淺議全國人大常委會的職權(quán)

郭林茂

我國憲法第二條規(guī)定：“中華人民共和國的一切權(quán)力屬于人民。人民行使國家權(quán)力的機關(guān)是全國人民代表大會和地方各級人民代表大會。”我國是人民當(dāng)家作主的國家，人民的權(quán)力是無限的，因此人民代表大會特別是全國人民代表大會的職權(quán)也是無限的。但是實踐中，“全國人大及其常委會”一詞的常用，通常我們對“全國人民代表大會”（下稱全國人大）和“全國人民代表大會常務(wù)委員會”（下稱全國人大常委會）作一體化的理解，即全國人大和全國人大常委會都是最高國家權(quán)力機關(guān)，好像全國人大和全國人大常委會都能行使最高國家權(quán)力機關(guān)的職權(quán)。特別是近些年來，同類的事項全國人大作出決議，全國人大常委會也可以作出決定，甚至某些特別重大的事項不由全國人大討論決定，而是直接由全國人大常委會審議通過，更加深了人們對最高國家權(quán)力機關(guān)職權(quán)行使的模糊認(rèn)識。其實，憲法對全國人大和全國人大常委會的職權(quán)分別作了列舉式加兜底性的規(guī)定，全國人大是最高國家權(quán)力機關(guān)，行使最高國家權(quán)力機關(guān)的職權(quán)，全國人大常委會是全國人大的常設(shè)機關(guān)，與全國人大相比，全國人大常委會的職權(quán)行使是有限的。

全國人大和全國人大常委會的職權(quán)都是由憲法規(guī)定的，因此全國人大對最高國家權(quán)力機關(guān)職權(quán)的行使和全國人大常委會職權(quán)行使的有限性，也是由憲法決定的。

第一，全國人大常委會地位的從屬性決定其職權(quán)的有限。我國憲法第五十七條規(guī)定：“中華人民共和國全國人民代表大會是最高國家權(quán)力機關(guān)。它的常設(shè)機關(guān)是全國人民代表大會常務(wù)委員會?！钡诹鍡l規(guī)定：“全國人民代表大會常務(wù)委員會由下列人員組成：委員長，副委員長若干人，秘書長，委員若干人。全國人民代表大會選舉并有權(quán)罷免全國人民代表大會常務(wù)委員會組成人員?！钡诹艞l規(guī)定：“全國人民代表大會常務(wù)委員會對全國人民代表大會負(fù)責(zé)并報告工作。”憲法的這些規(guī)定意味著，在法律地位上，全國人大是最高國家權(quán)力機關(guān)，全國人大常委會是全國人大的下屬機關(guān)，從屬于全國人大；在法律關(guān)系上，全國人大與全國人大常委會之間是產(chǎn)生與被產(chǎn)生、監(jiān)督與被監(jiān)督的關(guān)系。法律地位和法律關(guān)系的不同就決定了全國人大常委會不可能同全國人大一樣行使最高國家權(quán)力。如果說，全國人大行使的最高國家權(quán)力是無限的，那么全國人大常委會的職權(quán)就是有限的。

第二，全國人大常委會權(quán)力的依他性決定其職權(quán)的有限。憲法分別規(guī)定了全國人大的15項職權(quán)和全國人大常委會的21項職權(quán)。如果將憲法的這些規(guī)定作一理論上的概括，全國人大的職權(quán)由法定職權(quán)和應(yīng)當(dāng)職權(quán)組成。前14項的列舉規(guī)定屬于法定職權(quán)，最后一項的兜底性規(guī)定屬于應(yīng)當(dāng)職權(quán)，即“應(yīng)當(dāng)由最高國家權(quán)力機關(guān)行使的其他職權(quán)”。全國人大常委會的職權(quán)也是由兩部分組成：法定職權(quán)和被授職權(quán)。法定職權(quán)是指憲法所列舉的解釋憲法等前20項職權(quán)，被授職權(quán)是指最后一項的兜底性規(guī)定，即“全國人民代表大會授予的其他職權(quán)”。因此，全國人大的職權(quán)是由憲法規(guī)定和全國人大自己決定的，而全國人大常委會的職權(quán)是由憲法規(guī)定和全國人大授予的，也就是說是一種依他性權(quán)力。這種權(quán)力的依他性就決定了全國人大常委會在行使職權(quán)的過程中，憲法所規(guī)定的法定職權(quán)可以行使，但法定職權(quán)以外的事項，全國人大常委會必須得到全國人大的授權(quán)才能決定，不能自作主張。如果說，全國人大的職權(quán)是自主性的，那么全國人大常委會的職權(quán)就不完全是自主性的，是有限的。

第三，全國人大常委會職權(quán)行使的方式?jīng)Q定其職權(quán)的有限。憲法第六十七條規(guī)定了全國人大常委會的21項職權(quán)，這些職權(quán)在數(shù)量上超過了全國人大的15項職權(quán)，但這些職權(quán)在行使方式上是受全國人大限制的。根據(jù)憲法的規(guī)定，全國人大常委會作為全國人大的常設(shè)機關(guān)，職權(quán)行使的方式上有這樣三個限制：一是最高國家權(quán)力機關(guān)的職權(quán)它是不能行使的，如修改憲法、選舉國家主席等；二是一些職權(quán)只能是在全國人大閉會期間行使，如對全國人大制定的法律進(jìn)行部分補充和修改、審查和批準(zhǔn)國家預(yù)算在執(zhí)行過程中所必須作的部分調(diào)整；三是其他職權(quán)必須經(jīng)全國人大授權(quán)以后才能行使，即憲法第六十七條所規(guī)定的以外事項，全國人大常委會要作出決定，必須征得全國人大的授權(quán)。憲法所確定的全國人大常委會職權(quán)行使方式的限制也決定了全國人大常委會的職權(quán)是有限的。

對全國人大常委會職權(quán)有限認(rèn)識上的不統(tǒng)一、不明晰，是由多方面的原因引發(fā)的：有的是憲法和法律規(guī)定不明確造成的，如憲法規(guī)定，全國人大制定和修改基本法律，全國人大常委會制定和修改其他法律，基本法律和法律有什么區(qū)別，在憲法和法律中并沒有一個明確劃分；又如憲法規(guī)定，全國人大常委會對全國人大通過的法律有權(quán)進(jìn)行部分補充和修改，什么是部分并沒有一個明確的界限。結(jié)果形成法律基本上由全國人大常委會制定和修改，全國人大的立法權(quán)基本荒廢的狀況。有的是實踐中的無奈引起的，如由于全國人大代表人數(shù)太多，一年通常只能召開一次會議，并且會期也不可能太長，但許多問題又需要討論決定，往往本應(yīng)該由全國人大決定的重大事情只好由全國人大常委會代行了。

法律的制定和修改基本上由全國人大常委會承擔(dān)，國家的重大事項幾乎由全國人大常委會討論決定，雖然簡化了程序，方便了工作，利于面對改革開放中需要解決的重大問題及時作出決定。但從長遠(yuǎn)來看，全國人大職權(quán)行使的萎縮，不利于最高國家權(quán)力機關(guān)地位的顯現(xiàn)，不利于全國人大代表作用的發(fā)揮，最終影響全社會對人民代表大會制度是國家根本政治制度的認(rèn)識和理解。因此：

第一，全國人大作為最高國家權(quán)力機關(guān)的地位要加強。全國人大是最高國家權(quán)力機關(guān)，這種最高國家權(quán)力機關(guān)的地位不是僅僅在憲法中規(guī)定幾項職權(quán)能體現(xiàn)的，而是通過對最高國家權(quán)力的全面而不是部分、實在而不是形式的行使實現(xiàn)的。習(xí)近平總書記在慶祝全國人民代表大會成立60周年大會的講話中指出：“人民代表大會統(tǒng)一行使國家權(quán)力”“我們必須堅持人民通過人民代表大會行使國家權(quán)力?！彼?，全國人大每年舉行會議的時候，就不能除了換屆時完成國家機關(guān)領(lǐng)導(dǎo)人員選舉和決定任務(wù)外，只是固定地完成一些“規(guī)定動作”：聽取和審議國務(wù)院的政府工作報告、審查和批準(zhǔn)國民經(jīng)濟和社會發(fā)展計劃和計劃執(zhí)行情況的報告、審查和批準(zhǔn)國家的預(yù)算和預(yù)算執(zhí)行情況的報告、聽取和審議全國人大常委會的工作報告、聽取和審議最高人民法院的工作報告、聽取和審議最高人民檢察院的工作報告，并作出相應(yīng)的決議，還應(yīng)該在憲法規(guī)定的全國人大職權(quán)范圍內(nèi)有計劃地完成一些“自選動作”：如每次會議決定一項重大事項，每次會議都安排審議一部法律草案等。

第二，全國人大常委會作為常設(shè)機構(gòu)的作用要發(fā)揮。黨的十八屆三中全會通過的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》，是我國新時期經(jīng)濟、政治、文化、社會、生態(tài)文明各領(lǐng)域改革和黨的建設(shè)改革的又一次總部署，是在新的歷史起點上全面推進(jìn)中國特色社會主義偉大事業(yè)的綱領(lǐng)性文件，將涉及我國一系列機制和體制的重大變革。習(xí)近平總書記提出，改革都要“于法有據(jù)”。這就意味著，許多重大事項和頂層設(shè)計需要最高國家權(quán)力機關(guān)作出決定或者制定、修改法律。有些事項可以由全國人大常委會決定，有些法律也可以由全國人大常委會制定和修改；也有些事項只能由全國人大決定，有些法律最好由全國人大制定和修改。但由于全國人大代表人數(shù)太多，通常每年只能開會一次，討論決定問題、制定和修改法律都不是十分方便，而全面深化改革的過程中往往有許多重大問題需要決定、有許多法律需要制定和修改，還是有必要主要發(fā)揮全國人大常委會常設(shè)機構(gòu)的作用。為了保證全國人大常委會在全面深化改革的過程中，行使職權(quán)合理合法，避免有對全國人大職權(quán)“越俎代庖”之嫌，可以根據(jù)憲法第六十七條關(guān)于“（二十一）全國人民代表大會授予的其他職權(quán)”的規(guī)定，由全國人民代表大會作出一項授權(quán)決定，授權(quán)全國人大常委會在全面深化改革的過程中，就經(jīng)濟、政治、文化、社會、生態(tài)文明各領(lǐng)域改革的重大事項作出決定，制定和修改有關(guān)法律。

（作者單位：全國人大常委會法工委）