◎ 文/馮奎

推進城鎮(zhèn)化亟待政府角色轉換

◎ 文/馮奎

在我國城鎮(zhèn)化過程中，政府強力干預人口向城市集聚，以行政手段影響城市增長，這種政府全面主導的角色亟待轉換。

我國城鎮(zhèn)化過程中的政府全面主導特征

政府全面主導的干預方式主要通過制定戶籍政策、土地政策、行政區(qū)劃調(diào)整政策、投融資政策體現(xiàn)出來。

1.人口戶籍政策

城鎮(zhèn)化的實質(zhì)性內(nèi)容就是人口由農(nóng)村向城市的流動。我國的戶籍制度通過對人口流動實施限制，從而成為我國政府對城鎮(zhèn)化進行干預最有力的手段。

我國戶籍管理政策是從小城鎮(zhèn)開始改革的。1984年1月1日，中共中央發(fā)布《關于一九八四年農(nóng)村工作的通知》，要求各省、自治區(qū)、直轄市可選若干集鎮(zhèn)進行試點，允許務工、經(jīng)商、辦服務業(yè)的農(nóng)民自理口糧到集鎮(zhèn)落戶。同年10月，國務院《關于農(nóng)民進入集鎮(zhèn)落戶問題的通知》規(guī)定，凡申請到集鎮(zhèn)（指縣以下集鎮(zhèn)、不含城關鎮(zhèn)）務工、經(jīng)商、辦服務的農(nóng)民和家屬，在城鎮(zhèn)有固定住所、有經(jīng)營能力或在鄉(xiāng)鎮(zhèn)企事業(yè)單位長期務工、經(jīng)商、辦服務業(yè)的農(nóng)民和家屬可以在城鎮(zhèn)落戶，公安部門應準予落常住戶口，發(fā)給《自理糧戶口簿》，統(tǒng)計為“非農(nóng)業(yè)人口”，并將其納入街道居民小組進行管理，使其同集鎮(zhèn)居民一樣享有同等權利，履行同等義務。此后20年間，戶籍制度呈不斷放松態(tài)勢。從2000年至今，縣以下戶籍已基本放開，但是各地過高的“門檻”仍排斥農(nóng)民工進城。

2.土地政策

我國一系列土地制度保障了國家可以主導城鎮(zhèn)化過程中的土地利用。

（1）從土地所有制規(guī)定來看，《土地管理法》規(guī)定，“城市市區(qū)的土地屬于國家所有”，即任何個人、組織或企業(yè)都不能擁有其所有權。

（2）土地規(guī)劃制度特別是土地利用總體規(guī)劃的規(guī)定要求，土地使用者在利用土地時，要嚴格按照土地規(guī)劃，不能違背。

（3）土地用途管制的規(guī)定強調(diào)，嚴格限制農(nóng)用地轉為建設用地，控制建設用地總量，對耕地實行特殊保護。

（4）土地儲備制度規(guī)定，城市土地依法進行土地使用權的出讓必須經(jīng)過政府儲備。

（5）土地供應制度，包括土地利用總體規(guī)劃和年度計劃等，以指標的形式保證土地用于政府指定的地區(qū)或部門。

以此為基礎，各相關部門出臺了多項政策文件，對土地市場進行宏觀管理與調(diào)控。通過這種辦法，國家實施了對城鎮(zhèn)化的主導。

3.行政區(qū)劃政策

我國城市和小城鎮(zhèn)的設置需按照一定標準、程序報批，經(jīng)嚴格審定后才可被認定為是城市或小城鎮(zhèn)。

（1）1984年，國家調(diào)整鎮(zhèn)的建制標準。這次調(diào)整，導致一段時間內(nèi)小城鎮(zhèn)大量增加。1984年新增小城鎮(zhèn)數(shù)量達4218個。自1984年往后，小城鎮(zhèn)數(shù)目一直遞增較快，到2002年達到20601個，增長了5.9倍。

（2）1986年，國務院批轉了民政部《關于調(diào)整設市標準和市領導縣條件的報告》。由于放寬了標準，導致1986年后城市設立數(shù)目增長較快。1986-1994年間，新增城市269個，年均增加34個。1993年以后，城市數(shù)量的增長勢頭有所減緩。

1984年的小城鎮(zhèn)設立政策、1986年的縣級市設立政策，是迄今為止影響小城鎮(zhèn)與中小城市發(fā)展格局最重要的政策。

4.規(guī)劃政策

規(guī)劃政策作為政府管理經(jīng)濟的一項政策工具，種類繁多。據(jù)有關部門統(tǒng)計，經(jīng)國家法律授權編制的規(guī)劃至少有83種。這些規(guī)劃工具強調(diào)上下口徑一致，也就是上級部門的規(guī)劃制定的指標會層層分解到下級部門的規(guī)劃，因而導致在整個城鎮(zhèn)化過程中，各種規(guī)劃體現(xiàn)出一種政府主導的、計劃經(jīng)濟較濃的色彩。

5.投融資政策

1994年1月1日起，國家實行了分稅制，規(guī)定土地出讓金收入30%歸中央，70%歸地方。由于我國城鎮(zhèn)化過程中面臨著大量的基礎設施建設以及人口城鎮(zhèn)化發(fā)展，資金缺口較大，而地方又沒有培育起財產(chǎn)稅等長期收入來源，這使得地方城市政府開始不斷依賴土地財政收入。

（1）政府對土地出讓金的依賴是一個循環(huán)，即政府越依賴于土地出讓金，它就必須通過依賴高度壟斷的一級土地市場。而這又會導致政府有著強勁動力從農(nóng)民手中征地，并阻止農(nóng)民在集體土地上進行城鎮(zhèn)化的探索。

（2）城鎮(zhèn)化過程中基礎設施、農(nóng)民市民化所需資金的多元投入機制并沒有形成。長期以來，我國對中小企業(yè)、民營企業(yè)的投資采取的是法有規(guī)定方可進行投資的政策，而不是法無明文禁止都可進行投資的政策。許多對民間資本的鼓勵性措施，往往要由多個部委協(xié)調(diào)解決。使本來是簡化的投資鼓勵政策可能又演變成為投資審批政策。

政府全面主導必須向有限主導轉型

1.政府全面主導的政策部分失效

政府全面主導的城鎮(zhèn)化體現(xiàn)在人口戶籍政策、土地政策、行政區(qū)劃政策、規(guī)劃政策、投融資政策等方面，在快速城鎮(zhèn)化大背景下，以上政策已部分失效。

（1）人口流動主要遵循市場經(jīng)濟的規(guī)律。戶籍管理的政策必將轉變?yōu)橐詰艨诘怯洖榛A享受基本的公共服務。我國戶籍政策一直是中央事權，而對戶籍人口提供基本公共服務的任務則基本上落在地方。城鎮(zhèn)化過程中產(chǎn)生了數(shù)量達2億之多的農(nóng)民工，其中80%并不享受城鎮(zhèn)完全的公共服務。我國城鎮(zhèn)化從“偽城鎮(zhèn)化”到高質(zhì)量的城鎮(zhèn)化，要改革以戶籍制度為核心的一系列身份與福利制度，政府不可能以是否給予戶籍來調(diào)控城鎮(zhèn)化過程中的人口流向與分布。

（2）當前我國土地管理政策是地方經(jīng)濟發(fā)展適應于土地指標的約束條件；將來應該是土地指標盡最大可能支持地方經(jīng)濟發(fā)展。如何解決這些問題，一是要讓符合條件的集體土地以平等主體地位進入市場；二是要創(chuàng)造機制體制，讓土地指標在不同地區(qū)、不同人口規(guī)模與發(fā)展水平的城市之間進行彈性轉換。

（3）現(xiàn)行的行政區(qū)劃政策是中央行政主管部門派發(fā)“帽子”，這在現(xiàn)實中已經(jīng)遇到很大的問題。當前一批大城市郊區(qū)、城市密集地帶的縣，產(chǎn)業(yè)結構以二三產(chǎn)業(yè)為主，但仍然掛著一頂縣的帽子，設置了許多對應“農(nóng)口”的部門。東部地區(qū)一批“特大鎮(zhèn)”，人口與經(jīng)濟發(fā)展水平甚至超過部分西部地區(qū)的地級市，但仍然是鎮(zhèn)的建制。我國城鎮(zhèn)化過程中，行政體制已經(jīng)對城鎮(zhèn)化的發(fā)展構成了嚴重的束縛。因此，有必要進行市制制度的創(chuàng)新，以確保城市供給的數(shù)量增加與質(zhì)量提高，推動城鎮(zhèn)化展。

（4）在我國當前的條件下，規(guī)劃由政府部門或政府指定部門制定完成，而評審通過也由其完成，這就導致了各類規(guī)劃的科學性得不到有效檢驗。

（5）依靠政府單一投資推動的城鎮(zhèn)化，面臨著重大的資金缺口，其行不遠。未來城鎮(zhèn)化過程中，投融資政策方展的方向就是在我國法律法規(guī)許可的范圍內(nèi)，調(diào)動一切經(jīng)濟與社會資源參與城鎮(zhèn)化。政府的作用在于利用其有限的財政資金，提供公共產(chǎn)品。而市場化的產(chǎn)品提供應交由企業(yè)或其他組織提供。

2.政府全面主導的政策帶來許多負面問題

城鎮(zhèn)化發(fā)展的基礎平臺是地方各類城市、小城鎮(zhèn)。政府全面主導的城鎮(zhèn)化，就是由政府部門進行決策并推進的城鎮(zhèn)化。這種城鎮(zhèn)化有一定的合理性，但本質(zhì)上仍然是計劃經(jīng)濟的思維模式，存在許多問題。

一是惟上是從，不講科學。二是造城運動，盲目擴張。三是不計成本，粗放發(fā)展。四是低價征地，與民爭利。五是資源過度集中，中小城市增長乏力。

政府在城鎮(zhèn)化過程中有限主導的具體體現(xiàn)

1.政府有限主導作用所針對的問題領域

在戶籍、農(nóng)民工基本公共服務、保障性住房建設、土地利用、等級化的行政管理體制等方面，仍然存在許多問題，不利于新型城鎮(zhèn)化向前推進。政府宜在這些方面集中力量發(fā)揮作用，而把市場能夠解決的問題主要交給市場與企業(yè)家去完成。

（1）過高落戶“門檻”排斥農(nóng)民工。一是農(nóng)民工落戶成本負擔機制尚未明確。二是居住登記制度配套措施跟進不足。

（2）農(nóng)民工子女平等接受義務教育服務還有障礙；城市對農(nóng)民工公共衛(wèi)生服務存在盲點和漏洞；外出農(nóng)民工參加社會保險的比例總體較低。

（3）很多城市的保障性住房設計一般只針對本地戶籍人口，外地務工人員只能排隊候。

（4）城鎮(zhèn)化過程中人的自由流動與土地要素的不可自由流動（流轉）二者之間產(chǎn)生了嚴重沖突。農(nóng)村集體土地與城市建設用地的關系至今未能理順。土地管理制度改革已成為未來城鎮(zhèn)化的一個核心問題。

（5）等級化的行政管理體制，制約著較低等級的城鎮(zhèn)的發(fā)展。2000-2010年，我國城級以上城市市轄區(qū)的建成區(qū)面積增長了95.8%，而同期我國縣級以上城鎮(zhèn)建成區(qū)面積僅增長了50.9%。

2.政府有限指導作用的路徑形式

我國城鎮(zhèn)化不同于西方發(fā)達國家的城鎮(zhèn)化，突出的一點就是制度發(fā)揮了極其重要的作用。政府要增強責任意識、主體意識，通過機構調(diào)整、職能轉換等方式，推動各方面體制機制改革。

（1）推進戶籍制度改革。“十八大”后，要繼續(xù)落實中央已經(jīng)制定的相關政策，放寬落戶條件。有關部門要盡快研究落實跨省農(nóng)民工落戶的成本分攤機制，推動重點人群的落戶。這些重點人群包括農(nóng)民工家庭和“新生代農(nóng)民工”。逐步建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的戶口登記管理制度。

（2）完善農(nóng)民工的基本公共服務。要著重圍繞農(nóng)民工生活中迫切需要解決的問題，出臺相關方案。要擴大農(nóng)民社保覆蓋率、解決好農(nóng)民工子女就學問題，著力爭取改善農(nóng)民工的居住條件，建立和完善覆蓋城鄉(xiāng)的公共就業(yè)服務體系。

（3）推進保障房建設。政府主導建設的保障性住房應該只針對社會中最低收入的城市弱勢群體，這些群體應包括農(nóng)民工。在城市密集區(qū)以及大城市郊區(qū)，可以逐步改造，探索試點將出租屋納入保障性租賃住房體系。

（4）改革土地管理政策。要強化規(guī)劃管控，嚴格控制城鎮(zhèn)擴張的規(guī)模和速度，統(tǒng)籌各類土地的功能，促進土地利用綜合效率提高。通過挖掘存量土地潛力，大力拓展城鎮(zhèn)化發(fā)展用地新空間。積極調(diào)整城鄉(xiāng)建設用地布局，逐步建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的土地市場，擴大市場機制在土地資源配置上的作用范圍。土地征用制度、土地稅收制度、土地收益分配制度等，事關城鎮(zhèn)化的推進，要盡快加以完善。

（5）改革城鎮(zhèn)行政管理體制。要研究和制定符合新型城鎮(zhèn)化要求的“城市”標準，通過行政體制改革為城鎮(zhèn)化建設松綁。要理順財政體制，增強低等級小城鎮(zhèn)的活力，將它們培育成中小城市。

3.政府有限指導作用的手段運用

（1）改進和加強行政手段的運用。當前，要客觀看待政府的行政作用，將其作用發(fā)揮在最佳的區(qū)間范圍與程度之內(nèi)。根據(jù)實際情況，改進和加強政府的行政手段運用，主要體現(xiàn)在三個方面：首先，動員各級政府部門學習城市化先行國家的經(jīng)驗與教訓，合理吸收借鑒，運用到我國城鎮(zhèn)化過程中去。其次，通過組織培訓等手段，幫助地方城市克服一些普遍存在的傾向性問題。再次，運用行政協(xié)調(diào)力量，集中資源解決一些跨區(qū)域的重大經(jīng)濟社會問題。

（2）將行政手段與法律法規(guī)手段相結合。城鎮(zhèn)化發(fā)展中將充分的試點、探索權力交給地方。對于向農(nóng)民工提供公共服務、區(qū)劃調(diào)整的實施細節(jié)、土地制度的變革等具體城鎮(zhèn)化問題的解決，應在充分的公眾參與的基礎上，以立法的形式加以體現(xiàn)，以確保上述問題及其解決路徑、實施細則有法可依、有法必依。

（3）將行政手段的作用時間加以限定。政府的通知、辦法等在出臺時，一般應清楚表明適用時間。一般情況下，只在出現(xiàn)重大經(jīng)濟危機、面對解決專項問題時，出臺通知、辦法等。要推動城市管理的程序化，盡可能少用行動手段干涉城鎮(zhèn)化的演進與發(fā)展。

（作者單位：國家發(fā)改委城市和小城鎮(zhèn)改革發(fā)展中心）

編輯：黃米佳