兩大眼鏡市場，功能區(qū)內(nèi)還將建設(shè)眼鏡文化廣場、眼鏡博物館、知名企業(yè)館、國際品牌館、4D電影體驗館、眼鏡時尚潮流館、裸眼3D藝術(shù)館、視覺錯覺體驗館、激光時光隧道等一系列項目，最終要給予世界“具有丹陽特色的視覺體驗”。

“眼鏡市場規(guī)劃入?yún)^(qū)，目的不是壟斷經(jīng)營，而是為了通過規(guī)模和集聚效應(yīng)更好地放大‘丹陽眼鏡這塊金字招牌，比如全球品牌的集中展銷、周邊產(chǎn)業(yè)的配套服務(wù)；再比如高標準的醫(yī)學(xué)驗光、全方位的質(zhì)量監(jiān)管，這些都是‘星羅棋布式的零散經(jīng)營所不能實現(xiàn)的。”曹俊這樣理解城市規(guī)劃的區(qū)位功能。

至于一些媒體批評的“保護本地眼鏡行業(yè)”，曹俊認為那都是因為沒有真正了解丹陽眼鏡市場運作模式而造成的誤解，“雖然丹陽的眼鏡市場非常成熟，招商引資的壓力相對較小，但吸引外地客商尤其是品牌眼鏡企業(yè)入駐丹陽仍然是我最重要的一項工作?！辈芸≌f。

曹俊還告訴《中國經(jīng)濟周刊》，“丹陽中國眼鏡城中的外地經(jīng)營戶占到30%以上；而在丹陽國際眼鏡城，這一比例則超過了70%，其中不乏程軍勇的鷹潭老鄉(xiāng)?！辈芸〉倪@一說法隨后在記者與丹陽一些外地商會的溝通中得到了證實?；蛟S更能說明問題的是，曹俊和商會的“外地商戶”統(tǒng)計數(shù)據(jù)中還不包括若干在丹陽從事眼鏡行業(yè)多年后在當?shù)匕布衣鋺舻摹靶碌り柸恕?。endprint

市場主導(dǎo)考驗行政智慧

“盡管媒體的批評連篇累牘，我們并不認為政府的做法有什么原則性的錯誤?！钡り柺形Ｎ?、丹陽經(jīng)濟開發(fā)區(qū)黨工委書記趙立群接受《中國經(jīng)濟周刊》采訪時說，“一個地方的黨委、政府是應(yīng)當有所作為的，按照企業(yè)集中、產(chǎn)業(yè)集聚、資源集約的要求統(tǒng)籌協(xié)調(diào)產(chǎn)業(yè)發(fā)展是政府應(yīng)盡的職責；省政府依法審批同意的城市總體規(guī)劃具有當然的法律效力，這也是毋庸置疑的問題。但是，一些媒體卻以‘地方保護主義為邏輯起點，把地方政府與外地客商尖銳對立起來，把政府的調(diào)控職能與市場的主導(dǎo)作用完全割裂開來，這讓我們感到非常困惑，也值得我們認真思考?！?/p>

《中國經(jīng)濟周刊》記者在丹陽調(diào)查時發(fā)現(xiàn)，像趙立群這樣深刻認識城市規(guī)劃重要性、權(quán)威性的官員并不多見，一些干部在處理此次事件時更陷入了以“經(jīng)營場所是否拆遷”的思維怪圈并使之成為媒體窮追不舍的核心話題。

在《中國經(jīng)濟周刊》記者的采訪過程中，程軍勇曾經(jīng)提供了一份他據(jù)以認定丹陽市政府“出爾反爾”的“營業(yè)執(zhí)照申請書”，在這份申請書上先后有三位政府官員簽字確認麗苑大廈“暫不屬拆遷范圍”，而此后工商部門駁回申請的理由卻是“麗苑大廈屬于拆遷范圍”。

記者梳理了有關(guān)“丹陽注冊案”的各種報道，發(fā)現(xiàn)其大多將矛頭指向“市民是否知道房屋拆遷”、“暫不拆遷是否可以領(lǐng)照”，“政府故意為難客商”的結(jié)論亦由此得出，城市規(guī)劃的社會意義和法律地位則在有意無意之間遭到了“遺忘”和“冷藏”。此外，丹陽以“中國眼鏡城”和“國際眼鏡城”為主構(gòu)成了全國三大專業(yè)眼鏡市場之一（另兩大市場分別在廣州和北京——編者注），面積不足其十分之一的“眼鏡公場”是否“勢必和國際眼鏡城形成競爭”（有關(guān)報道語——記者注）也很值得商榷，但涉事官員的輿情應(yīng)對顯得非常被動。

“丹陽注冊案”目前已經(jīng)進入訴訟程序，相信事情不久就會有個“說法”，而“在中央不斷強調(diào)使市場在資源配置中起決定性作用的今天如何更好地發(fā)揮政府作用”正在當?shù)毓賳T中引發(fā)思考。

一位不便透露姓名的資深城市規(guī)劃專家在接受《中國經(jīng)濟周刊》采訪時說：“改革要讓市場發(fā)揮決定性的作用，但世界上就沒有一個國家政府是不干預(yù)市場的，李克強總理最近在湖南考察時也強調(diào)‘政府放權(quán)不等于甩手不管?！痹搶＜艺J為，“政府對市場的干預(yù)主要是對市場要素進行規(guī)范、監(jiān)管和調(diào)控，其目的是避免市場失靈。因為市場機制作用具有一定的自發(fā)性、盲目性，市場主體為獲得自身利益最大化有可能與社會利益發(fā)生沖突，不會自動實現(xiàn)社會資源的優(yōu)化配置，政府必須通過有效的管理手段來消除私人收益與社會收益、私人成本與社會成本不一致的現(xiàn)象，也就是所謂的市場外部性問題，城市規(guī)劃就是一種以城市建成環(huán)境為對象、以土地使用為核心的公共干預(yù)，現(xiàn)在我們所要思考的是如何把握干預(yù)的時機、方式和尺度?！?/p>

趙立群也認為，改革開放以來，政府和市場的關(guān)系一直是一個核心問題，在行政環(huán)境和行政任務(wù)都正在發(fā)生巨大變化的今天，如何實現(xiàn)行政職能、行政方式、行政作風、行政法規(guī)、行政體制等各方面的管理創(chuàng)新，確實需要每一個政府官員開動腦筋。endprint