社區(qū)公共服務績效評估指標體系與政策考量

祁志新 王新來 常震 孫建華

摘 要：推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化是城市社會治理的重要議題，大慶市通過社區(qū)改革在社會治理能力現(xiàn)代化方面開展了有益嘗試，在探討社區(qū)治理存在的問題基礎(chǔ)上，以經(jīng)濟價值、社會價值、人本價值三個維度為基礎(chǔ)設(shè)計了大慶市社區(qū)公共服務績效評估體系并提出了相關(guān)政策建議。

關(guān)鍵詞：社區(qū)；績效評估；指標

中圖分類號：C915 文獻標志碼：A 文章編號：1002-2589（2014）33-0031-02

一、建立社區(qū)公共服務績效評估指標體系的意義

十八屆三中全會指出：“統(tǒng)籌城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和社區(qū)建設(shè)，推進城鄉(xiāng)基本公共服務均等化；促進城鄉(xiāng)社會治理，重點培育優(yōu)先發(fā)展社區(qū)服務類社會組織等；推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化?！边@些思想為我國社會治理指明了發(fā)展方向。

在建設(shè)和諧社會的大背景下，城市如何在經(jīng)濟發(fā)展的同時有效維護社會穩(wěn)定、以人為本推進社會全面發(fā)展，是全國各地方城市建設(shè)的重要議題。大慶市在2012年推進社區(qū)改革，撤銷街道辦事處，建立區(qū)政府直接對接的70個大社區(qū)。實現(xiàn)了政社分開、精簡機構(gòu)、依法管理，取得了社會治理的初步成效。課題組實地走訪調(diào)研了大慶市會戰(zhàn)社區(qū)、格林小鎮(zhèn)社區(qū)、新城社區(qū)、平安社區(qū)、龍鳳社區(qū)等五個社區(qū)，與社區(qū)工作站管理人員、社區(qū)居委會、社區(qū)居民進行了多次座談，廣泛深入了解大慶市社區(qū)改革后機構(gòu)運行、公共服務、績效評估等各方面情況。本文認為，目前大慶市社區(qū)服務評估存在評估結(jié)果模糊、主觀性大；評估“碎片化”，無法評估社區(qū)整體績效；公眾評價缺失；人員培訓不足等問題。

績效評估有助于社區(qū)治理能力的現(xiàn)代化，建立社區(qū)服務績效評估體系是提升城市社會治理能力基礎(chǔ)和前提。其作用體現(xiàn)在：一是有助于推進城市社區(qū)基本服務規(guī)范化，績效指標體系可作為一個基本框架對服務的方向和類別予以規(guī)范。二是有利于促使社區(qū)服務部門主動聽取公眾意見，對公眾真實需求保持較高水平的敏感度，可有效改善并提升公共服務能力。三是績效評估結(jié)果可成為優(yōu)化資源的依據(jù)。四是能幫助基層社區(qū)管理部門明確自身定位，推動政府職能部門和社區(qū)服務機構(gòu)的有效對接和整合。

二、社區(qū)公共服務績效評估指標體系設(shè)計

課題組結(jié)合大慶市實際，立足大慶社區(qū)改革發(fā)展實際，借鑒國內(nèi)其他城市社區(qū)改革成果，設(shè)計了大慶市社區(qū)公共服務績效評估指標體系，該指標體系主要內(nèi)容如下：

一級指標為價值指標，包括三類，一是“經(jīng)濟價值”指標，主要評價和衡量社區(qū)服務的投入產(chǎn)出情況。二是“社會價值”指標，主要評價服務的社會效益及公眾反饋。三是“人本價值”指標，主要評價服務的過程和品質(zhì)。以上三類指標是整個指標體系的總體框架，三類指標互為依托，從效率、效能、人本三個維度全面評價社區(qū)公共服務的品質(zhì)。

二級指標——指導指標，包括經(jīng)濟、效率、質(zhì)量、回應、公平、公眾滿意6個指標（具體見下表）。三級指標是操作指標，根據(jù)社區(qū)服務內(nèi)容設(shè)置。

該指標體系可根據(jù)社區(qū)教育、社區(qū)文化、社區(qū)衛(wèi)生、社區(qū)公共安全、社區(qū)社會保障等社區(qū)服務的不同內(nèi)容分別設(shè)置（在三級指標中加以區(qū)分），分別評價不同的社區(qū)服務內(nèi)容。也可把社區(qū)服務看成一個整體（三級指標可包含所有的社區(qū)服務內(nèi)容），進行整體評價。該體系統(tǒng)一了社區(qū)公共服務績效評估的主體邏輯框架，可在不同服務內(nèi)容之間、不同社區(qū)之間進行橫向比較，也能夠?qū)ι鐓^(qū)整體工作進行整體評價。

三、社區(qū)公共服務績效評估的政策考量

大慶建市40多年來，在社會治理方面出臺了包括成立社會工委、社區(qū)改革、“四城聯(lián)創(chuàng)”等多項舉措，開展了積極有效的改革嘗試。社區(qū)改革后，社區(qū)管理體制進一步理順，市、區(qū)、社區(qū)管理體系的形成，有效精簡了管理層級，提高了效率。但要使新的治理體系形成有效的社會治理能力，有必要在社區(qū)范圍內(nèi)通過績效管理進一步整合各類政策資源。結(jié)合大慶市實際，政府在社區(qū)績效評估方面應充分整合行政、學術(shù)、社會等各類資源，形成政府主導，政府與社區(qū)合作開展社會治理，通過社區(qū)績效管理，建立現(xiàn)代化的社區(qū)治理網(wǎng)絡的思路。

1.市社科聯(lián)牽頭，整合高校和其他研究機構(gòu)的智力資源，開展相關(guān)研究工作，形成政策建議。對分散于各職能部門的與社區(qū)服務有關(guān)的各類標準進行整合，建立統(tǒng)一的社區(qū)服務績效評估體系。社會工委在學術(shù)研究成果基礎(chǔ)上進一步推進績效評估體系的實驗、推廣落實工作。通過建立績效評估體系，進一步規(guī)范社區(qū)服務，落實《中共大慶市委關(guān)于加強社區(qū)規(guī)范化建設(shè)的決定》。

2.立刻開展社區(qū)機構(gòu)改革后政府職能改革的研究工作，盡一步明確社區(qū)中各類管理主體的職能，明晰區(qū)分政府職能和社區(qū)的服務職能，重點明確社區(qū)工作站的具體職能。在社區(qū)改革的基礎(chǔ)上進一步推進城市基層政府職能分類改革。目前的社區(qū)改革在機構(gòu)改革方面已經(jīng)基本完成，但街道撤銷后，街道原來承擔的各類職能如何重新分配調(diào)整，哪些職能應回歸上一級政府，哪些職能要下放給基層社區(qū)和社區(qū)社會服務組織，新型社區(qū)和區(qū)一級政府如何形成新的協(xié)調(diào)機制，目前尚未明確，亟須開展相關(guān)研究工作，以推進改革的進一步深化。管理職能的明確（尤其是行政執(zhí)法權(quán)的明確）是使改革后的社區(qū)盡快形成社會服務能力的重要前提。

3.出臺相關(guān)政策，加大力度扶持社區(qū)服務型社會組織，通過政府購買、合作等形式承接政府轉(zhuǎn)移的社會職能，進一步深化社區(qū)改革，推進社會治理能力的現(xiàn)代化。政府可在這方面給予社區(qū)更多的自主權(quán)，充分利用社區(qū)現(xiàn)有的群團組織資源培育成熟的社會服務組織。

4.加強社區(qū)管理人員培訓，建立常態(tài)化培訓制度，提高人員素質(zhì)，建立現(xiàn)代管理理念。著重引入社會工作專業(yè)人才，以保證社區(qū)服務工作的專業(yè)性和有效性。社區(qū)改革后，機構(gòu)變化了，但如何進一步更新管理和服務人員的理念更重要，這是實現(xiàn)社區(qū)改革目標的重要條件?？蓪ι鐓^(qū)管理和服務人員進行輪訓，培訓資源可依托本市的大學和相關(guān)有資質(zhì)的培訓機構(gòu)。

5.以社區(qū)治理改革為基礎(chǔ)，形成大慶社區(qū)治理改革模式。大慶市的社區(qū)改革是社會治理改革的一個有機組成部分，社區(qū)是社會的基礎(chǔ)治理單元，社區(qū)改革的成功進行是有效社會治理的重要前提。大慶社區(qū)改革整合了深圳一會分兩站經(jīng)驗和銅陵撤街并區(qū)經(jīng)驗，當在進一步改革中注意避免重復深圳和銅陵改革中出現(xiàn)的問題，在此基礎(chǔ)上，結(jié)合大慶實際，形成完整的大慶社會治理模式，進而發(fā)揮大慶改革經(jīng)驗在黑龍江省甚至在全國的輻射帶動作用。

6.加強對數(shù)字化社區(qū)的建設(shè)和研究?！皵?shù)字化社區(qū)”即通過現(xiàn)代信息技術(shù)改造社區(qū)溝通、協(xié)調(diào)、運行的規(guī)則和模式，提高社區(qū)治理和運行的效率。知識經(jīng)濟的發(fā)展將使人類社會在形式和結(jié)構(gòu)上發(fā)生根本性的變化，而數(shù)字化社區(qū)把龐大的工業(yè)社會打散，突破了地域的限制，在更大范圍內(nèi)重塑人群，從而改變?nèi)藗兊默F(xiàn)實交往方式和互動關(guān)系。同時，數(shù)字化社區(qū)的即時性、便捷性有利于收集社區(qū)治理的各種數(shù)據(jù)信息，利于準確、有效衡量社區(qū)服務績效。

7.在推進社區(qū)績效評估工作的基礎(chǔ)上延伸兩個方面，一是推進城市生活空間布局和社區(qū)規(guī)劃的整合，將城市生活空間結(jié)構(gòu)要素的協(xié)調(diào)發(fā)展和社區(qū)系統(tǒng)要素的整合。二是通過績效評估，進一步形成城市社會治理資本，社會治理資本包括地方精英、社會組織、政府權(quán)威、信任等，績效評估有利于識別并發(fā)現(xiàn)這些社會治理資本，從而有效提升社會治理效果。

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（責任編輯：李鵬飛）