鄭素燕

（安慶師范學院人文與社會學院）

省制問題，在20世紀上半葉的中國政爭中，曾占據(jù)一個極其重要的位置。從清末到民國，有許多仁人志士、有戰(zhàn)略眼光和才學的專家學者曾提出過重劃省區(qū)的議論。

清末，康有為、梁啟超、章太炎等人，鑒于中國國勢不振，主張廢省，以消除藩鎮(zhèn)割據(jù)之勢，避免分裂削弱之患。民國初年，重劃省區(qū)問題得到上層高度重視。宋教仁、段祺瑞等都主張縮小省區(qū)，并曾在1917年由內(nèi)務(wù)部發(fā)表《改革全國行政區(qū)域意見書》，規(guī)劃縮小舊省區(qū)后，建新省47個，特別區(qū)7個，但在當時軍閥割據(jù)、擁民自重的情況下，軍閥們不同意削其地盤、減其政治權(quán)力，故未能實現(xiàn)規(guī)劃。

1927年，國民政府北伐勝利統(tǒng)一中國后，縮省運動此起彼伏、連綿不絕，共出現(xiàn)過三次高潮，第一次是1930年，國民黨三屆四中全會中央委員伍朝樞、陳銘樞在三屆四中全會上提出縮小省區(qū)的建議，獲大會通過，縮小省區(qū)成為治國之要策；第二次是1937年抗日戰(zhàn)爭爆發(fā)后，全國奮起抗日，國民黨內(nèi)有識之士提出抗戰(zhàn)與建國可以同時并進，縮小省區(qū)運動高漲，不再是議論與建議，而是提供具體方案；第三次是抗日戰(zhàn)爭勝利后，臺灣光復，東北地域全部收回，中國領(lǐng)土金甌無缺，重劃省區(qū)之議復提。張其昀也認為中國的省區(qū)需要改革，主張縮小省制，并提出了一套完整的計劃。

一、改革省區(qū)的理由

中國傳統(tǒng)的政治是中央集權(quán)制，尤其是元明清三朝，君主專制集權(quán)進一步加強，中央對地方的控制十分嚴密。“縱觀元明清三朝，中國省區(qū)行政區(qū)劃建制的政治意義在于以中央監(jiān)臨地方，以兵權(quán)凌駕于民政，以軍事統(tǒng)御社會。”[1]在張其昀看來，中國現(xiàn)行省區(qū)有很多弊端：省區(qū)太大，與天然區(qū)域不合；省政府行政效率低，不利于中央與地方均權(quán)制度的實行。因此，張其昀提出要改革省區(qū)，縮小省制，這與國家、人民都息息相關(guān)。

（一）我國省區(qū)太大，與天然區(qū)域多不適合

張其昀認為，我國省區(qū)太大，“為古今中外之所未有”，[2]8省制“起于元代，原為軍事區(qū)域，故山川天然之形勢，于夫民情風俗之同異，不暇顧及也。往往一省之內(nèi)，因風土人情之殊，遂啟感情利害之爭，以致省政設(shè)施，動多窒礙”，[2]8所以政府“宜就地理環(huán)境大同小異者，設(shè)為一省，俾得研求省內(nèi)共同之問題，以定施政之綱領(lǐng)，集中才力，悉心經(jīng)營”。[3]7052-7053

張其昀以江蘇省為例，認為江蘇省太大，可以分為五個省區(qū)，“徐州海洲淮陰等處可以合為一區(qū)，以海洲為淮海省之省會；揚州鎮(zhèn)江南通等處可以合為一區(qū)，而以鎮(zhèn)江為江海省之省會。無錫蘇州湖州等處可以合為一區(qū)，而以蘇州為太湖省之省會；南京為中央政府所在地，獨立成一區(qū)，上海為中國之經(jīng)濟首都，亦當獨立成一區(qū)”。[2]10

（二）縮小省區(qū)是實現(xiàn)中央與地方均權(quán)制度的需要

張其昀總結(jié)中國五千年歷史經(jīng)驗教訓，認為中央與地方的關(guān)系，為中國數(shù)千年來政治上之根本問題，“歷代傾覆均由此種關(guān)系之失調(diào)，歷次外患，均由此種關(guān)系而生”。[4]11因此，張其昀認為，本于合理原則，應(yīng)在中央與地方之間建立均權(quán)制度，“凡事務(wù)有全國一致之性質(zhì)者，劃歸中央，有因地制宜之性質(zhì)者劃歸地方”。[4]1所謂“因地制宜”，“必在同省之內(nèi)，有相同之地理環(huán)境與相同之民生狀況，然后可以聯(lián)絡(luò)各縣，討論厲害一致之公共問題，確定興利除弊之適當政策”。[5]165而中國現(xiàn)行的省區(qū)太大，縣份繁多，省府所負責任過重，行政效率太低，“省政府聯(lián)絡(luò)之術(shù)已窮，因地制宜之性質(zhì)，果從何處產(chǎn)生？”[5]165因此要酎量縮小省區(qū)，“以期增加行政效率，籍謀中央與地方分權(quán)制度之實行”。[3]7052

（三）改革省區(qū)與國家、與人民都息息相關(guān)

張其昀認為，“改革省區(qū)乃出于人民之愿望”，[5]157例如，自江浙分省以來的幾百年中，江南浙西同屬太湖流域的人民一直有聯(lián)合自衛(wèi)之要求；又如，海口總商會、香港瓊崖商會、瓊崖華僑協(xié)會等數(shù)十團體，聯(lián)合通電，一致主張，乃于1929年3月1日在?？陂_全瓊各團體代表大會，組織請愿團進京請愿，要求江瓊崖劃為特別區(qū)，以為改省之籌備。

改革省區(qū)亦為國家重大之要求，關(guān)系邊疆安危。民國時期，我國邊疆發(fā)生多次危機，如1927年的江心坡事件，屬于滇邊問題；1928年的海拉爾事件，屬于倫邊問題；1930年的龍井村事件，屬于延邊問題。這些都與英、俄、日三大國有關(guān)，張其昀認為，這些事件的發(fā)生，“莫不與政治區(qū)域有關(guān)”，[5]160最讓張其昀感到痛心的是外蒙與西藏，“現(xiàn)在外蒙與西藏之人民，只知有庫侖與拉薩，而不知有南京與北平，不能不歸咎于政治區(qū)域之不整齊劃一”。[5]161因此，改革省區(qū)勢在必行，呼倫貝爾應(yīng)該建省，察哈爾省會當自萬全遷到多倫，并建設(shè)多倫乎倫間的鐵道。而延邊亦當特立省區(qū)，專設(shè)長官，以收實邊安民之效。

二、新省區(qū)的目標與改革省區(qū)的計劃

既然改革省區(qū)勢在必行，那么新省區(qū)的目標是什么呢？對此，張其昀明確指出：“新省區(qū)之唯一目標，即為謀國計民生之發(fā)展，對于建國方略實業(yè)計劃，自不應(yīng)視為空中之樓閣，而應(yīng)視為建筑之圖案。當厘正省區(qū)之際，處處留心，對此新建筑之圖案，斷不可稍有犧牲。吾故曰：改造省區(qū)問題，不僅僅著眼于歷史之事實，不僅僅著眼于國勢之現(xiàn)狀，尤當開拓心胸，著眼于將來實業(yè)之發(fā)展?！?“故將來之新省區(qū)，當與地理上民生區(qū)域合而為一，舉風土人情素相融洽之各縣，結(jié)為一地方自治之團體，此亦理勢所必然?！盵5]164省界的劃分既要考慮天然疆界，也要照顧人文疆界，務(wù)使將來省區(qū)改正之后，區(qū)域精神與民族精神均當求其充分發(fā)展。

張其昀不僅在理論上論證了縮小省區(qū)的必要性，并提出了具體的計劃。張其昀認為現(xiàn)行省區(qū)面積太大，施政不便，主張一省分為兩省，（間有分為三省者），全國共有六十省區(qū)，并盡量保存原有的省界，其理由有兩點：一為歷史背景，“省制有其百年的歷史，無形中在各省造成一種區(qū)域精神，浙人之于浙省，川人對于川省，以及其他各省，不期然而有一種濃厚的情感。民族精神與區(qū)域精神似相反而實相成。要實行均權(quán)政治，需要各地方人民對于地方事業(yè)都有共同的興趣和責任心，使國家統(tǒng)一和省自治能夠平行發(fā)展而不相妨礙，故省區(qū)觀念是至可寶貴的精神遺產(chǎn)，不容多所紛更，輕易放棄”。[6]其二為地理環(huán)境，“中國各省大抵包含著兩個不同的地理區(qū)域，又各省往往有兩個勢均力敵的都市遙相對峙”。[6]省縮小以后，應(yīng)取消行政督察專員制，實行省、縣二級制。

三、結(jié)語

張其昀作為一個歷史地理學家，對中國的省制曾做過仔細的考察研究，在兼顧地理環(huán)境、民生區(qū)域和歷史背景的基礎(chǔ)上，提出了其改革省區(qū)的計劃及新省區(qū)的目標。張其昀省區(qū)改革思想的特點在于從國計民生出發(fā)，不再單純地追求中央集權(quán)或者提高地方的權(quán)力，而是要實行中央與地方的均權(quán)關(guān)系，發(fā)展實業(yè)，實現(xiàn)地方自治。

省制改革問題一直受人們的關(guān)注，但直到今天，“無論是學者，還是政府官員都將注意力集中于劃小省區(qū)、實現(xiàn)省直接管縣等淺層次問題上”，[7]42沒有真正從整個國家的發(fā)展、人民的切實利益來考慮省制改革。而張其昀的一些主張，如新省區(qū)的目標為謀國計民生的發(fā)展，不僅要發(fā)展實業(yè)，民族精神與區(qū)域精神也要充分發(fā)展等，都為當今的省制改革提供了經(jīng)驗借鑒。

[1]白貴一.近代中國縮小省區(qū)思想的演進[J].河南商業(yè)高等?？茖W校學報,2008(5).

[2]張其昀.江蘇之新省會[J].東方雜志,1927,11(24):8.

[3]張其昀.省區(qū)評議[A]∥張其昀.張其昀先生文集14[C].臺北:中國文化學院出版部,1988.

[4]張其昀.中央與地方之均權(quán)制度[J].思想與時代,1941,9(2):1-11.

[5]張其昀.改革省區(qū)之基本原理[J].時事月報,1931,3(4):157-165.

[6]張其昀.縮小省區(qū)芻議[N].大公報,1947-2-7.

[7]周生春,孔祥來.民國初年的省制改革[J].華東師范大學學報,2007,9(5):42.