新型城鎮(zhèn)化和縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展是一項(xiàng)歷史任務(wù)

全國(guó)政協(xié)副主席、九三學(xué)社中央主席 韓啟德

去年底中央召開(kāi)了城鎮(zhèn)化工作會(huì)議，不久前國(guó)務(wù)院又發(fā)布了《國(guó)家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃（2014-2020年）》（以下簡(jiǎn)稱《規(guī)劃》）。這個(gè)《規(guī)劃》是統(tǒng)籌相關(guān)領(lǐng)域制度和政策創(chuàng)新、指導(dǎo)全國(guó)城鎮(zhèn)化健康發(fā)展的宏觀性、戰(zhàn)略性、基礎(chǔ)性規(guī)劃。

改革開(kāi)放30多年來(lái)，我國(guó)城鎮(zhèn)化起點(diǎn)低、速度快，2013年統(tǒng)計(jì)意義上的城鎮(zhèn)化率已達(dá)53.7%，城鄉(xiāng)結(jié)構(gòu)發(fā)生了重大轉(zhuǎn)變，在經(jīng)濟(jì)發(fā)展、社會(huì)進(jìn)步方面成效顯著。同時(shí)，在人口、產(chǎn)業(yè)、資源、環(huán)境、管理、體制等方面也暴露出一些問(wèn)題，突出表現(xiàn)在產(chǎn)業(yè)集聚與人口集聚不同步、城鎮(zhèn)化滯后于工業(yè)化、土地城鎮(zhèn)化快于人口城鎮(zhèn)化。2000-2011年我國(guó)城鎮(zhèn)建成區(qū)面積增長(zhǎng)76.4%，遠(yuǎn)高于城鎮(zhèn)人口50.5%的增長(zhǎng)速度。目前，人口和土地仍是支撐我國(guó)發(fā)展最寶貴的資源紅利，城鎮(zhèn)化是一次大規(guī)模且不可逆的資源綜合配置過(guò)程。多年來(lái)，一些地方政府習(xí)慣性越位參與甚至主導(dǎo)要素配置，過(guò)度依賴土地出讓收入和土地抵押融資推進(jìn)城鎮(zhèn)建設(shè)，加劇了土地粗放利用，浪費(fèi)了大量耕地資源；超出自身能力和違背客觀規(guī)律急于求成，拔苗助長(zhǎng)，導(dǎo)致城市“攤大餅”式的擴(kuò)張，從而更加強(qiáng)化了資源依賴、剝奪農(nóng)村和農(nóng)民的城市化路徑依賴，使得經(jīng)濟(jì)社會(huì)轉(zhuǎn)型的空間越來(lái)越少。如不盡快擺脫片面追求速度、圈地投資的強(qiáng)烈沖動(dòng)和發(fā)展模式，勢(shì)必帶來(lái)更加懸殊的貧富、區(qū)域、城鄉(xiāng)差距，造成更大范圍的資源環(huán)境破壞，觸發(fā)地方債務(wù)危機(jī)，影響經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)穩(wěn)定大局。

中央已經(jīng)敏銳地認(rèn)識(shí)到這些問(wèn)題。新一屆中央領(lǐng)導(dǎo)集體在不同場(chǎng)合多次提出，新型城鎮(zhèn)化要以人為核心，提高發(fā)展質(zhì)量。不久前國(guó)務(wù)院發(fā)布的《規(guī)劃》，明確了未來(lái)城鎮(zhèn)化的發(fā)展路徑、主要目標(biāo)和戰(zhàn)略任務(wù)，確立了走以人為本、四化同步、優(yōu)化布局、生態(tài)文明、文化傳承的新型城鎮(zhèn)化道路的原則和指導(dǎo)思想，強(qiáng)調(diào)要通過(guò)改革釋放城鎮(zhèn)化發(fā)展?jié)摿?。未?lái)城鎮(zhèn)化重點(diǎn)，將是在穩(wěn)住速度和節(jié)奏的同時(shí)，更加注重優(yōu)化結(jié)構(gòu)，更加注重轉(zhuǎn)型發(fā)展，更加注重提升質(zhì)量，走以人為本、合理布局、集約高效、綠色低碳、城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的發(fā)展道路。在這個(gè)過(guò)程中，如何以市場(chǎng)為導(dǎo)向，充分發(fā)揮縣域經(jīng)濟(jì)國(guó)民經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)單元的作用，使其成為優(yōu)化區(qū)域產(chǎn)業(yè)布局和產(chǎn)業(yè)鏈銜接延長(zhǎng)過(guò)程中的關(guān)鍵部分，為推進(jìn)小城鎮(zhèn)建設(shè)和城鄉(xiāng)一體化提供強(qiáng)力支撐，實(shí)現(xiàn)農(nóng)村富余勞動(dòng)力就地就近轉(zhuǎn)移，事關(guān)全面建成小康社會(huì)之成敗。

我國(guó)幅員遼闊，各地經(jīng)濟(jì)社會(huì)、資源稟賦和生態(tài)環(huán)境差異較大的基本國(guó)情，決定了我國(guó)的城鎮(zhèn)化既不能生搬硬套某些國(guó)家某一階段的做法或模式，也不能僅由中央幾個(gè)部門(mén)、少數(shù)專家制定方案，否則難免陷入刻舟求劍、閉門(mén)造車(chē)的誤區(qū)。必須一方面鼓勵(lì)地方因地制宜、摸索創(chuàng)新，另一方面加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)、總結(jié)綜合，探索出一條中國(guó)特色的城鎮(zhèn)化道路。之前的農(nóng)村改革、財(cái)稅改革等經(jīng)驗(yàn)證明，成功的改革多源自地方和基層充滿活力的探索和創(chuàng)新。近年來(lái)，在中共中央、國(guó)務(wù)院的高度重視下，全國(guó)各地在城鎮(zhèn)化實(shí)踐中也創(chuàng)造了一些好經(jīng)驗(yàn)。

新型城鎮(zhèn)化和縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展，是一項(xiàng)綜合性、科學(xué)性和前瞻性要求很高的歷史任務(wù)，完成這個(gè)任務(wù)是一個(gè)長(zhǎng)期過(guò)程。在以往調(diào)研基礎(chǔ)上，需要著重研究5個(gè)方面問(wèn)題。

關(guān)于頂層設(shè)計(jì)和城市規(guī)劃

在去年九三學(xué)社的調(diào)研過(guò)程中，我曾經(jīng)指出，科學(xué)做好城鄉(xiāng)規(guī)劃是協(xié)調(diào)推進(jìn)城鎮(zhèn)化的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。從空間分布看，東部部分城鎮(zhèn)資源環(huán)境矛盾加劇，中西部一些條件較好地區(qū)的潛力有待挖掘；特大城市人口資源環(huán)境壓力偏大，大量中小城市和小城鎮(zhèn)潛力沒(méi)有充分發(fā)揮。這些問(wèn)題都需要加強(qiáng)宏觀戰(zhàn)略層面的統(tǒng)籌和規(guī)劃。從規(guī)劃執(zhí)行看，普遍存在以下問(wèn)題。一是缺乏長(zhǎng)遠(yuǎn)性，地方城鄉(xiāng)規(guī)劃頻繁修編，成了3年規(guī)劃、5年規(guī)劃，遠(yuǎn)達(dá)不到法定的20年期限；二是缺乏全局性，忽視與國(guó)家主體功能區(qū)規(guī)劃、區(qū)域發(fā)展總體戰(zhàn)略以及周邊城市協(xié)調(diào)；三是缺乏協(xié)調(diào)性，大中小城市和小城鎮(zhèn)發(fā)展失調(diào)，城鄉(xiāng)和城市內(nèi)部公共服務(wù)差距加大。不少城市貪大求洋，空間利用效率低下，導(dǎo)致各類(lèi)“城市病”出現(xiàn)。從長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展看，城鎮(zhèn)化涉及數(shù)億人遷移集聚、職業(yè)轉(zhuǎn)變，對(duì)人口形勢(shì)科學(xué)研判是城鎮(zhèn)化科學(xué)布局的前提。如何對(duì)未來(lái)人口結(jié)構(gòu)、分布、素質(zhì)等變化趨勢(shì)的格局和時(shí)間窗口進(jìn)行研究和預(yù)測(cè)；如何結(jié)合全國(guó)主體功能區(qū)規(guī)劃實(shí)施和國(guó)土整治工作，科學(xué)建立城鄉(xiāng)規(guī)劃體系，加強(qiáng)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)；如何打破行政區(qū)劃約束，合理規(guī)劃產(chǎn)業(yè)、城鎮(zhèn)空間布局；如何完善規(guī)劃制定與變更多元參與機(jī)制；如何加強(qiáng)城市文化保護(hù)和傳承，避免千城一面；如何從科學(xué)規(guī)劃入手從源頭上避免城市??；如何完善監(jiān)督機(jī)制,增強(qiáng)規(guī)劃的法律約束性等，都是在城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略規(guī)劃時(shí)必須解決的問(wèn)題?！兑?guī)劃》對(duì)解決上述問(wèn)題提出了明確的方向、原則和政策措施，但要將這個(gè)全局性和戰(zhàn)略性規(guī)劃落實(shí)到每個(gè)區(qū)域、每個(gè)城鎮(zhèn)和每個(gè)部門(mén)的規(guī)劃和政策上，切實(shí)解決上述我國(guó)城鎮(zhèn)化面臨的各種問(wèn)題，需要做大量的艱巨探索和研究工作。值得一提的是，近年來(lái)成都以科學(xué)規(guī)劃為統(tǒng)領(lǐng)，實(shí)現(xiàn)多規(guī)合一、城鄉(xiāng)“一張圖”管理，促進(jìn)土地集約節(jié)約利用、產(chǎn)業(yè)集中發(fā)展，這些做法值得借鑒。

關(guān)于產(chǎn)業(yè)支撐問(wèn)題

工業(yè)化是城鎮(zhèn)化發(fā)展的動(dòng)力。我國(guó)城鎮(zhèn)化率若保持每年1%的增長(zhǎng)，每年將有1300多萬(wàn)人口進(jìn)入城鎮(zhèn)。拉美、菲律賓等地城鎮(zhèn)化的教訓(xùn)表明，大量農(nóng)民涌向少數(shù)大城市且沒(méi)有產(chǎn)業(yè)吸納能力、缺乏就業(yè)機(jī)會(huì)，勢(shì)必形成城市內(nèi)貧富懸殊的格局，危及社會(huì)穩(wěn)定。我國(guó)城鎮(zhèn)體系和產(chǎn)業(yè)布局存在結(jié)構(gòu)性失衡，不少中小城市和小城鎮(zhèn)缺乏產(chǎn)業(yè)支撐成為“窮城”、“空城”，而大城市往往存在“大而全”的問(wèn)題，各類(lèi)產(chǎn)業(yè)齊全，部分產(chǎn)業(yè)低效聚集，加之進(jìn)城農(nóng)民工難以融入城市，導(dǎo)致農(nóng)民候鳥(niǎo)式跨區(qū)流動(dòng)。若城鎮(zhèn)化不打破以行政層級(jí)分配資源，重大抑小、產(chǎn)業(yè)布局失衡、粗放發(fā)展和資源浪費(fèi)的慣性難有實(shí)質(zhì)性改變。如何減少城市行政權(quán)力對(duì)市場(chǎng)機(jī)制的干預(yù)和對(duì)公共資源配置的影響，分散大城市的部分功能，以市場(chǎng)為導(dǎo)向，重點(diǎn)扶持中小城市和小城鎮(zhèn)發(fā)展；如何統(tǒng)籌城鎮(zhèn)體系和產(chǎn)業(yè)的布局，實(shí)現(xiàn)不同城市和城市群產(chǎn)業(yè)梯度分工協(xié)作；如何賦予縣域更大的自主權(quán)和選擇權(quán)，增強(qiáng)小城鎮(zhèn)集聚生產(chǎn)要素能力，促進(jìn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化與工業(yè)化、信息化聯(lián)動(dòng)；如何保障進(jìn)城農(nóng)民的就業(yè)和勞動(dòng)權(quán)益等，是改善目前城鎮(zhèn)化產(chǎn)業(yè)布局結(jié)構(gòu)性失衡狀況、促進(jìn)縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展必須要深入研究和解決的問(wèn)題。

關(guān)于戶籍改革和配套公共服務(wù)建設(shè)問(wèn)題

戶籍制度是實(shí)現(xiàn)人口城鎮(zhèn)化的重點(diǎn)和難點(diǎn)。深化戶籍制度改革，必須剝離戶籍制度所附著的各種不平等的經(jīng)濟(jì)福利和社會(huì)福利，將基本公共服務(wù)全覆蓋、均等化作為重中之重。2001年以來(lái)，盡管小城鎮(zhèn)和小城市戶籍限制已逐步放寬，但因其吸引力不足，農(nóng)民仍然持續(xù)流向大中城市。據(jù)統(tǒng)計(jì)，2000年至2010年，北京常住外來(lái)人口增長(zhǎng)了175.2%；上海市增長(zhǎng)了193.6%，2010年農(nóng)民工已占外來(lái)人口的79.4%，同期全國(guó)城鎮(zhèn)人口增長(zhǎng)僅45.2%。2011年全國(guó)外出農(nóng)民工中，流向直轄市、省會(huì)城市和地級(jí)市的占64.7%。這種人口流動(dòng)除了產(chǎn)業(yè)布局的原因，公共資源和社會(huì)福利與小城鎮(zhèn)（市）的巨大差距也是重要因素，這不僅不斷加劇不均衡的城鎮(zhèn)化發(fā)展格局，也進(jìn)一步增大了大城市放開(kāi)戶籍管理的難度?！兑?guī)劃》明確了戶籍制度改革的基本原則、主要政策并給出了明確路線圖、任務(wù)指標(biāo)和時(shí)間表，同時(shí)，對(duì)逐步解決進(jìn)城農(nóng)民工享有城鎮(zhèn)基本公共服務(wù)問(wèn)題提出了明確的目標(biāo)和政策，但地方如何評(píng)估綜合承載力，因地制宜地制定戶籍制度改革政策措施和具體標(biāo)準(zhǔn)；如何同步推進(jìn)教育、醫(yī)療、就業(yè)、社會(huì)保障、住房保障等基本公共服務(wù)覆蓋進(jìn)城農(nóng)民工，需要解決的問(wèn)題很多，特別是要解決中央和地方的責(zé)任劃分、資金來(lái)源等問(wèn)題。

關(guān)于農(nóng)村土地制度改革問(wèn)題

深化農(nóng)村土地制度改革，盤(pán)活農(nóng)村土地資產(chǎn)，為農(nóng)民進(jìn)城提供基本保障和原始積累，應(yīng)成為新型城鎮(zhèn)化另一項(xiàng)重點(diǎn)工作。目前，2.6億農(nóng)民進(jìn)城打工，相當(dāng)一部分特別是新生代農(nóng)民工渴望融入城市，但留在農(nóng)村的宅基地和住房仍然禁止向集體外轉(zhuǎn)讓、抵押，加上退出機(jī)制欠缺，導(dǎo)致房屋大面積閑置；同時(shí)，農(nóng)民難以割舍對(duì)承包地維持生計(jì)的依賴，往往選擇進(jìn)城租房打工，回村重建擴(kuò)建住房，出現(xiàn)“兩頭占地且越占越多”、“農(nóng)村蓋房越蓋越空”的局面。此外，隨著城鄉(xiāng)一體化和人口老齡化，部分城市居民因工作、養(yǎng)老、休閑向農(nóng)村逆向流動(dòng)的趨勢(shì)在某些地區(qū)已經(jīng)顯現(xiàn)，但現(xiàn)有土地制度束縛了市場(chǎng)發(fā)育。《規(guī)劃》提出要“改革完善農(nóng)村宅基地制度，在試點(diǎn)基礎(chǔ)上慎重穩(wěn)妥推進(jìn)農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)抵押、擔(dān)保、轉(zhuǎn)讓”。推進(jìn)這項(xiàng)改革會(huì)面臨許多現(xiàn)實(shí)的難題，如如何解決現(xiàn)實(shí)中大量存在的一戶多宅的問(wèn)題？在農(nóng)村宅基地市場(chǎng)化的情況下，宅基地的土地是否還實(shí)行免費(fèi)供應(yīng)？如果不實(shí)行，新舊制度應(yīng)如何銜接？同時(shí)，《規(guī)劃》提出要改革征地制度，允許農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地出讓、租賃、入股，實(shí)行與國(guó)有土地同等入市、同權(quán)同價(jià)。在此過(guò)程中要解決土地增值的利益分配和補(bǔ)償問(wèn)題，同時(shí)也涉及健全農(nóng)村治理結(jié)構(gòu)，以確保集體土地收益不被少數(shù)人竊取。這些問(wèn)題都需要在試點(diǎn)中給予重點(diǎn)關(guān)注，并努力探索解決的辦法。

關(guān)于城鎮(zhèn)化的投融資機(jī)制問(wèn)題

目前，地方普遍存在政府財(cái)力與事權(quán)不匹配，城鎮(zhèn)化的錢(qián)從哪里來(lái)是個(gè)大問(wèn)題。在產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)較差、經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)較慢、行政層級(jí)較低的城鎮(zhèn)，政府不得不靠“賣(mài)地”或舉債為基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、維持公共機(jī)構(gòu)運(yùn)轉(zhuǎn)和支付剛性民生籌集資金；在外來(lái)常住人口較多的大中城市，未來(lái)要推行公共服務(wù)全覆蓋，市級(jí)財(cái)政同樣難以承擔(dān)?！兑?guī)劃》提出了逐步建立多元化、可持續(xù)的城鎮(zhèn)化資金保障機(jī)制，包括完善財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度。按照事權(quán)與支出責(zé)任相適應(yīng)的原則，合理確定各級(jí)政府在教育、基本醫(yī)療、社會(huì)保障等公共服務(wù)方面的事權(quán)，建立健全城鎮(zhèn)基本公共服務(wù)支出分擔(dān)機(jī)制；建立財(cái)政轉(zhuǎn)移支付同農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化掛鉤機(jī)制；培育包括房地產(chǎn)稅、資源稅在內(nèi)的地方稅；允許地方政府發(fā)行市政債券；多渠道推動(dòng)股權(quán)融資，研究建立城市基礎(chǔ)設(shè)施、住宅政策性金融機(jī)構(gòu)；放寬準(zhǔn)入，鼓勵(lì)社會(huì)資本參與城市公用設(shè)施投資運(yùn)營(yíng)等。下一步要抓緊研究解決落實(shí)《規(guī)劃》提出的政策的具體細(xì)則措施，比如如何具體劃分和確定各級(jí)政府公共服務(wù)方面的事權(quán)和支出責(zé)任？如何根據(jù)各地不同的實(shí)際情況確定“財(cái)政轉(zhuǎn)移支付同農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化掛鉤”的標(biāo)準(zhǔn)？至于發(fā)行市政債券、多渠道推動(dòng)股權(quán)融資、建立城市基礎(chǔ)設(shè)施、住宅政策性金融機(jī)構(gòu)的具體辦法和措施等，更是需要深入的調(diào)查研究和周密的論證，需要通過(guò)試點(diǎn)探索總結(jié)。

總之，新型城鎮(zhèn)化和縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展，是一項(xiàng)龐大而復(fù)雜的系統(tǒng)工程，面臨一系列亟需解決的重大問(wèn)題，解決這些問(wèn)題需要扎實(shí)地調(diào)研和思考，需要不斷總結(jié)地方做法和經(jīng)驗(yàn)，以提出對(duì)策和建議。作為參政黨的九三學(xué)社將廣納各方良策，力求在一些戰(zhàn)略性、關(guān)鍵性問(wèn)題上向中共中央提出可行的建議，為新型城鎮(zhèn)化和縣域經(jīng)濟(jì)相關(guān)領(lǐng)域的頂層設(shè)計(jì)、制度安排提供決策參考，共同為全面建成小康社會(huì)作出新的貢獻(xiàn)。

責(zé)編/張瀟爽 美編/宋揚(yáng)