◎湯維建

司法為民：破解“訴訟難”、“訴訟貴”

◎湯維建

習(xí)近平總書記在2014年1月7日“中央政法工作會(huì)議上的講話”中提出了四個(gè)“決不允許”的要求，即：決不允許對(duì)群眾的報(bào)警求助置之不理，決不允許讓普通群眾打不起官司，決不允許濫用權(quán)力侵犯群眾合法權(quán)益，決不允許執(zhí)法犯法造成冤假錯(cuò)案。這四個(gè)“決不允許”，無(wú)一不折射出當(dāng)前人民群眾對(duì)司法的抱怨與不滿，其中內(nèi)涵極其豐富，涉及司法領(lǐng)域中的許多重要方面。就民事訴訟而言，結(jié)合司法實(shí)際，前兩個(gè)“決不允許”的中心意思是要解決兩個(gè)問(wèn)題：一是要破解“訴訟難”，二是要破解“訴訟貴”。

首先是“訴訟難”。習(xí)總書記所說(shuō)“決不允許對(duì)群眾的報(bào)警求助置之不理”，廣義地看，不僅僅是指人民群眾在遇到刑事違法和犯罪情形時(shí)，向公安司法機(jī)關(guān)“報(bào)警求助”要求給予刑事法律方面的救濟(jì)、幫助與保障，同時(shí)還涵蓋了人民群眾在遇到民事侵權(quán)、紛爭(zhēng)時(shí)向司法機(jī)關(guān)提出“求助”的權(quán)利。無(wú)論是何種社會(huì)沖突和矛盾，無(wú)論其性質(zhì)是屬于民事糾紛、刑事糾紛抑或行政糾紛，一旦發(fā)生，人民群眾都有向司法機(jī)關(guān)進(jìn)行申訴、控告的權(quán)利。這些權(quán)利，是受作為根本大法的憲法所保障的，屬于公民人權(quán)的有機(jī)組成部分。在現(xiàn)代社會(huì)，公民有權(quán)利有能力進(jìn)行私力救濟(jì)的范圍是很有限的，人民群眾遇到各種糾紛和沖突，在大多數(shù)情況下都需要向司法機(jī)關(guān)“求助”。司法機(jī)關(guān)面對(duì)這種“求助”是不能拒絕的，必須肩負(fù)起公力救濟(jì)的責(zé)任，而如果將這些依法提出的“求助”行為拒之于司法大門之外，就是對(duì)憲法和法律所賦予的提供司法救濟(jì)和司法保護(hù)的職責(zé)的懈怠和推諉，就是瀆職和失職。

“求助”是一個(gè)概括的說(shuō)法，從法律上說(shuō)，它包括一系列引起司法程序的法律行動(dòng)，比如向公安、司法機(jī)關(guān)起訴、申訴、申請(qǐng)救濟(jì)、申請(qǐng)人身保護(hù)令、申請(qǐng)調(diào)解、申請(qǐng)執(zhí)行、提出上訴、提出再審申請(qǐng)等等。民事訴訟實(shí)行“不告不理”原則，人民群眾的司法求助行為如果得不到司法機(jī)關(guān)的積極回應(yīng)，相應(yīng)的司法程序就無(wú)以啟動(dòng)，人民群眾所享有的相應(yīng)的訴訟權(quán)利就無(wú)法實(shí)現(xiàn)。這其中，作為各種訴訟權(quán)利之首的“起訴權(quán)”就顯得更為重要和關(guān)鍵。起訴是訴訟程序的起點(diǎn)，是人民群眾邁向司法大門的第一步，如果起訴就遭遇司法冷淡主義者的否定和拒絕，無(wú)疑將會(huì)扼住了人民群眾通向司法救濟(jì)的咽喉，后續(xù)所有訴訟權(quán)利都因此被窒息。司法實(shí)踐中人民群眾較為普遍抱怨的“起訴難”就是“訴訟難”的第一關(guān)。

“訴訟難，難于上青天”，這個(gè)形象的說(shuō)法固然有其夸張一面，但衡之以司法實(shí)際，人民群眾的“訴訟難”或“司法求助難”是客觀存在的。剛才所言“起訴難”是一例，其實(shí)，即便在人民群眾起訴這一關(guān)口突圍以后，在整個(gè)訴訟過(guò)程中，尚有可能遭遇諸多其他之難，如申請(qǐng)法院調(diào)查取證難、申請(qǐng)鑒定難、證人出庭作證難、申請(qǐng)保全難、申訴難、申請(qǐng)?jiān)賹忞y、申請(qǐng)執(zhí)行難等等。這些難題貫徹于訴訟程序的始終。

“訴訟難”的危害是不言而喻的，法院是捍衛(wèi)公平正義的最后一道防線，法院將當(dāng)事人關(guān)閉在司法大門之外，實(shí)際上就是自卸審判之責(zé)，就是將糾紛推向激化，就是促使一個(gè)個(gè)訴訟糾紛案件演變?yōu)樯显L信訪案件甚至社會(huì)沖突事件，就是為社會(huì)增添不安定因素，也就是在削減人民群眾對(duì)于司法權(quán)威的認(rèn)同感和尊崇感。民事訴訟是如此，行政訴訟更加如此?！懊窀婀佟钡脑V訟在中國(guó)歷史上缺乏傳統(tǒng)，在現(xiàn)行行政訴訟制度和司法體制、機(jī)制上也存在種種不完善不健全之處，行政訴訟制度的主管和管轄范圍也顯得較為狹窄，再加之現(xiàn)實(shí)司法中的種種阻礙，致使人民群眾在行政訴訟之路上顯得尤為步履艱難。行政訴訟的受案數(shù)量低、行政首長(zhǎng)出庭率低、行政訴訟原告勝訴率低，這些問(wèn)題都是行政訴訟之“訴訟難”的具體表征。究其實(shí)質(zhì)而言，“訴訟難”侵蝕的是法治大廈的根基。訴訟之難，不但使人民群眾的合法權(quán)益得不到法律的有效保護(hù)，而且司法之路也會(huì)越走越窄，司法與人民之間的距離將日益變遠(yuǎn)，人民群眾對(duì)于司法，對(duì)于法治的信賴與信仰就會(huì)被削弱，建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家的目標(biāo)也就愈加遙遠(yuǎn)。這顯然是我們所不愿意看到的結(jié)果。因此，擺在我們面前的急迫任務(wù)就是積極面對(duì)“訴訟難”這個(gè)事實(shí)，盡快克服“訴訟難”這個(gè)痼疾。

造成“訴訟難”的原因是多方面的，有客觀方面，也有主觀方面，但就其實(shí)質(zhì)而言，是一系列司法程序上繁復(fù)和延宕，是一種體制性的窒礙。解決“訴訟難”就需要依靠司法體制和司法機(jī)制的改革，需要機(jī)制和程序上的理順，提升司法的公正性和效率性，強(qiáng)化司法的民主性與文明性，進(jìn)而增強(qiáng)司法與訴訟解決糾紛、化解矛盾的能力，降低人民群眾通過(guò)司法手段維權(quán)、護(hù)權(quán)的難度。

理順?biāo)痉w制和司法機(jī)制，就需要訴訟法立法的完善和嚴(yán)格執(zhí)行，2013年初同時(shí)修改實(shí)施的刑事訴訟法和民事訴訟法，其修改宗旨之一便是強(qiáng)化對(duì)訴權(quán)和人權(quán)的保障，著力解決“訴訟難”的問(wèn)題。在民事訴訟中，尤其要更加全面地、嚴(yán)格地理解和執(zhí)行民事訴訟法關(guān)于主管制度的規(guī)定，當(dāng)事人所提出的訴愿主張，只要屬于平等主體之間的權(quán)利義務(wù)紛爭(zhēng)，其所賴以形成的權(quán)利義務(wù)關(guān)系只要受民事法律調(diào)整，人民法院就應(yīng)當(dāng)無(wú)條件地受理、立案，不得以法院的內(nèi)部規(guī)范甚至也不得利用司法解釋人為地限制受案范圍，尤其不得以法院難以處理或難以執(zhí)行為理由而拒絕受理案件。在行政訴訟方面，為了使行政機(jī)關(guān)嚴(yán)格依法行政，提升依法行政的水平和質(zhì)量，構(gòu)建和諧協(xié)調(diào)的行政法律秩序，加快法治政府的建設(shè)和形成，有必要盡快修改完善行政訴訟法，擴(kuò)大行政訴訟的受案范圍，消除人民群眾在行政訴訟中的各種實(shí)際困難和制度障礙，有效解決行政訴訟的“訴訟難”。

解決“訴訟難”，立法要先行，體制與機(jī)制改革要先行，但同時(shí)司法要緊緊跟上。在我國(guó)目前的司法中，應(yīng)當(dāng)將當(dāng)事人主義和職權(quán)主義有機(jī)地、妥帖地融合起來(lái)，在尊重當(dāng)事人訴訟主導(dǎo)性、能動(dòng)性和創(chuàng)造性的同時(shí)，要因時(shí)制宜、因地制宜、因案制宜，不可脫離具體案情、脫離當(dāng)事人的實(shí)際情況而簡(jiǎn)單地一刀切，簡(jiǎn)單地實(shí)行當(dāng)事人主義，將諸多司法職責(zé)一推了之。司法機(jī)關(guān)和司法人員要始終胸懷司法為民的宗旨意識(shí)，牢記司法為民的根本目的，將保障當(dāng)事人充分行使訴訟權(quán)利放在首要的位置看待，想當(dāng)事人之所想，急當(dāng)事人之所急，善于換位思考，善于平衡思維。惟其如此，才能將上述諸多阻礙司法輸出公平正義的“難題”逐一破解。

各種“訴訟難”之外，另一個(gè)重要問(wèn)題是費(fèi)用成本上的“訴訟貴”。人民群眾為訴訟投入太多，訴訟成本過(guò)高，訴訟往往得不敷出，凡經(jīng)歷訴訟者，恐怕多少都有這方面的感觸。人民群眾打官司，不僅一審要交費(fèi)，二審也要交費(fèi)；不僅審判獲得裁判結(jié)果要交費(fèi)，執(zhí)行兌現(xiàn)裁判內(nèi)容也要交費(fèi)；不僅給法院要交費(fèi)，而且給律師也要交費(fèi)。在訴訟中還有額外的其他費(fèi)用需要當(dāng)事人開支，鑒定費(fèi)、評(píng)估費(fèi)、拍賣費(fèi)、保全費(fèi)、公告費(fèi)等等。尤其值得關(guān)注的是，由于司法環(huán)境尚不夠優(yōu)化，人民群眾打官司，不僅要依法繳納顯性的各種費(fèi)用，同時(shí)還要花費(fèi)各種隱形的費(fèi)用。這些費(fèi)用加在一起，對(duì)大多數(shù)訴訟標(biāo)的額較小的自然人來(lái)說(shuō)是一種沉重的負(fù)擔(dān)，即使對(duì)一般訴訟標(biāo)的額較大的法人當(dāng)事人也是一筆昂貴的開支。許多撤訴或和解、調(diào)解的案件，與其說(shuō)是當(dāng)事人理性妥協(xié)的結(jié)果，不如說(shuō)是因訴訟之貴而無(wú)奈止步的結(jié)果。其實(shí)，人民群眾為了打官司，所付出的不僅僅是金錢成本，還有時(shí)間成本、精力成本乃至生命成本。還有許多案件，打了一年又一年，打了一輪又一輪，反復(fù)鑒定，反復(fù)再審，反復(fù)發(fā)回重審，有時(shí)一個(gè)案件當(dāng)事人最終拿到手多達(dá)十幾個(gè)裁判文書。當(dāng)事人為此付出的訴訟成本之高、代價(jià)之大、犧牲之巨，是不難想見的。用勞民傷財(cái)來(lái)描述此情此景，恐怕并不為過(guò)。

我國(guó)是社會(huì)主義國(guó)家，人民群眾到法院打官司，理應(yīng)不致因經(jīng)濟(jì)上的考慮而望訟卻步，更不應(yīng)因?yàn)樽罱K走上公堂而傾家蕩財(cái)。在這方面，我國(guó)的法律與司法均有較大的完善健全空間。本次民事訴訟法修改便著意于此，規(guī)定了多元化糾紛解決機(jī)制，規(guī)定了屬于訴調(diào)對(duì)接的司法確認(rèn)程序，規(guī)定了調(diào)解先行程序，完善了督促程序，增補(bǔ)了小額訴訟程序，通過(guò)雙方當(dāng)事人的自愿選擇，擴(kuò)大了簡(jiǎn)易程序的適用范圍。在此之外，我國(guó)還應(yīng)當(dāng)繼續(xù)完善訴訟收費(fèi)制度，健全訴訟收費(fèi)立法，同時(shí)完善司法經(jīng)費(fèi)保障制度，著力消除司法審判中經(jīng)濟(jì)利益驅(qū)動(dòng)因素，擴(kuò)大按件收費(fèi)的案件范圍，縮小按標(biāo)的比例計(jì)征訴訟費(fèi)用的案件范圍。只有有效降低訴訟成本，才能保障人民群眾的基本訴權(quán)能夠無(wú)礙地、方便地實(shí)現(xiàn)，才能使他們?cè)谟龅郊m紛和損害時(shí)，能夠便捷地“求助”于公力救濟(jì)，保護(hù)自身合法權(quán)益，才能在社會(huì)層面上達(dá)成司法定紛止?fàn)?、消解矛盾的職能。這就要求：司法機(jī)關(guān)嚴(yán)格執(zhí)行法律的各項(xiàng)規(guī)定，使各種司法惠民、司法救助、司法援助制度落到實(shí)處，不以訴訟標(biāo)的額大小而選擇性執(zhí)法；訴訟費(fèi)用緩交、減免制度應(yīng)當(dāng)?shù)玫礁鼮閺V泛的應(yīng)用，使司法以人為本的理念得以切實(shí)兌現(xiàn)；大力完善包括法律援助在內(nèi)的司法社會(huì)保障體系，積極探索訴訟保險(xiǎn)制度，降低人民群眾獲得法律援助的標(biāo)準(zhǔn)與門檻，使更多的人民群眾能夠享受到法律援助的裨益，使法律援助制度成為我國(guó)社會(huì)主義司法制度的顯著特點(diǎn)；進(jìn)一步完善法律服務(wù)市場(chǎng)，完善律師收費(fèi)制度，嘗試實(shí)行敗訴人負(fù)擔(dān)全部律師費(fèi)用的制度，制止所謂風(fēng)險(xiǎn)代理制度，堅(jiān)決遏制律師法外收費(fèi)、重復(fù)收費(fèi)、變相加價(jià)等違法和不正規(guī)的做法，使我國(guó)的法律服務(wù)更加體現(xiàn)出社會(huì)主義司法制度的公益色彩；此外，還要不斷規(guī)范和完善為司法提供服務(wù)的社會(huì)中介制度，提升鑒定、評(píng)估、拍賣、翻譯、咨詢等專業(yè)技術(shù)組織和人才的層次和水平，強(qiáng)化其社會(huì)主義司法理念教育，使他們逐漸地樹立為社會(huì)公平正義作貢獻(xiàn)的理想和信念，誠(chéng)信提供各類司法服務(wù)。

通過(guò)上述多方面的制度完善與實(shí)踐努力，一個(gè)更加嚴(yán)密的訴權(quán)保障制度體系才能形成；才能使訴訟過(guò)程不再艱難坎坷，使訴訟當(dāng)事人對(duì)于訴權(quán)實(shí)現(xiàn)抱有更大信心；使打官司擺脫經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)的后顧之憂，輕裝上陣，從容訴訟，人民群眾尤其是弱勢(shì)群體能夠打得起官司；使有理的當(dāng)事人能夠打得贏官司，使打贏官司的當(dāng)事人能夠?qū)崿F(xiàn)其勝訴權(quán)益。只有到這個(gè)時(shí)候，我們才能滿懷信心地說(shuō)，習(xí)總書記所提出的“讓人民群眾在每一個(gè)訴訟案件中都感受到公平正義”的司法目標(biāo)和要求已經(jīng)實(shí)現(xiàn)。

（湯維建，中國(guó)人民大學(xué)法學(xué)院教授，民革北京市委會(huì)副主委/責(zé)編張棟）