賈 鼎

（中國人民大學(xué) 公共管理學(xué)院，北京 100872）

一、研究背景與問題的提出

近二十年來，我國經(jīng)濟社會快速發(fā)展，經(jīng)濟總量也躍居到世界第二的水平。在如此短的時間內(nèi)取得如此快速的發(fā)展讓世人矚目，但隨之產(chǎn)生的問題也無法回避。傳統(tǒng)粗獷的發(fā)展方式使環(huán)境問題嚴峻地擺在了我們的面前。嚴格意義上講，我國的環(huán)境問題并非近些年才出現(xiàn)，而是隨著我國經(jīng)濟社會的快速發(fā)展，傳統(tǒng)的經(jīng)濟發(fā)展方式在完成階段性使命后已逐漸表現(xiàn)出不適，并于20世紀70年代開始凸顯。特別是我國目前已經(jīng)進入環(huán)境污染高發(fā)期，而由環(huán)境污染問題引發(fā)的群體事件近些年在全國各地也開始大量涌現(xiàn)。

2008年6月30日，云南麗江市華坪縣政府根據(jù)節(jié)能減排要求，關(guān)閉了高源建材有限公司因技術(shù)落后而應(yīng)淘汰的立窯生產(chǎn)線。7月下旬，高源建材有限公司與華坪縣定華能源有限公司協(xié)商企業(yè)轉(zhuǎn)讓事宜，群眾得知此事后，擔(dān)心原高源建材公司業(yè)主在經(jīng)營期間向他們承諾解決的環(huán)境、水源污染等問題得不到解決，遂圍堵高源建材有限公司大門，要求解決勞務(wù)用工、飲用水、污染補償費等問題，由此引發(fā)嚴重群體性事件。2009年廣州番禺?dāng)?shù)百群眾聚集城管委門前，手舉白紙黑字標語，抗議垃圾焚燒項目，并聲稱不要被代表，要求攻破利益集團。2011年8月14日大連市發(fā)生了民眾針對二甲苯（化工業(yè)簡寫PX）化學(xué)污染工程項目的抗議運動。此事件參與人數(shù)已突破中國近年來相似事件的最大規(guī)模。該事件促使中共大連市委和大連市人民政府于當(dāng)天作出將福佳大化PX項目立即停產(chǎn)并搬遷的決定。2011年9月15日至17日，海寧市袁花鎮(zhèn)紅曉村部分村民因環(huán)境污染問題，連續(xù)三個晚上在浙江晶科能源公司門口聚集。事件發(fā)生后，海寧市委、市政府高度重視，浙江省、嘉興市領(lǐng)導(dǎo)緊急指示，迅速組織力量進行處置。2011年，華電豐盛發(fā)電項目正處于前期論證階段，當(dāng)?shù)夭糠秩罕姄?dān)心該項目建成后對環(huán)境造成污染，開始在海門鎮(zhèn)政府聚集，之后又前往深汕高速公路海門收費站聚集，阻止車輛進出，造成高速公路海門路段堵塞。

從上述資料回溯中可以看出，近些年有關(guān)環(huán)境保護的事件頻繁發(fā)生，其所帶來的經(jīng)濟和社會后果越加嚴重，這就隨之產(chǎn)生了一系列問題：為什么一個原本為促進當(dāng)?shù)亟?jīng)濟發(fā)展，解決居民就業(yè)的項目上馬最終會演變成為抗議、示威活動甚至最終導(dǎo)致暴力沖突事件的發(fā)生？這些事件為什么都會有相似的行為演繹過程？這些事件的背后究竟隱藏著一個怎樣的群體事件觸發(fā)機制？本文希望對以上問題試作解釋。

二、環(huán)境治理中群體事件發(fā)生的理論基礎(chǔ)與假設(shè)的提出

解釋環(huán)境治理問題中群體行為的演化過程和發(fā)生機制是一個非常復(fù)雜的系統(tǒng)，很難用一種理論以述之，它是多種影響因素相互作用的結(jié)果。所以解釋過程的辨析要尋求多視角理論的整合。

（1）委托——代理理論。委托——代理理論認為“當(dāng)經(jīng)濟交易雙方就交易內(nèi)容達成一項契約后，委托人與代理人便以該契約為基礎(chǔ)結(jié)成了特定的委托——代理關(guān)系，代理人因此承擔(dān)了在約定前提下為委托人提供服務(wù)的契約責(zé)任”。[1](p33)但是在委托代理過程中產(chǎn)生的諸多問題導(dǎo)致代理人承諾的責(zé)任往往難以得到完全兌現(xiàn)。因為在每一層委托代理關(guān)系中，委托人和代理人都存在著信息不對稱的情況，“代理人往往會采取逆向選擇和道德風(fēng)險的方式，在委托代理關(guān)系中去減損最初的承諾，推卸應(yīng)付的責(zé)任或是謀取更多的利益”。[2](p410-443)

委托——代理理論經(jīng)常被用于解釋政府行為，其行為主體的經(jīng)濟人假設(shè)雖然一直遭受詬病，以一種邊緣姿態(tài)發(fā)展，但其理論對于微觀層面的現(xiàn)實卻具有很強的解釋力。委托——代理關(guān)系是一種契約關(guān)系，在這種關(guān)系中，政府使用公共權(quán)力的前提必須是發(fā)揮保護公民權(quán)利的作用，承擔(dān)提供公共服務(wù)的責(zé)任。但是由于信息不對稱情況的存在，作為委托人的公眾無法確切地知曉政府運行中的信息、知識、能力等要素。同時，由于技術(shù)上的制約，隨機因素的干擾以及成本方面的考慮，公眾也不能對政府的工作行為如努力程度、有無機會主義等做法進行全面的監(jiān)督。而“代理問題的產(chǎn)生是源于信息不對稱，而不當(dāng)?shù)奈写黻P(guān)系又加劇了委托代理中的信息不對稱”。[3](p403)此時作為個體經(jīng)濟人的政府，在公共利益和自身利益的選擇中，必然傾向于后者。在公共責(zé)任和個體責(zé)任的推卸中則選擇了前者。因為在公共治理中沒有任何“看不見的手自動地促使個人行為來服從公共利益”。[4](p216)

因此本文提出假設(shè)1：信息不對稱的程度越高，環(huán)保事件發(fā)生的可能性越高。

（2）利益相關(guān)者理論。利益相關(guān)者最初是作為公司治理的一組概念1965年由斯坦福研究所提出，其挑戰(zhàn)的是傳統(tǒng)股東至上理念。但到了20世紀80年代，經(jīng)濟的快速發(fā)展，社會的多元化、政治民主化進程不斷深入，民眾參與決策的情緒不斷高漲，公眾對于自己享有的權(quán)利和應(yīng)該行使的權(quán)力更加重視，由此利益相關(guān)者作為公眾參與政府治理的一種趨勢進入了公共政策領(lǐng)域，成為了解釋公眾參與與公共決策的重要理論基礎(chǔ)。最早把這一概念引入公共政策領(lǐng)域的是韋唐，他認為利益相關(guān)者包括的范圍有決策者、不同政見者、主管官員、中介機構(gòu)、公眾等。而在具體環(huán)境決策情境中，利益相關(guān)者是指所有被環(huán)境政策影響的人，這些人都應(yīng)該有機會參與到環(huán)境決策中來。這種影響不僅包括身體和健康方面的影響，還要包括社會經(jīng)濟地位的影響。而通過利益相關(guān)者的參與可以增強參與者與參與者之間，參與者與專家之間互動知識的產(chǎn)生，并且會提升使用這種知識的能力。[5](p175-192)同時這種參與過程也是社會信任建立的過程，在參與者中間建立共同的基礎(chǔ)和信任需要其相互學(xué)習(xí)欣賞對方觀點的合理性，而參與的進程也將改變敵對關(guān)系，并幫助參與者找到一起工作的新方式。[6](p39)通過把公眾的利益和所關(guān)心的事項最大限度地納入考慮范圍，可以使項目在設(shè)計階段包含更多的想法和觀點來滿足相關(guān)區(qū)域公眾的要求，從而使項目得以順利實施。[7](p259-275)

因此文章提出假設(shè)2：利益相關(guān)者的參與決策程度越低，環(huán)保事件發(fā)生的可能性越高。

（3）行為理論。勒龐的非理性感染理論認為作為個體的人雖然各不相同，但一般都是有理性、有教養(yǎng)和負責(zé)任的。但一旦聚合在一起，隨著聚眾規(guī)模的逐級增大，他們之間就很可能相互影響，并最終導(dǎo)致原本不相同的個體在思維和行為方式上趨于一致，變得愈發(fā)非理性（irrational）。也就是“個人一旦進入集體狀態(tài)，集體情感馬上會在個體之間相互傳播”。[8](p35)在勒龐的理論中，從眾、暗示、傳染、匿名等心理特征是交織在一起的：大量人群集合在一起，人們保持著高密度的接觸，個體通常處于亢奮、激動的狀態(tài)，使得他們失去了理智的分析判斷能力，呈現(xiàn)出一種趨同和從眾的狀態(tài)。[9](p11-14)在這種高亢、興奮甚至帶有野蠻色彩的情景下，個人具有很強的“被暗示性”，周圍人的話語、表情、動作乃至現(xiàn)場的氛圍，對個人都會成為有力的暗示刺激，并且這種暗示會使得觀念、情緒和行為以異常的速度在人群中傳染開來。經(jīng)過這種從眾、匿名、暗示和感染的綜合作用，一種情緒或觀點會迅速支配整個人群，并迅速引發(fā)整個人群的激烈行動。

在科爾曼的控制轉(zhuǎn)讓理論中，他認為在正常情況下每個人都控制著自己的行動，而在集合行為中，人們已經(jīng)將控制自身行動的權(quán)力轉(zhuǎn)讓給他人。轉(zhuǎn)讓行動的控制權(quán)并不一定會導(dǎo)致混亂，但接受行動控制權(quán)的一方如果無法控制形勢，或者在一定的情景中扮演著加劇形勢混亂的角色，那么最終會導(dǎo)致一種群體性行為。該理論從行動者角度理解集體行為，如恐慌或動亂，是因為其成員把對于自身行動的控制已經(jīng)轉(zhuǎn)讓給他人，群體成員在轉(zhuǎn)讓控制時，涉及的內(nèi)容不同，轉(zhuǎn)讓的程度也有所不同。在群體內(nèi)部，大多數(shù)成員轉(zhuǎn)讓控制并非必然導(dǎo)致恐慌或聚眾生事，也可能導(dǎo)致某種秩序井然的活動，究竟出現(xiàn)哪種情況，取決于處于哪一種集體行為的情境中。但是在充滿敵愾的群體行為中，當(dāng)具有共識的成員數(shù)量增多時，每個成員都意識到控制自己行為的舊有規(guī)范對自己目前的行動已失去控制力，此時眾多成員對某一成員行動的肯定，會增加其行動的勇氣，并使其擺脫原有權(quán)威或規(guī)范的控制，成為扮演加劇混亂的角色。在充滿敵對的群體中，個人采取行動的收益是參與行動成員數(shù)量的函數(shù)。

圖1顯示了收益作為參與行動成員數(shù)量函數(shù)的特殊模式。從圖中可以看出，盡管收益與數(shù)量成正比，但收益的起點低于零。N代表的是相當(dāng)?shù)呐R界值，如參與行動的成員數(shù)量大于N，參與行動便會收益。在充滿敵愾的行為出現(xiàn)時，個別成員首先采取行動不僅影響他人的行動，而且通過影響他人，最終對自身的利益也會產(chǎn)生影響，所以在此種行為中理性的行動者不僅是以他人行動為依據(jù)決定自己的行動，而且包括盡量勸說他人參與行動。

圖1

雖然勒龐的感染理論和科爾曼的控制轉(zhuǎn)讓理論分別從個體非理性假設(shè)和個體理性人假設(shè)出發(fā)解釋集合行為的發(fā)生，但其理論有一個共同點就是隨著參與人數(shù)的增多，爆發(fā)集合行為的可能性也隨之增加。

因此文章提出假設(shè)3：參與的人數(shù)越多，環(huán)保事件發(fā)生的可能性越高。

三、基于公眾參與視角的環(huán)境治理中群體事件發(fā)生的邏輯演繹

近年來，各地因環(huán)境污染問題導(dǎo)致的群體性事件呈增長之勢。這些事件背后，都存在地方政府、企業(yè)與居民之間無法互信和缺乏溝通的問題。目前，環(huán)境污染引發(fā)的群體性事件數(shù)量上升很快，而且對抗程度也越來越高。

環(huán)保事件形成如此的演繹路徑究其原因，首先是長期以來，環(huán)境治理一直是政府主導(dǎo)型，公眾的參與也是依賴于政府的被動參與。在這樣一種環(huán)境治理結(jié)構(gòu)中，政府擁有的權(quán)力越大，即政府對于整個環(huán)境治理的決策權(quán)力越大，政府承擔(dān)的決策責(zé)任也就越大。這種責(zé)任的追究表現(xiàn)出來的不僅是上級職能部門對于隸屬部門的責(zé)任追究，而且更多的是當(dāng)?shù)毓妼τ谡疀Q策責(zé)任的追究。因為在以政府為主導(dǎo)，甚至是壟斷的環(huán)境治理結(jié)構(gòu)中，公眾由于參與渠道的匱乏，不可能了解整個項目的全面信息，地方政府與當(dāng)?shù)鼐用裎写黻P(guān)系中存在著信息不對稱，如果地方政府在此類項目上馬的決策中沒有納入公眾參與的環(huán)節(jié)，必然會為以后項目的實施埋下隱患。在這當(dāng)中政府和公眾存在一種博弈關(guān)系，政府對于有關(guān)環(huán)保問題采取“不公開”或者“公開”兩種策略，公眾也表現(xiàn)為“參與”和“不參與”兩種策略。為簡化博弈過程，假設(shè)博弈的前提是完全信息靜態(tài)博弈，那么雙方最終的得分矩陣如圖所示：其中，a為政府在涉及公共利益的決策中應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的成本（也是公眾參與的利益集合），c為公眾參與所需支付的成本，f為封閉決策的情況下，環(huán)保問題曝光后公眾從此事件中得到的補償。

該博弈期望的均衡分析為:

（a-c+f）+（a-c）-（0+a）=a+f-2a，（-a-c+0）-（-a-a）=a-f

情況 1，當(dāng) c＜a+f＜2c，a＞f時，（a-c+f）+（a-c）＜0+a，-a-f+0＞-a-a，期望均衡為（不參與，公開）。

情況 2，當(dāng) c＜a+f＜2c，a＜f時，（a-c+f）+（a-c）＜0+a，-a-f+0＜-a-a，期望均衡為（不參與，不公開）。

情況 3，當(dāng) a+f＞2c，a＞f時，（a-c+f）+（a-c）＞0+a，-a-f+0＞-a-a，期望均衡為（參與，不公開）。

情況 4，當(dāng) a+f＞2c，a＜f時，（a-c+f）+（a-c）＞0+a，-a-f+0＜-a-a，期望均衡為（參與，公開）。

當(dāng)a+f≤c時，純Nash均衡為（不參與，不公開）。當(dāng)a+f＞c時，沒有純Nash均衡，混合Nash均衡為[（a/a+f,f/a+f），（c/a+f,a+f-c/a+f）]。

由此可見，參與成本越高，政府選擇封閉信息的可能性越大；政府應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的成本和事件曝光后公眾應(yīng)得到補償越多時，政府封閉消息可能性越小。這是因為這些事件涉及公共利益的體量巨大，公眾參與概率也大大增加，政府封閉決策所需支付的成本加大，故而封閉決策的概率減少。

以這些年經(jīng)常成為矛盾匯聚點的PX項目為例，很多地方政府在此項目的上馬過程中（初衷除了追求地方的GDP數(shù)據(jù)指標外，主觀意愿應(yīng)該說都是好的），公眾可獲悉的途徑較少，即此類項目如果政府沒有公開決策，公眾一般情況下很少知曉項目的實施與進展情況，加之本身社會就是以虛擬狀態(tài)存在，個體之間行動分散，很難保持共同的關(guān)注點，所以這類項目公眾的參與成本很高。而此類項目上馬前肯定經(jīng)過科研機構(gòu)驗證和相關(guān)部門的批準，雖然存在風(fēng)險，但風(fēng)險發(fā)生的概率極低。當(dāng)一個對環(huán)境可能造成嚴重污染的項目乘以一個很低的概率系數(shù)時，結(jié)果是這種污染所造成的影響很小，也就是政府所要承擔(dān)的成本很低。并且項目涉及影響區(qū)域在目前的標準下也很難準確劃定，也即項目被媒體曝光后，公眾也難以尋求利益補償機制。所以在項目上馬過程中，政府很容易傾向于排除公眾參與決策這一重要環(huán)節(jié)，但這一行為的結(jié)果也最終使得決策缺少了合法性。如大連的PX項目在進入公眾視野的前一年就已經(jīng)投入生產(chǎn)并試運行，而其卻是以臺風(fēng)導(dǎo)致的潰壩而可能引發(fā)有毒化學(xué)品的泄漏的方式真正進入公眾的視野。公眾因此更有理由質(zhì)疑福佳大化的儲罐內(nèi)不僅儲藏著有毒化學(xué)品，還隱含著其他不為人知的秘密。在這一事件中，事前公眾并不知曉，事后公眾也沒有在第一時間內(nèi)得到完整真實的信息，而最終導(dǎo)致了次日的人民廣場萬人抗議。

其次，行動者的行為方式是解釋群體行為的一個重要途徑。從中國當(dāng)前公眾參與環(huán)境治理決策的事件來看，公眾更多地不是以個體或者自然人的身份來參與，而是以聚眾、游行、示威的方式表達其利益訴求，也即個體的參與經(jīng)常以非理性的方式出現(xiàn)。正像勒龐所提出的非理性感染理論所描述的情況，個體參與者成為群體中的一員時，其獨立的價值判斷已不存在，非常容易受到其他人的情緒和行為的暗示和影響。如發(fā)生在2011年的什邡鉬銅事件。

2011年6月29日，預(yù)計總投資104億元、年產(chǎn)值500億元的宏達集團鉬銅多金屬資源深加工項目，在四川什邡破土動工。據(jù)介紹，該項目是汶川地震災(zāi)后恢復(fù)重建重點項目、四川省特色優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)重大項目和四川省“十二五發(fā)展規(guī)劃”重點項目。但是該項目的啟動很快成為了一個導(dǎo)火索，由于當(dāng)?shù)毓姄?dān)心鉬銅多金屬資源深加工綜合利用項目可能引發(fā)嚴重的環(huán)境污染問題，遂開始到什邡市委、市政府聚集。

在7月1日晚，有數(shù)百名中學(xué)生開始出現(xiàn)在什邡市委門口請愿。到7月2日上午，陸續(xù)有市民到什邡市委、市政府門口聚集，反對鉬銅項目建設(shè)。少數(shù)市民情緒激動，強行沖破警戒線，進入市委機關(guān)。經(jīng)當(dāng)?shù)攸h委、政府領(lǐng)導(dǎo)及現(xiàn)場工作人員耐心疏導(dǎo)，多數(shù)圍觀市民相繼離開，但仍有少數(shù)市民繼續(xù)聚集擁堵。

事件轉(zhuǎn)折點在下午13時30分左右，現(xiàn)場圍觀人群逐步增多，一些人的過激行為開始感染和影響周圍人群，部分市民開始強行沖擊市委機關(guān)大門，并伴有暴力行為，警民之間的對抗也逐漸升級，最終造成公物受損，多人受傷的情況。

從事件的發(fā)展過程看，在最初事態(tài)發(fā)展的初期，部分群眾只是以請愿的方式在政府門口聚集，隨著人數(shù)這一重要變量的增多，公眾表達意愿的方式逐漸發(fā)生變化，開始經(jīng)歷請愿、聚集、示威、聚眾、沖擊過程的轉(zhuǎn)換。

在公眾表達意愿的方式轉(zhuǎn)變過程中，一些人已經(jīng)把自己行動的控制權(quán)轉(zhuǎn)讓了出去，而掌握控制權(quán)的人正在扮演著擾亂公共秩序的角色。當(dāng)一個社會中各種成分缺乏有組織的集團充分代表自己的利益時，一個偶然的事件或一個領(lǐng)袖的出現(xiàn)都有可能觸發(fā)人們蓄積著的不滿，并會以難以預(yù)料和難以控制的方式突然爆發(fā)。[10](p119-125)從事件中可以看到，隨著集體行為中人數(shù)的不斷增加，集體行為演變?yōu)槿后w性事件的可能性不斷加大。并且隨著群體集合密度的加大，身處其中的個體極易受到感染，個體的行動和思維方式開始趨同，并表現(xiàn)出感性化的特征。此時眾多成員對某一成員行為的肯定，會增加其行動的勇氣，而這些成員也逐漸成為其他成員行動控制權(quán)利的接受者。群體行為就在這種自我行動者和他我行動者的互相強化過程中不斷演繹著。當(dāng)然在這一過程中，另一個主要變量政府危機處理能力也起著關(guān)鍵的作用。雖然鉬銅事件是以政府叫停項目，順應(yīng)民意收場。但整個事發(fā)過程中，一些官員在應(yīng)急管理時處理問題的能力，也易讓公眾產(chǎn)生質(zhì)疑。無論是浙江“海寧事件”，還是四川“什邡事件”，當(dāng)?shù)攸h委政府對外披露或公布有關(guān)事件信息時，幾乎都能看到所謂“不明真相的群眾”被“一小撮別有用心的人”蒙蔽迷惑、挑唆和煽動這樣的事件定性，而政府工作透明度過低、重大決策排斥公民參與以及在事件發(fā)生過程中官員處理危機能力的問題卻常常被人忽視。

再次，真實的利益相關(guān)者是否能夠進入決策系統(tǒng)對于一項政策的合法性將會產(chǎn)生決定性影響。我們可以以大港市民反對“綠色”化工項目事件為例進行簡要分析。在2012年的4月3日-13日，一場以“散步”為形式的環(huán)境抗議行動，在天津市濱海新區(qū)下轄的大港區(qū)持續(xù)進行。少部分居民在4月3日的開工儀式上即進行抗議。在隨后的十余天里，抗議人數(shù)日漸增多，4月13日達到高潮，至少數(shù)千人參與“散步”。此項行動的目的就是要抗議中沙石化有限公司旗下的聚碳酸酯（英文縮寫PC）項目開工。雖然此項目建成投產(chǎn)將會使其成為國內(nèi)最大和世界非光氣法規(guī)模最大的PC裝置，并且為當(dāng)?shù)鼐用竦木蜆I(yè)提供更多的機會，但當(dāng)?shù)鼐用窀P(guān)心的是環(huán)境權(quán)益可能遭受到的損害。雖然多位環(huán)境專家指出，相比PX（對二甲苯）、垃圾焚燒廠等項目，PC項目污染小得多；并且非光氣法生產(chǎn)PC，更是業(yè)界公認的綠色生產(chǎn)方式。專家認為只要環(huán)境設(shè)施到位，措施得當(dāng)，污染便可控。專家的確認提供了科學(xué)的依據(jù)，但任何具有合法性的決策不只是建立在科學(xué)的標準之上，政策的程序正義可能具備更重要的意義，因為它是一項政策能否順利執(zhí)行的關(guān)鍵。而在政策合法性的必要條件中恰恰缺少了與該項目實施有直接利益關(guān)系的公眾選擇（該項目最為關(guān)鍵的環(huán)評和安全測評是在未告知當(dāng)?shù)鼐用竦那闆r下進行的）。在沒有充分考慮真實利益相關(guān)者的知情權(quán)情況下，具有很大潛力的項目在實施的過程中遇到居民的抵制也是不難想象的。發(fā)生在大港的這次事件，實則也是一場典型的鄰避運動，居民的訴求通常是“別建在我家后院”（Not in my back yard）。但充分的公眾參與和公正的環(huán)境評價才是所有國家和地區(qū)解決鄰避問題的關(guān)鍵。而此類封閉決策，事后公布的方式在現(xiàn)代公民意識不斷成長的情況下只會使問題變得更加復(fù)雜。

從上文的論述中我們可以看到，隨著經(jīng)濟社會的發(fā)展，環(huán)境問題的普遍化和復(fù)雜化意味著政府不可能單獨依靠自己獨立的力量完成這一重大問題，它需要來自政府、企業(yè)、第三部門和公眾各種力量的支持與參與。特別是近年來，民眾環(huán)境保護和自身維權(quán)意識不斷高漲，要求參與決策與環(huán)境治理的呼聲不斷增強。在這一背景下，再把公眾排除在決策之外的傳統(tǒng)模式已成為過去，探索有效的、系統(tǒng)的公眾參與機制已成為環(huán)境保護與治理的重要內(nèi)容。

四、反思與結(jié)語

當(dāng)前環(huán)境治理問題有如此演化路徑，表面上是政府政策與公眾行為之間的一種對抗性行為，實則是政府與公眾之間信任機制的缺失，信任鏈條的斷裂。當(dāng)前有兩個問題確需關(guān)注：

第一個是參與者的代表性。環(huán)境決策面臨的一個重要問題就是普通公眾被排除在決策過程之外，并且在大多數(shù)情況下以一種非正式的渠道影響決策。因此，在決策的過程中更多地引入公眾參與到?jīng)Q策中來，使公眾從“外部人”（outsider）的角度轉(zhuǎn)化為“內(nèi)部人”（insider）[11](p143-154)是提升公共決策合法性的重要手段，也將成為公共決策未來發(fā)展趨勢。把公眾從外部人拉到內(nèi)部決策結(jié)構(gòu)中的過程，公眾的代表性是一個重要方面，因為它是公共決策的合法性基礎(chǔ)。但是利益相關(guān)者的概念在此顯得更為重要，從近幾年發(fā)生的環(huán)保事件中不難看出，一些地方引進公眾參與的機制，但參與的程序價值大于參與的實質(zhì)價值。參與在很多情況下沒有發(fā)揮出真正的意義。而如何設(shè)計合理機制，從而真正地把利益相關(guān)者納入聽證或是決策系統(tǒng)中才是改變現(xiàn)有環(huán)保治理困境，提升公共決策合法性的關(guān)鍵所在。

第二是公共部門的信任問題。當(dāng)前環(huán)保事件頻發(fā)的一個深層次的原因是政府與企業(yè)、公眾三者間信任鏈條的缺失問題。從公眾的視角出發(fā)，企業(yè)肯定是以逐利為第一目的，而政府在公共利益和當(dāng)?shù)氐腉DP指標中更可能選擇后者。正是基于此種視角，正常的政府、企業(yè)和公眾三者的信任機制難以建立。如同在大港發(fā)生的反對化工項目事件中，該項目已由相關(guān)部門認定的機構(gòu)進行了環(huán)境測評，但公眾仍對此鑒定結(jié)果持否定態(tài)度。居民作為非專業(yè)人員，沒有辦法了解項目的整體信息，并且由于專業(yè)知識限制也不可能完全理解項目整個運作過程和安全風(fēng)險。由此公眾心理便會產(chǎn)生一種防御機制，即放大某一事件的危害程度，而縮小該事件可能帶來的收益。加之此時如果地方政府沒有發(fā)布相關(guān)信息，在這種正常信息渠道不暢通，而非正式的或者是以謠言的形式蔓延信息情況下，公眾防御機制的天平支點更可能向項目會產(chǎn)生嚴重環(huán)境影響的方向移動。此外，標準和政策的不連續(xù)性也會加劇信任危機的嚴重程度。信任產(chǎn)生于承諾，承諾的實質(zhì)在于前后一致。雖然我國現(xiàn)階段很多機制還不完善，但我國政策變化頻繁，穩(wěn)定性、連續(xù)性較低，具體到環(huán)保標準則是不斷發(fā)生變化，特別是問題導(dǎo)向型的變化使公眾難于對標準和政策產(chǎn)生足夠信任。

中國目前由環(huán)境保護引發(fā)的群體事件反映的不只是公民社會權(quán)利意識日漸長成的結(jié)果，更是中國社會由單純地注重經(jīng)濟效率總量的快速增長向更多地注重經(jīng)濟增長方式、更多地注重經(jīng)濟發(fā)展與環(huán)境改善的協(xié)調(diào)、更多地注重代際之間的公平的方向轉(zhuǎn)變的重要歷史進程。在這一過程中，政府與社會必須構(gòu)建起一種互動機制。各級政府要學(xué)會用對話、談判和協(xié)商的辦法化解利益矛盾，創(chuàng)造平臺機制，使政府與公眾之間的互動程序化。這需要從思維上首先做起，用全新的思維應(yīng)對現(xiàn)階段的社會管理工作，如果逢事都動用公權(quán)力的話，只會加劇沖突的激烈程度，事實是，當(dāng)動員公權(quán)力進行維穩(wěn)時，已沒有贏家。

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