文/上海人大工作研究會第一研究小組課題組

提高地方人大立法審議質量的研究與思考

文/上海人大工作研究會第一研究小組課題組

審議權是地方人大常委會依法行使職權的主要載體，也是人大常委會法定職權的重要組成部分。省級人大常委會依法行使地方立法權的整個過程中，集體審議是立法程序的核心環(huán)節(jié)，是民主立法的集中體現(xiàn)，也是保證立法質量的關鍵所在。三十多年來，特別是立法法施行十多年來，地方人大常委會不斷探索提高立法審議質量，積累了寶貴經驗，但也存在一些不足，一定程度上制約了立法質量的提高。本課題旨在結合歷屆市人大常委會立法實踐，總結主要經驗，分析制約因素，并提出進一步提高地方人大常委會立法審議質量的建議。

一、制約地方人大常委會立法審議質量的主要因素

地方人大常委會在提高立法審議質量方面取得了許多成績，同時也應清醒看到，還存在一些不盡如人意的狀況，主要表現(xiàn)在以下幾個方面：

（一）審議準備不足，導致審議水平和審議質量參差不齊

大部分組成人員在會前作了深入調研和充分準備，審議發(fā)言能提出有見地、有質量的意見。但是審議前設置的立法調研、法規(guī)草案解讀等程序，由于出席率較低，直接影響了對法規(guī)案的知曉度和集體審議的參與度。有些組成人員由于本職工作所限，會前未對法規(guī)草案認真審讀，對立法宗旨和立法案的基本內容缺少研究，對社會意見的深入了解不夠，參會時才草草翻閱法規(guī)草案，審議時只能作些隨感式發(fā)言。

（二）發(fā)言頻次不高，導致社會各方的利益訴求表達不夠充分

常委會審議某些立法項目，時有冷場出現(xiàn)，審議發(fā)言者較少，有的成熟度不高的草案只能依照程序付諸表決。由于審議發(fā)言不夠踴躍，社會各界對法規(guī)草案的代表性意見在常委會上少見表達或涉及，利益訴求不夠充分也影響了法規(guī)通過后的具體實施。在審議中，少見審議者與法規(guī)草案起草部門之間的互動，影響了審議的針對性和實效性。討論某些問題出現(xiàn)不同意見時，交鋒碰撞不夠深入，這在一定程度上也影響了立法決策和立法質量。

（三）發(fā)言不夠均衡，常委會全體會議審議時有時發(fā)言面不夠廣

常委會全體會議審議時，發(fā)言較多的往往是相關委員會和法制委員會組成人員，其他委員會組成人員發(fā)言較少。有時還出現(xiàn)參與調研的列席代表發(fā)言多于常委會組成人員的情況。分組審議和全體會議審議的分工不夠清晰。

（四）材料提供不足，審議中運用座談、聽證、論證相關書證不夠充分

從常委會審議的專業(yè)支撐看，盡管相關委員會或法制工作機構就立法進行了深入的前期調研，依法開展了座談、聽證、論證等工作，但提供組成人員參閱的高質量材料仍顯不足。從組成人員角度看，在審議中有意識地運用這些材料也不夠，審議中對材料提出的重要意見缺乏反饋。

（五）集體審議的工作支撐力度不大，對審議意見的記錄、整理、發(fā)布、傳播等工作環(huán)節(jié)重視程度尚顯不足

常委會審議情況的記錄、整理、發(fā)布、傳播，是立法工作的重要保障。特別是審議記錄，如何準確表達組成人員的審議意見，對比全國人大和兄弟省市，上海相關工作還有一定差距。

以上狀況的產生，一是由于客觀形勢的變化使立法工作難度加大，對審議的要求日趨提高；二是駐會組成人員數量過少，影響了審議質量的提高；三是常委會工作班子特別是法制工作機構的建設與立法要求還有差距。

二、進一步提高地方人大常委會立法審議質量的建議

常委會的審議質量和審議水平，在一定程度上反映了常委會工作的質量和水平。為此，課題組提出如下建議：

（一）以調動履職積極性、提高審議質量為重點，進一步加強常委會自身建設

加強常委會建設是提高依法履職能力和立法審議質量的根本之策。建議：一是在堅持中心組學習、組織專題學習會、深入委員會調研等有效形式時，把學習貫徹中央市委重要精神、統(tǒng)一大家思想認識的落腳點放在增強組成人員的“一線”意識上，放在做好人大工作的責任心和使命感上，要求組成人員達成的共識具體落實到提高履職能力和審議質量上。同時，加強立法專業(yè)知識學習，進一步提高組成人員運用法治思維、法治方式的能力，學會運用法治思維和法言法語參與審議，運用法律規(guī)范、立法規(guī)范思考立法中的關鍵問題和關鍵條款。二是健全相關制度，規(guī)范組成人員履職行為。修改組成人員守則，可增加“增強履職主動性和積極性，提高審議水平和審議質量”的表述；建立健全組成人員依法與會、執(zhí)行職務的請假制度，作出有約束力的嚴格規(guī)定，在常委會公報上完整公布每次常委會會議的出缺席情況，以保證常委會會議的出席率，并接受社會和代表的監(jiān)督；建立健全常委會會議相關材料寄送代表制度，無論全體會議或分組會議，每位組成人員的審議發(fā)言均經速記整理后刊發(fā)專題材料，寄送全體市人大代表，以便于代表知情知政，并接受代表監(jiān)督；嚴格執(zhí)行履職記錄制度，常委會組成人員參加專題調研、執(zhí)法檢查、法規(guī)解讀會、代表視察等活動，以及發(fā)表意見、參與審議，都應記錄在冊，并把參與這些活動的情況作為向選舉單位述職的重要內容。三是適當增加駐會組成人員的數量。隨著人大工作任務日益加重，增加專職從事人大工作的組成人員勢在必行。但從十一屆、十二屆、十三屆常委會組成情況看，換屆之初駐會成員分別為35人、31人、28人，呈逐屆減少的趨勢。建議黨組向市委反映，積極爭取增加駐會成員的數量，以適應日趨繁重的立法監(jiān)督等任務。

（二）以廣泛了解民意、營造良好氛圍、提供專業(yè)支撐為重點，為提高常委會審議質量創(chuàng)造良好的條件

建議：一是認真組織立法調研和草案解讀會，提高調研和解讀的有效性。引導組成人員深入了解法規(guī)草案起草單位的起草用意，加強互動，主動詢問，深入了解條款設置背后的真實意圖，謹防部門利益、地區(qū)利益法制化；調研要深入基層和群眾，尤其要與管理相對人直接見面，傾聽他們的意見，法規(guī)草案中的重要修改要反復聽取群眾意見。二是在審議中充分發(fā)揚民主，黨組成員帶頭參與審議，鼓勵組成人員圍繞議題，暢所欲言，從不同角度、不同方面提出意見。相關專門委員會和法制委員會側重于自身專業(yè)發(fā)表意見，其他組成人員可著重從調研和周圍群眾中了解民意，反映群眾對法規(guī)草案的意見。鼓勵組成人員圍繞關鍵問題、關鍵條款開展辯論和交鋒，以保證不同社會群體的利益訴求得到充分反映。三是法制工作機構應為常委會提供充分、準確的參閱材料，包括座談、論證、聽證會的書面材料，以幫助組成人員把握立法關鍵問題和關鍵條款，了解社會各方的不同意見。四是進一步發(fā)揮立法研究所和其他研究機構的立法智囊作用。支持他們開展立法前瞻性研究，加強前期調研論證，實現(xiàn)計劃項目的滾動推進和立法案的均衡送審。

（三）以健全審議制度、提高審議透明度為重點，用制度保障和推動審議質量的提升

立法工作的制度化、規(guī)范化、程序化是提高審議質量的重要保障，實踐證明，符合實際情況的審議制度本身就是推動審議質量提升的重要動力。建議：一是恢復常委會審議部分立法案的讀稿制度。法案三讀制是國內外立法的通用制度，2001年制定《上海市制定地方性法規(guī)條例》時，就作出了常委會審議立法案之前先全文宣讀法規(guī)草案的規(guī)定，如前所述，2004年通過法定程序，以會前解讀代替了讀稿制度。實踐表明，取消了三讀制度在一定程度上無助于提高審議質量，反而在一定程度上影響審議正常開展。建議部分恢復讀稿制度，一些重要的法規(guī)草案，如事關國計民生、涉及廣大群眾切身利益、社會普遍關注的法規(guī)草案，可恢復讀稿制度。這既幫助常委會組成人員集體審讀，也有助于組成人員了解法案全貌，醞釀審議意見，進入審議角色，有助于組成人員發(fā)現(xiàn)文字瑕疵和內容疏漏，并保持多次審議之間的連續(xù)性。二是完善審次制度，提高每個環(huán)節(jié)的審議質量。實踐表明，二審三表決制是行之有效的好制度。在具體操作過程中，法規(guī)草案表決稿在付諸表決12小時前書面印發(fā)常委會組成人員，組成人員有修改意見，既可書面提出審議意見，也可依法提出修正案，由主任會議決定是否付諸表決。從實踐情況看，一審和二審的分工不夠清晰也一定程度影響審議質量和立法效率。建議進一步提高委員會初審報告的質量，點明立法案的關節(jié)點，表明委員會的評價意見，提交常委會審議。常委會的一審、二審可確定不同的審議重點：一審一般安排分組審議，側重于對立法的必要性、可行性進行全面審議，讓所有組成人員都有充分時間發(fā)表意見；二審一般安排全體會議審議，針對一審反映的難點問題進行重點審議，側重于對立法的合法性發(fā)表意見。特別復雜和分歧意見較大的立法項目要進行三審。這樣可兼顧審議的廣泛性和審議的深入性，把全面審議和重點審議結合起來，全面提高常委會的審議質量。三是實行審議實況的視屏直播或文字直播常態(tài)化。歷屆常委會在這方面已開展了探索，限于電視轉播或錄播平臺有限，無法常態(tài)化。建議本屆常委會選擇社會廣泛關注、同廣大市民切身利益密切相關的立法項目，利用網絡、微信等新媒體，實施視屏直播或文字直播。這對提高審議質量是大大的推動。四是改進常委會審議議程安排的相關工作。為了保證審議質量，議程安排審議時間應予保證，每次會議審議的立法案不宜過多，以保證年度立法審議安排的均衡性。尤其是上半年度要保證有一定數量的立法項目提交常委會審議，以避免年底為完成立法年度任務而趕計劃、趕進度。五是做實做好記錄工作，進一步提高常委會審議保障工作的規(guī)范化水平。建議：借鑒全國人大常委會和兄弟省市的做法，無論常委會全體會議審議或分組會議審議，發(fā)言情況全部速記在案?？赏ㄟ^以下途徑，或聘請專業(yè)速記人員，或加強機關年輕干部的速記技能培訓，原汁原味地記錄組成人員的審議發(fā)言。建立網絡專門平臺，經組成人員審閱后，將其審議發(fā)言全文發(fā)表，供市人大代表和其他組成人員參閱，并接受代表監(jiān)督。這樣長期堅持的話，對提高組成人員審議質量將起到很大的推動作用，既能促使組成人員認真準備審議發(fā)言，提高審議質量，對工作班子集中精力服務于常委會會議、提高審議的保障水平，也不失為一個具體可行的措施。 （本文系《提高市人大常委會立法審議質量研究報告》的第二、三部分）